第四節 國內外研究綜述

一 國家公園設置宗旨與標準研究

（一）以保護和游憩利用為宗旨

文獻顯示，“國家公園”概念源于自然保護主義者保護自然，尤其是保護原生態的樸素理想。John. J. Pigram和John. M. Jenkins（1999）認為，設置國家公園的目的是保護和保存自然資源，這一目的也是整個國家公園運動的中心主題，但是保護的目的是使這些資源開發出來以滿足國家的游憩需求。在國家公園發展過程中，美國自然保護先驅約翰·繆爾對國家公園的建立和發展起到了重要的推動作用。約翰·繆爾力圖把大自然的美景、保護自然遺產的價值和保護自然的科學方法結合起來，通過建立國家公園倡導其自然哲學的思想，他的思想豐富和發展了國家公園的建設宗旨，將樸素的自然保護主義上升為自覺的理性行為。可見，國家公園肩負自然資源保護和利用的雙重任務，由于保護與利用兩者往往是一對矛盾，因此，人們寄希望于國家公園能夠通過人類自覺的行動協調保護與利用的矛盾。

回顧國家公園的發展歷史，可以清晰地看到國家公園的設置宗旨總是圍繞著保護和游憩利用這條主線而得到豐富和發展。楊銳把美國國家公園體系的發展歷程分為六個階段：第一階段自1832年至1916年，是國家公園萌芽階段，國會在保護自然的理想主義者和強調旅游開發的實用主義者的說服下，立法建立了世界上第一個國家公園。第二階段自1916年至1933年，是國家公園成型階段，組建了國家公園管理局，制訂兼有景觀保護和適度旅游開發雙重任務的管理政策，擴大州立公園體系以緩解國家公園的旅游壓力，大力拓展美國東部歷史文化資源保護工作。國家公園體系在美國全境形成。第三階段自1933年至1940年，是國家公園發展階段，1933年富蘭克林·羅斯福總統簽署法令，把原來歸屬戰爭部、林業局管轄的國家公園、紀念地和國家首都公園劃歸國家公園局管理，進而擴大了國家公園體系的規模，增強了國家公園管理局在美國東部的勢力。國家公園和州立公園內完成了大量保護性和建設性工程項目，1935年和1936年分別通過的《歷史地段法》和《公園、風景路和休閑地法》，增強了國家公園管理局管理歷史文化資源和休閑地的職能和力度。第四階段自1940年至1963年，包括了二戰期間的停滯時期和戰后迅速發展時期，國家公園管理局啟動“66計劃”，改善國家公園的基礎設施和旅游服務設施，但因生態環境保護方面的工作考慮不足，被批評為過度開發。第五階段自1963年至1985年，為注重生態保護階段，隨著美國公民環境意識的覺醒，資源的生態價值得到認識，在學術界和環保組織的壓力下，國家公園管理局的資源管理政策做出了緩慢但重要的調整，開始重視對生態系統的保護。第六階段始于1985年以后，為教育拓展與合作階段，公園的教育功能得到了強化，強調與其他政府機構、基金會、公司和其他私人組織的合作。

隨著世界國家公園運動的深入，許多國家把保護典型生態系統的完整性作為一項戰略，通過設置國家公園這一載體實施生態環境、自然資源保護和適度旅游開發的基本策略，通過較小范圍的適度開發實現大范圍的有效保護，既排除與保護目標相抵觸的開發利用方式，達到了保護生態系統完整性的目的，又為公眾提供了旅游、科研、教育、娛樂的機會和場所。國家公園逐步由一個為生態旅游、科學研究和環境教育提供場所的自然區域，發展成為一種處理生態環境保護與資源開發利用矛盾的行之有效的模式。

國家公園模式的形成表明人類的自然保護行動得到強化，也標志著一套漸趨合理的自然管理體系的形成。在此體系中，建設規劃和評價標準是基礎，也是國家公園設置宗旨的具體體現。美國在1910年前后即開始公園規劃實踐，規劃部署國家公園內資源與環境保護、合理開發建設和科學管理的內容，規定公園管理的基本程序，為公園內開展活動提供依據。黃石國家公園對公園管理所必要建設的道路、游徑、游覽接待設施和管理設施等進行了先期規劃，之后其他國家公園效仿這一做法，進行建設性規劃。為了增加規劃決策中的科學性，1971年美國國家公園管理局成立丹佛規劃設計中心（Denver Service Center），負責國家公園規劃設計的專業研究與規劃編制工作。文獻顯示，美國國家公園規劃體系由總體管理規劃、戰略規劃、實施規劃與年度工作計劃四個部分組成，內容全面，層次具體清晰，不僅體現了國家公園規劃建設的前瞻性、科學性和可操作性，而且強調了國家公園保護環境條件下的合理地、可持續地利用資源的宗旨。美國國家公園規劃框架包括六項內容：（1）公園的功能、范圍和目標；（2）具體的管理工作；（3）明確且可量化的公園戰略規劃的長期目標；（4）實現公園的功能和長期目標所采取的運作方式；（5）與年度目標和年度工作規劃相一致，并指導一個財政年度工作的年度實施規劃；（6）與年度統計結果相一致，并與年度目標相關的年度實施報告。并且具有四個特點：（1）依次從大尺度的總體管理規劃，到更具體的戰略規劃、實施規劃以及年度工作規劃，構成了一個完整的體系；（2）規劃體系框架、內容、程序和目標等都以相關法律為依據和出發點，提高了規劃的嚴肅性和權威性；（3）特別強調公眾參與和環境影響評價，以提高規劃編制與實施的可行性和科學性；（4）強調規劃的科學決策與分析以及規劃的目標制定，并在科學分析的基礎上提出切合實際的發展目標，在規劃中通過多種手段和方法予以實現。

