第一章 導論

第一節 研究背景與問題的提出

一 研究背景

（一）世界遺產保護運動方興未艾

回顧人類與自然的關系史，不難發現人與自然之間的關系總是在人類不斷的認識中曲折地發展著，自然保護思想在經歷敬畏自然和征服自然之后成為人們一種正確的認識。進入工業文明時代以后，面對社會與經濟發展導致環境問題日益嚴重的形勢，一些有識之士開始理智地思考自然保護問題。19世紀后期，一場具有浪漫主義色彩、美學觀念和提倡“科學的管理，聰明的利用”的資源保護運動，即設立國家公園、保護荒野在美國興起。20世紀，特別是第二次世界大戰以后，伴隨科學技術的快速發展，人類的開發生產和消費達到忘乎所以的程度，地表損毀、資源枯竭、生物多樣性流失等環境問題達到了觸目驚心的程度。人地矛盾激化再次促使人類以理性的態度，遵循環境倫理的角度去思考對待自然環境的行為，反思傳統的生產方式和發展模式。20世紀60—70年代末，現代環境保護運動再次在美國爆發，逐步發展成為一場全球性的群眾運動，人們試圖遏制人口增長、污染蔓延、土地荒漠化、破壞環境的生產和生活方式。享受工業文明的人們發現：山林公園與山林保護區不僅僅是木材與灌溉河流的源泉，還是生命的源泉。因而，走進大自然成為現代人的一種必需品，自然遺產保護成為全球性環境保護事業的一項重要任務。

雷切爾·卡遜1962年出版的《寂靜的春天》引發了美國社會關于人類應當如何看待地球上其他生命的辯論，人們開始思考應當將生活建立在自然和道德限制之中。1959年聯合國教科文組織（UNESCO）在埃及和蘇丹政府的推動下，發起了保護阿布·辛拜勒和菲萊神廟的國際行動，促進了《保護世界文化和自然遺產公約》于1972年出臺，使各國在保護最有價值的人文景觀和自然景觀過程中，擁有了一個可共同遵守和執行的國際準則。截至2014年6月，第38屆世界遺產大會，全球世界遺產達1007處，其中自然遺產197處、文化遺產（含文化景觀）779處、自然與文化雙遺產31處。中國列入《世界遺產名錄》的世界遺產項目已達47項，其中文化遺產33項（其中文化景觀4項）、自然遺產10項、自然和文化混合遺產4項，世界遺產總量位居世界第二，成為中國自然保護和遺產旅游的重要載體。

從1872年國家公園出現，到百年后1972年《保護世界文化和自然遺產公約》誕生，反映了世界自然保護由資源保護進入環境保護的過程。塞繆爾·海斯在其《美麗、健康與永恒：1955—1985年間的美國環境政策》一書中指出，從19世紀后期到二戰結束，美國所經歷的是一個生產社會為保存、利用生產資源而進行的自然資源保護運動，而二戰結束之后，伴隨消費時代的到來，這場運動轉變為一場維護生活質量的環境保護運動。這一過程體現了人類渴望建立人與自然保持平等和諧關系的環境道德觀，采取的是符合環境倫理的保護性行動。

20世紀80年代以后，環保運動呈全球化的趨勢。保護生態環境和具有突出的普遍價值的自然遺產，讓全世界人民能夠世代享有和可持續利用的自然資源，成為國際社會的共同責任。隨著人們對環境作為聯系政治、經濟、文化等諸多問題的重要介質認識的提高，環境保護運動由一種理念上升為人類的共同行動和事業，并繼續保持著強勢推進的態勢。

