第一章 導論

第一節 研究的緣起與問題

21世紀之初，黨中央明確提出了統籌城鄉經濟社會發展的重大發展思路和戰略目標，實施了工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針，推出了一系列深化農村改革發展的重大舉措。概而言之，這些措施是分三步推進的：第一步，實行農村稅費改革。此舉不僅減輕了農民負擔，而且調整了國民經濟的分配格局。第二步，對農業生產者進行直接補貼。這種做法對農民增收節支、調動生產積極性發揮了巨大作用。第三步，擴大公共財政對農村覆蓋的范圍。該項措施對農民提供的基本公共服務越來越全面，使農民負擔逐漸減輕。

正是在這個背景之下，人們對農村公共服務進行了大量研究。總體看來，當前這些研究大都集中于公共服務本身，尚處于把公共服務視為民生問題的階段，不但沒有把社會發展內在動力和外在動力的關聯性及其社會后果聯系起來考慮，而且缺少對公共服務、農民認同與社會融合等社會關系的深層關注。針對研究中存在的這個薄弱環節，本書的問題意識，是以公共服務覆蓋農村，以服務構建農村社會認同，促進城鄉社會融合。筆者沿著這個思路，嘗試探討如何通過農村社區服務體制的改革，以及通過基本公共服務的一體化和均等化，實現農民認同重建、城鄉整合及社會融合。

在筆者看來，社會融合首先是社區內部的融合。之所以這樣判斷，主要是基于當下業已改變了的社會結構。近年來，農村劇烈的社會分層與大規模的人口流動，已經引起并將長期引起社會結構的變化。在廣大農村地區，人民公社時期單一的社員結構早已打破，取而代之的是農民、企業工人、農民企業家、私營業主、鄉村管理人員、外出務工者、民間中介人員等階層，以土地與戶口作為管理手段的時代已基本結束。當前，變遷分化的村莊需要的是現代化的管理方式——社區服務。那種以提供服務為宗旨的現代農村社區，可以凝聚著居住在鄉村的人們，形成一個個或大或小的社會生活共同體。在這種共同體中，社區服務不但整合了社會資源，而且促進了社區內部融合。放眼國外，歐美發達國家早在一百多年前就開始發展社區服務，那里的農村與城市幾乎沒有二元格局的差別，即使有一些差別的話，也不會像我國農村與城市的差別這樣懸殊。換句話說，發達國家的農村可以不要城市的喧囂，但須臾不能離開的卻是社區服務！

其次，社會融合還意味著城鄉之間的融合。在新中國成立之后相當長的一段時期內，我國在文化教育、醫療衛生及社會保障等方面實行了城鄉二元分割體制，國家財政投入存在重城輕鄉、重工輕農傾向，逐漸形成城市優先發展的公共服務格局，由此造成城鄉之間基本公共服務水平嚴重失衡，從而嚴重制約了農村社會發展的活力，致使城鄉差距不斷拉大。直至2005年10月，中共十六屆五中全會提出了建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村的重大歷史任務，黨中央、國務院采取了一系列支農惠農的政策。為了把這些政策措施及時落實到基層，各級政府及有關部門加大了對“三農”工作的扶持力度，大力推進新農村建設。中央和地方政府的這些舉措，落腳點是讓億萬農民群眾真正受益，政策的預期目的是為了改變長期以來我國農村公共服務的缺失、城鄉公共服務的非均衡性分布等狀況。顯然，這是一種政治制度自覺地改造農村社會的嘗試，通過這種政策的持續推行，希冀推動中國農村社會從傳統狀態轉型為現代狀態，使農村與城市最終融為一體。

再次，縣域社會融合是整個社會融合的觀察點與風向標。通常來說，一個縣域之內，不僅有城鎮，還有廣大的農村，因此，縣域社會是中國社會的一個縮影。觀察和研究社會融合，往往可以通過縣域社會融合來透視整個社會的融合。本書所選取的樣本縣——河南省息縣，自身擁有兩大研究優勢：一是具有典型的代表性，二是調研的便捷性。從代表性上說，2009年7月，河南省信陽市被省委、省政府批準為“河南省農村改革發展綜合試驗區”，息縣恰是該試驗區的主要陣地之一。地處黃淮海平原南端的息縣，是典型的農業大縣，與河南省的省情十分相似。時任中共河南省委書記徐光春到信陽調研農村改革發展綜合試驗區工作時，明確了此次農村改革發展的三大任務：一是推進改革創新，加強農村制度建設；二是發展現代農業，提高農業綜合生產能力；三是發展農村公共事業，促進農村社會全面進步。因此，“土地流轉讓小田變大田，金融創新讓死錢變活錢，農民專業合作讓農戶抱成團，新村建設讓村莊變樂園，農村社保讓農民無憂樂開顏”，這種歌謠里的神話正在這片廣袤的試驗區里逐步變成現實。所以說，息縣的試點經驗極具代表性。從便捷性上說，我們的研究得到了中共息縣縣委、縣政府的大力支持，尤其是時任息縣縣委書記張富治同志，熱情坦誠，視野深遠，對我們的調研工作高度重視，為此還專門成立了以縣委常委、縣委宣傳部部長為組長的協調小組，給我們的調研提供多方支持，使我們順利獲得了息縣試驗進程的最新信息與歷史資料。其實，不管什么實證研究，也不管研究對象多么具有代表性，只要無法進入現場，就采集不到有效數據與資料，實證研究就不能進行下去。因此，實證研究必須具備樣本的代表性與調研的便捷性，二者不可或缺。息縣的典型代表性與縣委、縣政府的熱情支持，增強了我們調研的決心與毅力。我們有幸能夠在息縣推行的這場農村改革綜合試驗中進行觀察，并從中獲取和掌握一手資料，對今后的研究將大有裨益。

基于此，筆者選擇農村社區服務體制作為研究對象，立足于21世紀之初的這場新農村建設運動，既回顧歷史，力求還原新中國成立以來農村社區服務的變遷過程，又展望未來，盡可能判斷今后的發展方向。由于這方面的問題已經引起學界、政界的關注與研究，不少人提出了一些比較中肯的解釋，所以本書沒有過多關注供給行為所產生的一組組經濟數據及其績效等問題，而是試圖分析農村社區服務供給機制的政治含義，以及不同歷史時期制度安排對社會融合所造成的各種影響。