加拿大1885年建立了第一個國家公園，目前已擁有39個國家公園。初期國家公園的建立以獲利為目的而不是以資源和環境保護為目的。由于巨大的經濟利益，公園內自然保護壓力很大。1930年國會通過了國家公園行動計劃（National Parks Act），確立了“國家公園的宗旨是為了加拿大人民的利益、教育和娛樂而服務于加拿大人民，國家公園應該得到很好的利用和管理以使下一代使用時沒有遭到破壞”。20世紀60年代以來，環境問題引起廣泛關注。1963年加拿大國家和省立公園協會（The National and Provincial Parks Association of Canada）（后稱為加拿大公園和原始生境學會）成立，公園由該協會進行監督。國家公園的價值取向從游憩利用轉向生態保護。

當前，在中國正式的法律中尚沒有“國家公園”概念，只是現行的風景名勝區和自然保護區具有了一定的國家公園理念與模式，且理念和發展模式并不統一，尚需借鑒IUCN保護地分類體系，構建我國保護地分類體系以及國家公園理念、保護地和國家公園法律體系，建立分級分類分區管理制度和有效率的產權結構制度，在利用與保護、開發與管理之間尋求平衡，進而確立我國國家公園的理念和發展模式。

（二）設置標準因國情而不同

在國家公園設置中，美國以及其后的其他國家均確定了符合各自實際的設置條件或評價標準，但無論美國還是其他國家，所設置的標準均較為宏觀，多為原則性的條件。研究文獻以介紹美國的評價標準為多。陳鑫峰（2002）、李如生（2005）等較為詳細地介紹了美國國家公園“全國性、適應性和可行性”的準入標準：所謂全國性，包含四個方面的條件，一是一個杰出的特殊資源類型的范例，二是能夠說明和表達美國國家遺產突出的價值和質量，三是能為游覽、公眾使用、欣賞或科學研究提供最多的機會，四是能夠真實準確地保持了很高程度的完整性，并保持了與此相關的資源例證；所謂適宜性，是指如果一個區域所反映的自然和文化資源類型沒有包括在國家公園系統中而且沒有由其他聯邦機構、部落、州和地方政府及企業進行類似的表述和保護，那么這個區域就適宜進入國家公園系統。所謂可行性，包括兩個方面：一是具有必要的規模，布局合適，同時考慮自然系統和歷史遺存，保證對資源的長期保護和可供公眾利用；二是獲得財政允許，具備實施有效管理的潛力。

加拿大采取五個步驟規劃和建立新的國家公園：（1）確定該自然區域在加拿大具有重要性；（2）選擇潛在的公園；（3）評估公園的可行性；（4）商討一個新的公園協議；（5）依法建立一個新的公園。確定具有重要性的自然區域主要涉及兩個標準：一是這一區域必須在野生動物、地質、植被和地形方面具有區域代表性；二是人類影響應該最小。

各國對保護區域的定義與鑒別，無論形式還是依據都是有差別的，比如美國國家公園單位入選標準有四項：（1）國家重要性，用于闡明或解說國家遺產的自然或文化主題具有獨一無二的價值；（2）適宜性，指的是候選地所代表的自然或文化資源是否已經在國家公園體系中得到充足反映；（3）可行性，指國家公園管理局（NPS）可以通過合理的經濟代價對其進行有效保護；（4）NPS的不可替代性。而德國確定入選自然保護區的標準有三條：（1）保護特有動植物物種的群落環境或共生環境；（2）出于科學上、博物學上或地方志上的原因；（3）保護其稀缺性、獨特的特征或其優美的景色。

為了使世界各國在建立國家公園時有一個共同的標準，更好地保護自然與自然資源，聯合國教科文組織的世界保護聯盟（IUCN）于1959年提出并于1974年修訂國家公園標準為：（1）不小于1000公頃面積范圍內，具有優美的景觀、特殊生態或特殊地貌，具有國家代表性，且未經人類開采、聚居或開發建設之地區。（2）為長期保護自然、原野景觀、原生動植物、特殊生態體系而設置保護之地區。（3）由國家最高權力機構采取步驟、限制開發工業區、商業區及聚居之地區，并禁止伐木、采礦、設電廠、農耕、放牧、狩獵等行為之地區，同時有效執行對生態、自然景觀維護之地區。（4）在一定范圍內準許游客在特別情況下進入，維護目前的自然狀態，作為現代及未來的科學、教育、游憩、啟智資產之地區。

其他各國遵循lUCN制定的標準，結合各自的國情制定了國家公園標準。但現有關于設置條件的研究文獻多為介紹性，各國國家公園的設置標準均為資源重要性、保護自然生態景觀等較為原則性的條件，并無諸如面積、區位、游憩項目、設施建設等具體指標的討論。就中國而言，由于國家公園概念在法律和學術上尚未達成統一的定義，中國自然遺產管理以風景名勝區、自然保護區、地質公園等形式來體現，各部門相應地制定了針對各類遺產地公園的管理辦法或評審條件。如，國務院1994年9月頒布《自然保護區條例》，從典型、珍稀、特殊保護價值、科學文化價值和批準權限等角度規定自然保護區的準入條件。1999年國家環境保護總局公布了《國家級自然保護區評審標準》，按照自然生態系統類、野生生物類、自然遺跡類等三個類別，規定自然屬性、可保護屬性、保護管理基礎3個評價項目的12個評價因子為賦分指標。2000年建設部頒布《風景名勝區規劃規范》，對風景名勝資源的綜合評價層、項目評價層、因子評價層做了明確規定，并對景源評價分級分為特級、一級、二級、三級、四級五個級別。此外，1999年國家林業局制定的《森林公園風景資源質量等級評定標準》（GB/T18005—1999）, 2004年水利部頒布的《水利風景區評價標準》（SL300—2004）, 2003年國家質檢總局頒布的《旅游區（點）質量等級的劃分與評定》（GB/T17775—2003），等等，對各類公園提出相應的評價標準。專家學者針對這些管理辦法或評審條件進行評價研究，但多集中在各類公園交叉重復設置、標準不一等問題的產生根源，即對我國遺產資源產權、管理權邊界不清、政出多門、多頭管理等問題的批評，尚少具體設置標準的討論。