（二）世界國家公園運動向縱深發展

1872年美國國會決定將位于懷俄明和蒙大拿的黃石地區特別保留為大眾公園或人民娛樂休閑地，一個由美國國家內政部監管的國家公園第一次在世界上正式出現，這也是世界上第一個自然保護區。自那以后，國家公園的概念被世人所接受，并逐漸發展成為一場全球性的自然文化保護運動，國家公園發展被各國政府視為一項具有全人類普遍意義的行動。國家公園所倡導的尊重“大自然權利”“公民游憩權”的理念，滿足了人類保護自然遺產和生態環境及其自然游憩的愿望，得到世界各國政府和非政府組織的普遍認可，國家公園模式被國際社會作為一種有效的自然遺產管理模式而廣泛采用和推廣。到2001年，全世界已有225個國家和地區建立了9800多個國家公園，總面積近10億公頃，各國和地區政府采取積極政策支持國家公園及相關保護地管理，促使全球自然保護地不僅總量大幅增長，而且類型和分布格局多樣化，有效地保障了自然空間生態保護和人類自然游憩的需求。

隨著世界國家公園運動的不斷深入，國家公園不僅數量上得到增長，而且管理內涵上也得到了豐富和發展。一是管理模式區域化。美國國家公園發展以法律為基礎，以管理目標的實現為目的，將理性分析、公眾參與、責任制度納入管理決策過程之中，為世界各國國家公園設置與管理提供了借鑒。然而，各國針對各自的社會和文化背景，及其不同的政體和財政投入，采取了與美國國家公園不盡相同的管理模式，出現了諸如英國模式、法國模式、日本模式、澳大利亞模式等，極大地豐富了國家公園管理模式的內涵。二是在思想認識方面取得四項進步，即保護對象上，從視覺景觀保護走向生物多樣性保護；保護方法上，從消極保護走向積極保護；保護力量上，從政府一方走向多方參與；空間結構上，從散點狀走向網絡狀。三是在規劃理論與方法方面，美國資源保護方面的專家為解決國家公園和保護區中環境容量問題提出LAC（Limits of Acceptable Change）理論，國家公園管理局根據LAC理論的基本框架，制定了“游客體驗與資源保護”技術方法（Visitor Experience and Resource Protection, VERP），國家公園保護協會制定了“游客影響管理”方法（Visitor Impact Management, VIM）等，并有7項的具體技術方法取得進步，即“可接受的改變極限”（LAC理論）、“游憩機會類別”（ROS技術）、“游客體驗與資源保護”（VERP方法）、“基地保護規劃”（SCP技術）、“市場細分”（Market Segment）、“分區規劃”（Zoning技術）以及“環境影響評價”（ELA）。

（三）社會轉型促使生產生活方式變化

當前，中國社會正處于廣泛而深刻的轉型時期，價值觀、發展理念和發展機制均隨之發生顯著的變化。伴隨世界環保運動的發展，我國在經歷經濟30年持續快速增長后，意識到傳統的高投入、高消耗、低效率的粗放型增長方式不能夠實現經濟和社會的持續發展，于是，開始探求經濟、社會、人口、資源、環境相協調的可持續發展道路。黨的十六屆五中全會將建設資源節約型、環境友好型社會作為一項重要戰略任務提出來，黨的十七大把“建設生態文明”寫入黨的報告，倡導人與自然和諧的發展方式，與生態環境相協調的生產生活與消費方式，黨的十八大進一步提出要從制度上保護生態環境，建立國土空間開發保護制度，完善最嚴格的耕地、水資源和環境保護制度。由此，在探求節約資源、保護生態、經濟可持續增長的過程中，轉變經濟增長方式，尊重自然規律，促進人與自然、人與人、人與社會關系和諧共榮成為新時代的新要求，進而將自然遺產資源的保護利用問題推上重要的位置，成為建設美麗中國的一項重要任務。