馬建章（1992）認為評價自然保護區的標準主要包括典型性、稀有性、脆弱性、多樣性、面積、自然性、感染力、潛在保護價值、科研潛力九個方面。李永忠、張可榮（2010）提出自然保護區綜合評價標準應當包括自然屬性、基礎設施建設情況、建設管理水平三個方面。趙義廷（1997）結合1996年初林業部發布的《森林公園總體設計規范》林業行業標準（LY/T5132—95），分析了森林公園建設標準化具有綜合、宏觀、多層次的特點，提出我國森林公園建設標準化問題，認為必須將標準化和森林公園學有機地聯系起來。房仕鋼（2008）將美國、加拿大國家公園的規劃理論與方法與原國家林業部1995年發布的林業行業標準《森林公園總體設計規范》（LY/T5132—95）進行了對比研究，認為我國森林公園規劃層次性不夠，片面強調開發建設。《規范》注重林場轉制的開發建設策略和具體措施，設計成果介于規劃與設計兩個層次之間，嚴格但不具備法律效力；勘界缺乏合理的原則和方法，森林公園建立在以生產為主要目的的林場邊界，與資源保護和森林旅游的目標相悖；不僅缺乏對游人體驗與資源保護關系的研究，而且缺乏對公眾參與機制與利益相關者的研究。

由于中國大陸尚未真正建立國家公園，設置標準也未形成，目前少有設置標準的研究。劉亮亮（2010）在建立一個既溝通國際又面對現實的國家公園評價標準上進行了積極有益的探索，她提出將保護區資源基礎、環境狀況、保護管理條件和開發利用條件四個方面作為評價依據，并對此四個方面的內涵及其因子做了界定與闡述。2009年11月，云南省作為試點省提出國家公園設置的四項地方標準，包括《國家公園基本條件》、《國家公園資源調查與評價技術規程》、《國家公園總體規劃技術規程》、《國家公園建設規范》。該四項標準在昆明通過技術審查并在云南省實施，標志著我國國家公園建設管理工作有了新進展。云南省的四項地方標準界定和規定了國家公園的術語和定義、基本條件、資源調查與評價、總體規劃和建設規范等內容，將為我國國家公園建設和管理積累寶貴經驗。

二 分類分區與分等定級研究

（一）向基于管理目標的分類轉變

分類和分區是隨著自然保護地矛盾的出現和演化而發展的一種有效管理保護地的技術手段。根據保護地實際、資源特點以及所面臨的不同問題，各國常采用不同的分區和分類模式，因此命名和類型劃分多種多樣，尚無統一的尺度和標準。經過人們長期的探討和實踐，分類體系由最初建立在自然生態系統之上，之后逐漸轉向基于管理目標的分類系統，并與資源的可持續利用目標結合起來。

目前，國家公園分等規范還未形成較為成熟的研究成果。保護類區域主要有自然保護區、國家公園、歷史文化遺跡等形式，由于各國的保護區建設水平和管理體制不同，自然保護的分類體系有所差別。區域管理政策較為完善的國家將國家公園作為國家主體功能區之一，制定相應的區域政策和分類政策。比如，美國國家公園系統龐大，可歸納為三大類：第一類以保護自然環境和生態系統為主，包括國家公園、國家禁獵區以及部分國家紀念保護區；第二類以生態旅游資源為保護對象，開展戶外游憩的主要場所，包括國家游憩區、國家海濱和國家湖濱等；第三類為文化歷史遺址保護區，包括國家歷史公園、國家軍事公園、國家戰場遺址等。

世界自然保護聯盟（IUCN）根據管理目標的不同，將保護地劃分為六種類型，分別是：IA嚴格的自然保護區，IB荒野區；II國家公園；III自然紀念物（遺跡）保護區；IV生境/物種管理區；V陸地/海洋景觀保護區；VI資源管理保護區。

中國自然保護區類型劃分逐漸與國際分類方法趨于一致。王獻溥（1989、2000）、李文華（1984）、朱靖（1992）等探討了我國自然保護區類型的劃分。薛達元、蔣明康（1994）在總結國內外有關自然保護區類型劃分研究進展的基礎上，根據我國自然保護區建設和管理的實際狀況，研究制定了我國自然保護區類型劃分的標準，將中國自然保護區定義和劃分為三個類別九個類型，即：自然生態系統類自然保護區，包括森林、草原與草甸、荒漠、內陸濕地和水域、海洋與海岸五個生態系統類型；野生生物類自然保護區，包括野生動物和野生植物；自然遺跡類自然保護區，包括地質遺跡和古生物遺跡兩個類型。該研究提出的標準與國際標準基本銜接，與日后頒布的《中華人民共和國自然保護區管理條例》相一致、與有關主管部門的管理工作具有相關性。

我國各類遺產地公園尚無明確而系統的分類，常見分類（級）的方法有：級別分類、規模分類、景觀外貌分類和功能設施分類。按級別分類有世界級（世界遺產）、國家級、省級、市縣級；按規模分類有：小、中大、超大型；按景觀外貌分類有：峽谷型、巖洞型、江河型、湖泊型、海濱型、森林型、史跡型、綜合型等；按功能設施分類有：觀光型、游憩型、休假型、民俗型、生態型、綜合型。風景區管理實踐中，大類型層次如自然類型、文化類型和綜合類型，過于粗放，對分類管理的指導性不強。中類型層次如山岳江湖類型、歷史文化民俗類型、特殊地貌類型，基本反映出風景區或景區的整體性特點，對分類管理的指導性比較合適。小類型層次如地質地貌和生態系統層次類型，有一定的分類指導性，但不能描述出風景區的整體特征。微類型層次即風景資源層次，分類過細，難以應用在整體風景區的分類管理上。有些風景區是將不同類型的景區進行捆綁申報高級別品牌，致使一個風景區可能由幾種類型的景區組成。

國家質量監督檢驗檢疫總局2003年發布的國家標準《旅游資源分類、調查與評價》（GB/T18972—2003）將自然界和人類社會中所存在的能夠對旅游者產生吸引力，并為旅游業所開發利用，具有經濟、社會和環境效益的各種事物和因素定義為旅游資源，將其分為地文景觀、地域風光、生物景觀、天象與氣候景觀、遺址遺跡、建筑與設施、旅游商品、人文活動8大主類，下分31個亞類和155個基本類型。陳鷹（2006）認為該標準中旅游單體的評價標準尚存在一些不盡完善之處，如“旅游資源分類”缺乏科學合理性以及邏輯嚴密性，“旅游資源調查”缺乏技術上的可操作性，因此從時空尺度將旅游資源評價分為旅游資源單體評價、旅游資源集合區評價、區域旅游資源綜合評價三個層次。

王智、蔣明康等（2004）通過對世界自然保護聯盟（IUCN）和我國分類系統的比較，提出應該根據我國生物多樣性、自然及其相關文化資源保護和維持的現狀及特點，參照IUCN保護區分類系統，盡快制定出我國新的保護區分類系統。新分類系統應該以保護區主要管理目標為基本依據，同時綜合考慮保護對象的特點及人類干擾程度來確定保護區類型，從而促進保護區的規范管理和進一步發展，實現自然保護與可持續發展的雙重目標。李金路、王磐巖（2009）通過對我國風景名勝區類型特征的調查和與國外國家公園分類的對比研究，認為我國的風景區相似于世界自然保護聯盟對保護地區（體系）的分類中6個類型的第二類、第三類、第五類，相似于美國國家公園體系20個類型中的第三、六、七、十、十一、十四、十六、十八和第二十類。他們提出我國風景區分類在與國際接軌的同時，應當突出我國風景名勝區承載中華文明發生、發展歷史信息集中的特點，編制風景名勝區分類的技術標準，為實行風景名勝區的分類管理奠定基礎。我國的風景區分為歷史圣地類、山岳類、巖洞類、江河類、湖泊類、海濱海島類、城市風景類、生物景觀類、壁畫石窟類、紀念地類、陵寢類、民俗風情類、其他類等14個類型。對遺產地不分類型地進行規劃建設和管理顯然是不合適的，但作為國家公園管理模式，哪種分類方法更具科學性仍然有待做深入的專題研究，因為分類分區方法和標準不是一成不變的，而是伴隨著自然保護思想的發展而逐步演化和完善的。

自然保護地按被保護的重要性和可利用性，通常劃分為核心區、緩沖區、實驗區或游憩區。國外國家公園為了達到保護與游憩利用的雙重目標，協調二者的矛盾，對國家公園進行分區規劃管理。加拿大國家公園劃分為特別保護區、荒野區、自然環境區、游憩區、服務區五類區域，并制定相應管理政策。日本國家公園分區規劃按照生態系統完整和景觀等級、人類對自然環境的影響程度、游客使用的重要性等指標，將國家公園的土地劃分為特別地域和普通區域，特別地域又分為特別保護地區、I級特別區、II級特別區、III級特別區。我國臺灣地區的國家公園規劃也根據區域內現有土地利用形態及資源特性來劃分不同管理目的的功能分區，劃分為生態保護區、特別景觀區、史跡保存區、游憩區和一般管制區五類區域。國土資源部制定的《國家地質公園規劃修編技術要求》提出功能區的劃分應依據土地使用功能的差別、地質遺跡保護的要求及旅游活動的要求，在公園或獨立的園區范圍內，劃分出門區、游客服務區、科普教育區、地質遺跡保護區、人文景觀區、自然生態區、游覽區（包括地質、人文、生態、特別景觀游覽區）、公園管理區、原有居民點保留區等功能區。

（二）分等定級不規范、研究不足

分等定級是對公園實施分層管理的依據。分等定級規范的文獻相對不足，需要學者們深入分析分等規范的依據和分等規范的劃分方法，才能形成有科學依據和實際指導價值的分等定級研究。

國外國家公園多以資源的代表性和所處地域關系為依據設立國家級或地方級。如美國國家公園體系除了設立國家公園管理局直接管理的具有全國意義的國家公園外，還設立了由州、地區或民間團體管理的州或地方公園，以減輕旅游開發或游客游覽活動給環境帶來的壓力。加拿大國家公園分為國家級、省級、地區級和市級四個級別。1971年通過的國家公園系統規劃將加拿大劃分成39個自然區域，每一個自然區域在植被格局、地形、氣候和野生動物方面都有自己的獨特性（劉鴻雁，2001）。法國自然環境保護網絡由國家和地方兩個層級組成，即由國家環境部主管的國家公園、自然保留地、國家林業辦公室主管的森林和由地方主管的地方自然公園、保護區。韓國國家公園依據自然生態界或自然生態景觀的地區的國家、市、道或郡的代表性分為國立公園、道立公園和郡立公園三種。日本自然公園系統分為國家公園、準國家公園和都道府縣自然公園。國外的森林公園依據地文特征、水文特征、生物資源、人文資源和天象資源來區分不同等級，通過實證分析將排名靠前的公園定義為國家級森林公園，將排名次之的公園定義為洲際森林公園，再次為城市級森林公園。