為順應新形勢，目前我國許多部門均將發展旅游業作為轉變發展方式的重要手段，因為旅游業屬于產業經濟屬性的發展模式，是一個綜合性、關聯性很強的服務行業和勞動密集型產業。2009年12月，國務院國發41號文件《關于加快發展旅游業的意見》明確指出，旅游業是戰略性產業，資源消耗低，帶動系數大，就業機會多，綜合效益好，在保增長、擴內需、調結構等方面有積極作用，要大力推進旅游與文化、體育、農業、工業、林業、商業、水利、地質、海洋、環保、氣象等相關產業和行業的融合發展。因此，各部門均改變直接的生產性資源利用方式，而注重發揮各類遺產資源的旅游經濟功能，如水利部門以我國旅游業從觀光旅游向休閑度假旅游轉變為契機，打破傳統水利工程建設思路，將旅游和景觀建設作為水利工程建設的一個重要因素，將水利旅游納入旅游規劃之中，變單一的發電生產功能為保護水資源、修復水生態、改善水環境、發展水經濟、弘揚水文化等多種功能。林業部門對森林資源的利用不再局限于砍伐林木，對濕地的利用也不再局限于提供水源、航運等生產性利用，而是成立專門的管理機構，出臺《國家級森林公園管理辦法》、《國家濕地公園建設規范》等行業管理規定和標準，大力建設森林公園、濕地公園，開發生態旅游產品，林場管理人員和工人轉而投入旅游經營管理。國土部門配合世界地質公園的建設計劃，于2000年8月成立了國家地質遺跡保護（地質公園）領導小組，制訂了地質公園、礦山公園建設計劃和方案，提出轉變單一的采礦和地質遺跡保護為“在保護中開發，在開發中保護”，發揮地質遺跡獨特的美學觀賞價值，開發地質考察和觀光旅游產品，旨在通過建設國家地質公園保護地質遺跡資源，促進社會經濟的可持續發展。

上述種種轉變均以轉變原有生產生活方式、可持續利用自然遺產資源為主要目的，是為緩解資源利用與環境矛盾而作出的正確選擇。然而，新的利用方式仍然會帶來新的矛盾，這種轉變雖然緩解了消耗性生產利用中的環境問題，卻給保護性環境利用方式提出了要求更高的保護命題。

（四）遺產旅游熱加劇資源保護與利用矛盾

生產方式的改變還帶來人們生活方式的變化。隨著經濟社會的快速發展，我國城鄉居民生活水平顯著提高，收入大幅度增長，部分家庭過上了富裕生活，進而激發了人民群眾對生活質量和環境質量的要求越來越高，休閑游憩和回歸自然成為國民生活的一種方式。1980年的《馬尼拉世界旅游宣言》將公民的旅游、度假和休閑權看成基本人權的組成部分，旅游不再是國民一種可望而不可及的奢侈品。同時，建設生態區，創造宜人的環境，充分發揮旅游的民生功能，成為政府代表人民群眾根本利益的政德工程，與休閑康體有關的旅游項目，如養生旅游、康體旅游、遠足旅游、礦泉旅游、日光浴旅游、森林浴旅游等迅速發展起來，回歸自然成為人們緩解壓力、調節身心、解決心理問題的重要方式。

但是，保護自然的理想往往與旅游業開發講求實效的愿望聯系在一起。大眾自然旅游需求的快速增加促進了自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質公園等自然保護地旅游資源的大規模開發。旅游活動既滿足了人們對自然的審美和游憩需求，給旅游地帶來經濟效益，也給旅游地帶來了消極影響，主要表現在因過度開發、過度擁擠、汽車活動、垃圾污染、無規則的游憩活動等，沖擊和影響土壤和植被等生態環境。旅游開發過程中，開發者往往片面擴大積極影響，忽視對風景資源的保護，上馬各種破壞生態環境、危及環境安全的建設項目，謀取經濟利益。特別是在商品經濟的沖擊下，有些人將風景資源視為“搖錢樹”，混淆保護資源和發展旅游業的關系，把國家所有的公共資源當做企業資產來經營，將景區門票劃作企業收益，甚至把屬于政府的資源管理權移交給企業。

自然遺產資源是社會文明進步和可持續發展的重要物質基礎。在社會轉型期，自然資源保護與利用的關系容易發生錯位，旅游經濟效益加劇利益之爭，各部門往往從各自利益出發而忽視相關者利益，重經濟利益而輕生態環境效益，極大地傷害了自然資源的可持續利用。因此，探索并建立一個能夠平衡各方利益、有效解決自然資源保護和利用之間矛盾的管理模式，從根本上有效配置環境資源，已經刻不容緩。