中國已經實行風景區分級管理制度，但由于沒有對風景區的合適的分類分級方法，因此分級管理的針對性和科學性有待提高。我國對風景名勝的級別劃分主要依據公園面積、水路條件、陸路條件、區位優勢等條件來定義國家級公園、省級公園、市級公園或縣級公園。

1999年國家林業局公布《森林公園風景資源質量等級評定標準》（GB/T18005—1999）采用多因素綜合評價法，即多因素分值加和法，按森林公園風景資源質量評定分值將其劃分為三級，并對森林公園的風景資源質量、區域環境質量、旅游開發利用條件三個方面進行綜合分等定級。2004年水利部頒布《水利風景區評價標準》（SL300—2004），將水利風景區評定為“國家水利風景區”和“省水利風景區”。國土資源部制定的《關于申報國家礦山公園的通知》中詳列國家礦山公園的評價標準，將礦山公園分國家級和省級兩級來設置。2003年國家質檢總局發布的《旅游區（點）質量等級的劃分與評定》（GB/T17775—2003）將原來的四A級旅游區（點）劃分增加到五A級。2006年前，風景名勝區主要依據《風景名勝區管理暫行條例》，按照景物的觀賞、文化、科學價值和環境質量、規模大小、游覽條件等條件和市縣級、省級、國家重點風景名勝區三級來建設。2006年出臺的《風景名勝區條例》則將風景名勝區調整為國家級和省級兩個級別。

專家學者對我國現行的各種定級方法進行了一定的研究，提出了許多有價值的意見。楊銳（2003）提出，要根據重要性分級、根據資源特征分類，再結合資源的重要性和敏感度，在每一個保護單位的邊界內進行管理政策分區，并根據分級的結果，分別采取集中控制和分散控制相結合的方式，對具有國家意義、尤其是世界意義的保護單位，由中央政府集中控制，其他具有區域意義和地方重要性的資源，由省級和地市級分別管理，由中央政府的相關部門進行綜合協調。馬吉山等（2006）通過對風景名勝的國別對比研究，認為等級規范的公園需要建立和公園設置有關的獨立法律制度，將分級規范的研究和法律建設聯系在一起。劉詩才（2007）提出風景四級分區和景點五級劃分法，風景地按照地域大小劃分為城、區、段、點四級，風景區按照質量性質等級劃分為世界級、國家級、省州級和市縣級，景點是風景地最小單位，按照質量評定劃分為絕、佳、美、常、劣五級。崔麗娟（2009）等針對我國濕地公園建設在總體布局、規劃設計、建設經營等方面缺乏統一標準的問題，探討了國家濕地公園的定義、國家濕地公園建設的指導思想與基本原則、目標、基本條件、總體布局以及規劃設計等內容，提出國家濕地公園應具備六個條件：①足夠大的面積，應在20km2以上；②建筑設施、所營造的人文景觀及其整體風格應與濕地景觀及周圍的自然環境相協調；③濕地生態系統服務功能、濕地合理利用示范、濕地文化和美學價值展示等方面應體現地域特色；④濕地生態系統應具有一定的代表性，濕地生態需水應得到保證，水質應符合景觀娛樂用水水質標準；⑤具備一定的基礎設施，可以開展濕地科普教育和生態環境保護宣傳活動；⑥應設有管理機構，區域內無土地權屬爭議。袁朱（2007）認為我國建立分級規范體系與主體功能區劃分密切相關，分級規范要遵循本國國情，注意類型的簡明性和可操作性，現階段可以不強求國土的全覆蓋性，且在指標選擇上要符合國情，重視指標的意義性和易獲取性，指標體系的建立不要過于繁復龐雜，避免陷于單一枯燥的指標和數據之中。

國標《旅游資源分類、調查與評價》（GB/T18972—2003）是當前我國評價旅游資源級別的主要依據，在我國旅游資源規劃開發中發揮了重要的作用，但該標準在執行過程中仍然存在不足。劉益（2006）認為該標準采用的是專家賦分法來確定旅游資源等級，受主觀因素影響較大，評價結果對于反映區域內部比較優勢是有效的，但對于不同評價主體和不同評價客體來說，評價結果的可比性較差。黃向（2006）認為國標在理論上存在盲點，建議參照加拿大、澳大利亞和丹麥等國的做法，制定分門別類的旅游吸引物（tourism attractions）標準，如生態旅游區、文化旅游區、高爾夫球場、滑雪場和激水漂流等，不規定資源的分類，但規定資源開發成相應旅游產品的價值等級的評定標準。

三 發展經驗與問題

（一）發展戰略與政策舉措

國外研究文獻顯示，國家公園的發展戰略主要體現在公園建設、模式選擇上，即管理方式是采取政府統一管理還是獨自經營。國家公園發展戰略的關鍵是如何根據公園的水文、地質特征以及通過保護地建設，保持國家公園的長期穩定發展。美國等國家體現其自然保護戰略，不僅是建立國家公園這種形式，而且還通過頒布國家法律法規和政策，建立國家公園的管理制度和體制，保障國家公園管理的權威性和有效性。如美國制定了國家公園基本法，規定美國國家公園管理局的基本職責，國家公園管理局制定了指導國家公園體系和國家公園管理局計劃管理與決策程序的管理政策、國家公園管理局局長令和技術性文件等三個層次的指令性文件體系。澳大利亞政府在國家公園和自然保護區設立中十分重視政策法規體系建設，以法律形式保護特種野生動物棲息地、自然歷史文化遺產、典型氣候帶、奇異地質地貌的天然風景林等，建立了自然遺產保護信托基金制度，用于資助減輕植被損失和修復土地。澳大利亞還先后于1975年頒布了《國家公園和野生動物保護法》1999年修改為《環境保護和生物多樣性保護法》、1982年頒布了《野生動物保護（進出口管理規定）法》、1992年頒布了《瀕危物種保護法》等法規。澳大利亞聯邦層面還相繼出臺了《澳大利亞聯邦政府濕地政策》《澳大利亞海洋政策》《生態可持續發展國家戰略》《澳大利亞生物多樣性保護國家戰略》《國家雜草戰略》《澳大利亞本土植被管理和監測國家框架》等相關政策，各州、領地也相繼制定了保護政策，如濕地政策、生物多樣性政策和遺產保護政策等，其總體規劃、管理計劃和相關規范及標準作為具有法律約束力的指導性文件，在規范保護地建設管理及資源開發利用中發揮著重要作用。

在國家公園發展過程中，有些“戰略性構成要素”非常重要。Cernea和Soltau（2006）認為“戰略性構成要素”包括：減少國家公園內生物隔離、增加公園管理類別的多樣性、理解保護的利他性和必要性、提供經濟激勵和增加與本地人的合作。蘇格蘭國家公園發展為“自然保護型”國家公園的規劃提供了有益的借鑒。公園的管理方在尊重公共財產與公民個人權利與興趣的基礎上，通過法案確定了蘇格蘭國家公園可持續發展的四個目標，即保護提升自然文化遺產、促進地區自然資源的合理使用、使公眾了解并分享該區域的資源、促進當地社區經濟的可持續發展。此舉加快了蘇格蘭國家公園建設進程，取得了良好效果。因此，“戰略性構成要素”必須體現在公園發展與建設規劃之中，如通過立法確定建立國家公園的目的之一就是提高當地居民的經濟收入，并在決策中引入協商機制；在保護生物多樣性的同時保護當地居民的生計；國家公園通過開發旅游把部分經濟收益流向當地居民；保證當地居民從生態旅游中獲益并且解決就業問題。

專家學者對我國自然遺產資源管理提出了批評，存在諸如戰略認識不夠準確、相關法規政策和規劃不完善等問題。蔡立力（2004）認為，我國風景名勝區管理和規劃存在現實與理想相悖、統一與多頭尷尬、規劃與實施背離、保護與利用兩難和所有與占有神離等問題，如《中華人民共和國自然保護區條例》和《風景名勝區管理暫行條例》雖同屬國務院行政法規，但存在矛盾，當風景名勝區與自然保護區相互重疊交叉時，兩者的規劃和管理權限在各自的《條例》中都沒有界定，致使在權屬管理中常出現各自為政的局面；風景名勝區規劃與城市總體規劃協調不夠，城市經濟建設嚴重削弱乃至于破壞風景名勝資源；且《風景名勝區管理暫行條例》與《村莊和集鎮規劃建設管理條例》雖然同屬國務院行政法規，但銜接不夠，村莊、集鎮規劃管理游離于風景名勝區管理機構的統一管理之外，在一定程度上導致了風景區出現合法但不合理的商業化、人工化建設。

當前我國自然遺產資源保護與利用矛盾突出，主要根源在于資源管理戰略錯位和管理政策不到位，表現為讓脆弱的、具有不可逆性的遺產資源擔當起拉動經濟增長的重任，忽視了遺產資源不是一般意義上的公共資源，忽視了它們具有全國或世界的唯一性、不能重現性、不能再造性的特性。管理戰略還直接影響著管理制度與體制的選擇。關于景區采用何種產權制度，我國形成兩派之爭：一派為“產權轉移派”，由風景資源的經濟使用者組成，包括地方政府、旅游部門、旅游界人士以及部分經濟學者，認為風景名勝區是經濟資源，因而必須遵照市場方式，讓市場推動景區的開發與經營；另一派為“國家公園派”，由行業主管部門（國家文物局、建設部、環保總局等）、遺產保護單位、文化界和環保人士以及相關學者組成，強調風景名勝區的非經濟價值，從產權轉移造成遺產破壞的角度對“產權轉移派”提出批評，推崇美國“國家公園體制”為景區管理模式。可見，最終決定管理戰略及其政策選擇的是價值觀，但現有文獻顯示，尚無資源管理價值觀和管理宗旨等方面的研究。

文獻顯示，關于我國設置國家公園問題，國內學者比較統一的觀點主要集中在四個方面：（1）國家公園有利于保持自然遺產資源原貌，實現生態的可持續性；（2）國家公園生態環境保護應當由政府主導，并依托民間組織力量；（3）國家公園應當以政府資助為主，民間籌集為輔，在保持國家公園非營利的基礎上，增加其休閑、觀光和教育的功能；（4）國家公園的設立不應局限于某一特定區域，可以跨區域、跨行政權屬，國家公園既要承擔保護資源任務，還要開發旅游精品。

國內外研究表明，國家公園的發展戰略應當以保護資源、維護生態為基礎，通過一定的經營方式實現人與自然均衡發展的最終目標。但是，這樣的目標還缺乏具體的戰略落實和政策支持，這方面的研究尚須加強。

（二）旅游開發與生態保育

旅游作為國家公園的一種使用價值已被“第四屆世界國家公園和保護區大會”所接受和認可，游憩產品開發成為國家公園的重要任務，但也因此是國家公園發展中必須審慎對待的課題。遺產資源使用價值、環境承載力、生態恢復、規劃方法等成為研究熱點，如自然風景視覺質量評價研究與遺產價值和貨幣價值評價研究融合，出現了如嵌套價格指數方法、內部收益率、條件價值法（Contingent valuation Method, CVM）等。美國國家公園在保護、規劃和管理技術上提出了很多有影響力的理論與管理技術模型，如休閑機會圖譜（ROS）、可接受改變極限理論（LAC）、游客體驗與資源保護（VERP）、游客影響管理（VIM）等，在許多國家公園或游憩地得到運用和發展，也被我國所接受。美國國家公園管理局視恢復公園自然系統中受人類活動干擾的自然功能和過程為管理局的義務，運用最新技術恢復受到干擾的生物和非生物的資源系統，及其景觀和生物的結構與功能。