（五）中國建設國家公園工作已在試點

中國自然保護區建設工作始于20世紀50年代，1956年中國大陸建立第一個自然保護區鼎湖山，1984年中國臺灣地區建立了第一個以“國家公園”命名的保護區——墾丁國家公園（Kenting National Park）。為了系統整合和完善中國自然保護地體系，中國大陸地區從2008年起試點國家公園建設。同年6月6日，國家林業局決定“以具備條件的自然保護區為依托，開展國家公園建設工作”，并將云南省定為我國第一個國家公園建設試點省。此前，云南省已于2006年通過地方立法成立香格里拉普達措國家公園。同年10月8日國家環境保護部和國家旅游局召開國家公園建設試點工作新聞發布會，宣布將黑龍江湯旺河國家公園作為中國第一個國家公園試點建設單位，并提出要在試點和探索的基礎上，正式引入國家公園的管理理念和管理模式，借鑒“政府主導、多方參與、區域統籌、分區管理、管經分離、特許經營”等國際經驗，建立與中國國情相適應的國家公園管理體系，研究和探索符合中國國情的國家公園建設與管理的體制、機制和制度，并制訂國家公園建設和管理的政策和技術標準，提高自然保護的有效性。據媒體報道，目前除了云南省香格里拉普達措、黑龍江湯旺河以外，云南梅里雪山、老君山、南滾河、怒江大峽谷、西雙版納熱帶雨林、萊陽河、屏邊大圈山等國家公園均在建或擬建之中，秦嶺國家中央公園的概念以及江西廬山、吉林拉法山、四川龍門山擬建國家公園的話題，也引起官方、學界和民間的熱議。為此，在生態文明建設的大背景下，國家公園必將在中國得到更加快速的發展，成為政府層面上一種有效的自然管理新模式。

但是，結合中國國家公園試點工作開展的情況來看，人們在認識和行動上尚有一些問題需要解決，如，喀納斯自然保護區擬建設西部國家公園，規劃總面積2200平方公里，但預測年接待游客100萬人，創收100億元（對比美國黃石公園總面積9000平方公里，其經營收入目標僅為帶動周邊旅游收入5億美元）；秦嶺國家中央公園雖在醞釀之中，已提出將建成為西北最大旅游觀光和溫泉養生基地的目標；黑龍江湯旺河國家公園試點提出國家提供保護資金支持，且其經濟效益也用于保護。可見構想中的國家公園的經濟效益成分顯著，目標定位有值得商榷之處。

二 研究問題的提出

自然遺產資源是旅游發展的重要物質載體，更是推進人類生態文明建設的重要載體，在協調人與自然、溝通物質與精神、連接科學與藝術等諸多方面發揮著重要的作用。當前，旅游發展實踐表明，不可持續的旅游利用方式相當普遍，與消耗型的生產性利用方式一樣，已經對自然環境造成威脅。旅游可持續發展應以資源可持續利用為基礎，以保護生態環境和建立和諧人地關系為前提，堅持“保護為主，適度利用”的理念，規劃和設計綠色旅游產品，創造低碳旅游消費模式。但是自然遺產資源“適度利用”還只是一個模糊的概念，關鍵在如何構建科學有效的自然管理模式，有效地貫徹自然保護理念。這是一個亟待破解的重大課題。資源保護與利用矛盾涉及一個復雜的系統，其核心是利益問題，即人類的整體利益與局部利益、眼前利益與長遠利益、經濟利益與環境利益的問題；其協調的標準是實現自然資源“當代與后代并重，保護與發展并存”；其本質內涵和具體要求是適應現代社會的轉型，協同共進地處理好生產力形態、人的生存形態和基本制度形態三個方面“轉型”的關系，探索社會主義發展方式和制度建構。于是，自然遺產資源保護的價值觀念、管理模式與利用方式、最終實現的目標等三個方面構成了圖1-1所示的相互關系，即在生態文明思想的指導下，遵循符合生態環境管理的理念，通過構建制度、管理行為模式和技術標準，有效控制和處理人與自然的關系及其相關利益，促使自然資源利用從粗放型方式向可持續發展方式轉變，從而實現自然資源的保護和可持續利用，促進生態、社會和經濟效益的協調發展。