周珍、葉文等（2009）從供需視角研究了國家公園與生態旅游的關系，認為國家公園與生態旅游有著共同的終極目標，即游憩教育、環境保護和社會發展，兩者的關系相輔相成，生態旅游以國家公園為載體和基礎，國家公園以生態旅游為目標實現手段。田喜洲、蒲勇健（2004）認為國家公園旅游產品的提供完全由市場機制調節，政府可以通過較低的價格直接提供該產品，增加購買量，達到有效率的消費量。旅游開發的經濟效應得到普遍共識的同時，越來越多的人們認識到，旅游開發往往會導致環境退化，不僅會降低旅游開發的潛力，也會預支掉代際消費，為此，環境價值的使用不能快于開發，這樣才能實現生態旅游可持續，平衡保護和旅游開發關系，在操作層面上應適當增加通向未開發區域的步道，以減少高游客密度區域的壓力，向游客提供環境保護教育和信息服務，增加一些基礎設施和安保人員等。美國大自然保護協會（TNC）等國際環境保護NGO的科學家們經過長期的實踐，形成了一個邏輯性區域保護策略制定方法——保護行動規劃（Conservation Action Plan, CAP）。目前，不僅美國國家公園生物多樣性保護策略的制定采用這一方法，我國一些保護區也使用這一方法來制定管理目標。CAP主要包括四個過程（圖1-2）:①根據重要程度確定優先保護對象；②對已經確定的保護對象進行威脅因子分析；③為保護對象制定提高其生存狀況、削減威脅因子的保護策略；④在保護過程中進行動態的成效評估，在評估的基礎上，對整個過程的各個環節進行適應性調整。

針對我國當前存在的自然遺產保護與旅游利用的矛盾，我國學者主張借鑒國外國家公園的經驗教訓。賴啟福等（2009）對美國國家公園系統發展及旅游服務及對美國經濟的影響進行了研究，認為美國國家公園系統的發展歷程及旅游服務可以為中國風景名勝區、森林公園等的合理開發與管理提供有益借鑒。彭紹春（2009）在分析中國風景名勝區與美國國家公園基本現狀的基礎上，從法律、規劃、管理體制和監督四個維度對中國風景名勝區與美國國家公園的開發和保護進行了比較，討論了中國風景名勝區開發與保護存在問題的深層原因，提出解決中國風景名勝區開發和保護問題的思路。劉海龍、楊銳（2009）通過反思我國遺產地宏觀空間格局指導和依據相對薄弱，存在資源空間分割及孤島化、破碎化等問題，認為應展開我國遺產地體系的宏觀空間格局及管理體系的研究，提出構建中國自然文化遺產地整合保護空間網絡的構想。胡宏友（2001）提出借鑒臺灣地區國家公園的生態保護措施，保護生物多樣性、防范火災、控制環境污染、保護土地人文資源，以及對游樂區建設和旅游服務的管理。崔麗娟等（2009）就濕地保育提出幾條措施，認為可以通過建設水中生境島嶼、水域、河流片段、淺水灘涂以及帶水沼澤等，恢復濕地基底；可以通過植物配置、動物放養、鳥類招引等措施，修復或重建濕地生態系統結構，恢復濕地生態系統結構的完整；可以采取補水、滯水等措施，恢復濕地水文條件，通過控制進入濕地公園水體的污染源、改造植被結構，改善濕地水質等。

上述文獻顯示，國家公園的旅游開發與生態保育涉及面廣泛，既是一對矛盾，也是關乎公園可持續發展的重大命題，但在現有技術條件和管理水平的制約下，開發保護實踐和理論研究尚有限，無論是技術層面還是管理層面，也無論是從自然的角度還是從人的角度，旅游開發與生態保育均具有廣闊的研究空間。

（三）管理體制與運營機制

從美國以及其他國家的國家公園發展歷程來看，保護與利用是自然保護的主要矛盾，這一關系的處理要通過管理手段來實現，但作為一項世界性運動，不同國家有著不同的社會文化背景，各國采取的管理手段和管理模式及其經營機制明顯不同。

美國國家公園體系采取的是中央集權為主，輔以部門合作和民間機構合作的模式，實行垂直領導，由內政部國家公園管理局統一管理，其保護資金的來源主要是聯邦政府的財政撥款，輔之以門票、特許經營收入和社會力量的支持。140多年來，美國國家公園始終貫徹“公益性理念”，執行多方參與、權責利平衡的管理體制，管理局和管理人員無權隨意支配公園資源，而是通過管理手段處理和協調公園保護與利用之間的關系，照看與維護公園的生態環境，為游客提供休閑體驗。除了美國模式外，澳大利亞、德國、法國、挪威、英國、加拿大、日本等國均采取符合本國政體和實際的地方自治或綜合管理模式。澳大利亞保護地管理體系主要由聯邦和各州（領地）政府主管部門及保護地管理機構共同組成，聯邦政府環境、水、遺產和藝術部下設有澳大利亞公園局，專司相關管理和協調業務，各州（領地）政府均設有主管部門，主管部門統一行使保護地管理職能，不同政府部門之間機構重疊和職能交叉較少，具有管理層級少、婆婆少、透明高效和地方政府難以進行不適當干預等特點。德國、瑞士采取地方自治型管理，自然保護主要是地區和州政府的職責。法國、挪威、英國、加拿大、日本則采取中央集權和地方自治相結合的綜合管理模式，注重發揮中央政府、地方政府、特許進入、科學家、當地群眾的積極性，共同參與管理。如法國建立地方自然公園，地方政府與中央政府相結合，地方政府將遺產完整保護納入地方發展計劃，在其契約制定過程中具有一半的決定權及完全推翻合同的權利。在挪威，環境部負責國家戰略策略，下設“自然管理理事會”負責中央一級的自然保護和管理，而地方級環境保護由郡行政管理辦公室負責。可見，除了美國統一管理模式外，澳大利亞等國家的管理體系和運行機制，也值得借鑒，關鍵是符合本國國情，有利于保護地有效管理和可持續發展。

中國自然保護地是按保護對象而非以管理目標進行分類管理的，面臨著由于管理責任錯位而經費難有基本保障、管理機構因經濟利益而輕管理重經營、經濟創收無規范、缺乏協調職能機構、單一保護目標與經濟發展需求脫節、土地權屬遺留問題難解決等影響自然保護區可持續管理的問題。這些問題多半與不成熟的管理理念和復雜的管理主體有關，具體表現為認識、立法、體制、技術、資金、能力和環境等諸多方面的不到位。因此，是統一管理還是分級管理以及管理體制如何創新，是各方討論和爭論的焦點。我國學者借鑒美國國家公園管理理念，對比中美自然文化遺產管理制度的差別，分析了我國風景資源管理體制的某些缺陷和失誤以及國家公園模式在中國的適應性，如李景奇、秦小平（1998）、費寶倉（2003）、蘇楊（2006）、黃德林（2009），提出了諸如對國家重點風景名勝區進行統一管理，通過立法給予排他性的管理權，以及建立權威管理機構、完善法律制度、創新管理體制、規范產權管理、改革投資機制等建議。

不同的管理主體和學者，分別從遺產資源的公共性、經濟學和現代組織理論等角度討論管理體制問題。隨著市場經濟的發展，自然遺產利用過程中出現了經營權轉讓問題。王興斌（2002）研究了美國國家公園特許經營制度，將管理者和經營者角色分離，提出實行“四權分離”的管理模式。徐嵩齡（2003）從遺產的價值特性和權屬特性以及遺產事業使命出發，討論遺產旅游業的經營制度選擇，認為“四權分離與制衡”主張不合理，應建立“多重使命指導下的市場化操作”經營體制。張曉（2002、2005）從景區開發經營權出發研究了遺產資源的產權，認為遺產資源公有產權有存在的必要性，擁有開發經營權實際上是擁有了遺產資源的使用權和占用權，實質上改變了遺產資源的公有產權性質，且可能進一步形成分割遺產資源的利益主體，會對遺產資源產生不利影響。同時，自然文化遺產資源具有特殊性，分權管理體制存在明顯的制度缺陷。我國世界遺產和國家重點風景名勝區實行分權管理體制，將管理權限下放至地、縣，屬于制度安排的失當。

羅佳明（2004）應用戰略管理理論和系統理論，分析了經濟社會轉型期中國遺產管理主體、外部環境和內在能力建設等問題，提出以統一的遺產保護法為核心，以法律為基礎、國家為主導、地方為主體、第三方機構參與、社會公眾監督的總體遺產管理模式。崔麗娟（2009）等提出設立專門的管理機構，統一負責國家濕地公園的規劃、建設、保護、恢復和合理利用，以及建成后的經營管理工作。

隨著國家公園運動的發展，人們逐漸發現社區才是自然保護和開發影響的集中體現區域，于是，20世紀80年代起社區參與作為國家公園管理與保護開發的新范式，逐漸為研究者和管理者所重視。文獻顯示，有關居民旅游影響感知與態度、社區旅游開發政策、社區參與保護等問題，是目前的主要研究內容。研究者較一致地認為社區居民是國家公園保護的中堅力量，應讓他們參與到國家公園管理中來。但有關社區利益分配及土地使用權等核心問題的研究較少，應該成為今后研究的重點，因為國家公園與社區沖突的主要原因大多是利益分配不均或根本未將當地居民的權益考慮在內。因此，社區不同利益群體的利益協調也應該作為公園管理制度安排的重要內容。

文獻還顯示，西方自然管理體制雖以國家公園為特色，但各國和地區并不存在統一的管理模式，而是根據各自的實際采取符合管理目標的模式。現有管理模式因國家政體和財政投入不同而不同，而且均存在諸如資金短缺、土地權屬等問題。什么樣的管理模式才是科學有效的，仍是一個值得長期研究的課題。

綜上，國家公園的宗旨就是自然保護和游憩利用，并由此而豐富和發展成為一種廣為接受的自然管理模式。無論美國還是其他國家，國家公園設置標準均較為宏觀，研究文獻也以介紹美國的評價標準為多。實踐中，lUCN所制定的國家公園標準也發揮了重要的作用，各國遵循lUCN的標準，并根據各自的國情制定了國家公園標準，均為資源重要性、保護自然生態景觀等較為原則性的條件，并無諸如面積、游憩項目、設施等具體指標，也未見此類討論。就中國而言，自然遺產管理以資源類型而非以管理目標為手段，因此體現為風景名勝區、自然保護區、地質公園等多種類型，而無一套合理有序的自然管理體系，管理技術和方法均不成熟，國家公園概念無論在法律上還是在學術上均尚未達成一致的認識。作為一種管理模式，國家公園在中國的應用，尚須論證，且首先必須體現國家自然管理戰略的目標，其次必須通過開發利用、生態保育、管理制度等內容，強化其管理模式的功能，并由此設定適合中國國情的國家公園設置標準。