圖1-1揭示了在自然遺產資源保護與利用矛盾的復雜系統中，解決問題的關鍵是構建制度、管理行為模式和技術標準，由此提出了本書的研究問題，即探索建立一種能夠協調旅游經濟增長、環境資源保護和社會效益，實現自然遺產資源可持續發展的管理模式。產生于美國的國家公園管理模式，是目前世界各國廣泛認可的一種管理模式，被視為是生態經濟發展的示范區域。但是，中國自然遺產地管理尚處初級階段，引入國家公園概念的時間較短，實驗性建設實踐剛起步，人們對國家公園的認識常與自然保護區、風景名勝區等概念混淆，中國是否需要設置國家公園還存在著一些爭議，對新的歷史條件下國家公園的戰略地位、指導理論和管理實踐缺乏系統的研究。因此，設置國家公園以解決中國自然遺產管理存在的諸如多頭管理、部門分權，重疊設置、目標混亂，名為國家所有、實為地方管理等問題，需要研究的問題很多。從宏觀上看有政治和法律等諸多方面的課題，從微觀上既需要一套統領遺產地管理的規范，還需要操作層面上的準入標準評價體系，使正確的自然保護理念得到很好的貫徹，達到協調并兼顧生態、社會和經濟三者利益的目的。本研究以破解中國自然遺產資源管理目標不一、體制分割、多頭管理、標準混亂、協調無力、合作低效的困境為目的，借鑒美國等國家的國家公園建立標準及其管理經驗和教訓，探索建立跨部門、跨地區、縱向垂直的統一管理機制且評價標準統一的中國國家公園體系，為此，將在可持續發展等理論的指導下，重點研究三個方面的問題。

（一）中國設置國家公園的必要性和可行性

國家公園概念自誕生至今雖然已經有140多年，但在中國仍處于試行階段，甚至有人將國家公園與風景名勝區、地質公園等概念混淆在一起，認為無需再另設國家公園，表明人們對國家公園的本質內涵認識尚不全面，對中國自然保護與遺產利用中存在的問題認識不足。對事物持正確的認識并通過認識形成正確的觀念至關重要，因此，正確認識國家公園建設的必要性和可行性是首要問題。本書將剖析中國自然資源管理現狀，從現實需要和理論意義兩方面明確中國設置國家公園的必要性和可行性，為定位自然資源管理理念、中國國家公園發展宗旨和原則以及國家公園管理模式的內涵，確立設置準入評價標準，做好思想準備，夯實現實實踐基礎。

（二）中國國家公園設置的準入標準

目前中國自然遺產地執行的是各部門制定的行業標準，而非國家權威標準。國家公園作為“國家”品牌資源的承載體，需要在操作層面上制定統一規范的準入評價標準。各國在建設國家公園過程中均制定了符合各自實際的規范標準，中國建設國家公園也需要符合本國實際的準入評價體系。為此，研究符合中國實際的國家公園評價規范，設置中國國家公園體系的準入條件是當前的首要任務。本研究將通過對各國國家公園以及中國各類自然遺產地建設宗旨和標準的梳理，比較各項標準的內涵，提取具有普遍意義的有價值因子，再補充合理要素，構建中國國家公園設置的評價指標體系，引導國家公園設置的標準化，為國家公園規范管理奠定技術性基礎。

（三）中國國家公園的管理規范

自然遺產地保護的核心是處理好人與自然的關系和相關者的利益關系，其保護和管理行為屬于社會學范疇，是一種政府行為，必須借助國家層面的法規政策和制度，對自然資源實行有效管理和合理開發。處于轉型期的中國，問題盤根錯節、矛盾多重交叉，改進中國自然遺產地管理現狀，除了建設國家公園這一物質載體外，還須從管理規范層面上重視制度建設，使之具備科學化、制度化地體現政治、社會、經濟、文化等意圖的內涵，體現其兼顧價值、矛盾、利益而作出取舍和決策的過程。作為一種管理模式，國家公園需要國家權威的管理機構、國家層面的政策制度、國家財政的資金投入、國家層級的利益協調機制等，因此這些要素是本研究的重要組成內容，將作為自然遺產地規范管理的必要條件納入評價指標。