第一章 導論

第一節 選題的背景與意義

一 選題背景

(一) 現實背景：西部地區脆弱的生態環境

西部地區特殊的地理環境和氣候條件，加上落后的經濟使得生態環境極度脆弱。主要表現為以下幾個方面。第一，沙漠化面積在不斷擴大。西部地區的沙漠化是多種原因造成的，有氣候原因也有人為原因，更重要的是人為原因造成的，特別是過度放牧、過度采伐、水資源利用不當等行為，加速了西部地區的沙漠化，每年全國新增的沙漠化面積的90%以上在西部地區。第二，土地肥力下降，鹽堿化面積增加。由于技術落后，對土地的耕作仍然是粗放型經營，重用輕養，有的地區甚至是掠奪式的經營，造成土地肥力普遍下降，沒有實現可持續利用，部分荒漠地區由于氣候干燥、蒸發量高，主要依靠灌溉供給農作物水分，由于灌溉方式不合理，引起了大面積土地的鹽堿化，有的土地甚至棄耕，新疆土地鹽漬化面積約為145萬公頃，占耕地面積的45%，寧夏耕地中鹽漬化面積8.67萬公頃，占灌區耕地面積的26.6%，新灌區還存在著潛在的鹽漬化威脅，陜西、甘肅和青海也在不同程度上存在著鹽漬化問題。第三，植被破壞嚴重。植被的破壞主要是因為過度放牧和亂砍亂伐造成的，西部地區的草原主要由干旱草原、荒漠草原和高山草甸草原構成，草原的產草量低，承載能力相應也低，而廣大農牧戶為了追求經濟效益而盲目增加牲畜數量，使牲畜數量遠遠超過草場的承載力，使得草場嚴重退化，許多地區出現了沙漠化，特別是新中國成立后在“以糧為綱”的口號下進行大規模的開墾草場，被開墾的草場由于植被減少而沙漠化，西部地區的森林資源也受到了嚴重的破壞，為了滿足生活需求或追求經濟利益，對森林資源亂砍亂伐，沒有根據森林的生長規律進行砍伐，這種過度砍伐造成了森林資源的破壞。第四，水土流失嚴重。水土流失是西部地區生態惡化的突出表現之一，水土流失的原因同樣有自然原因和人為原因，自然原因主要是因為西部地區的黃土土質疏松，遇到強降雨會造成大量的水土流失，根本的原因還是人為原因，濫砍濫伐造成植被破壞，蓄水能力降低，使水土流失更加嚴重，據統計，陜西省每年輸沙量為9.2億噸，占全國年水土流失總量的1/5，其中輸入黃河的泥沙量達8億噸，加上甘肅省輸入的5.18億噸，僅兩省水土流失而輸入黃河的泥沙量即達13億多噸，達到黃河泥沙量的約80%。此外，環境污染、自然災害等也是西部地區生態環境惡化的重要表現。雖然西部大開發以來國家加強了西部地區的生態環境建設，據統計，從2000年到2010年，中央財政已經累計投入2000多億元用于西部地區的生態環境保護與建設。但是由于對西部地區生態環境惡化的成因和過程認識不足，只是改善了局部地方的生態環境，許多地方的生態環境仍在惡化。有的地區由于沒有協調好生態建設和經濟建設的關系，“生態建設”的結果導致了更嚴重的生態惡化。

(二) 理論背景：人類發展觀念的轉變

縱觀整個人類歷史，人與自然的關系是隨著人類生產力的發展而改變的，人類歷史大體經歷了采獵文明、農業文明、工業文明和生態文明四個階段。在每一個階段，由于人們對人與自然關系的認識不同，處理人與自然關系的方式也不同。

采獵文明階段 ( 公元前200萬年至前1萬年)，在這一階段由于生產力水平極度低下，人類以野生的動物和植物作為生活來源，人類的生活完全依靠自然，自然環境對人類生活會產生一定的制約，加上認識水平有限，對許多自然現象難以做出科學的解釋，因此人類對自然產生恐懼、崇拜的感覺，在利用自然環境的同時保護自然環境，同時這一階段自然條件比較優越，人類的活動對自然的破壞不大，可以實現自我恢復。

農業文明階段 ( 公元前1萬年至18世紀)，在這一階段人類開始大規模地改造自然，開發利用土地、水等資源，生產力水平逐步提高，耕作和灌溉技術得到發展，食物供給大幅度增加，因此人口開始迅速增長。在這一階段人類對自然的依附性減弱，對抗性增強，使得自然環境趨于惡化。在農業文明階段由于生產力水平仍然較低，影響社會財富的因素主要有人口、生產工具和耕地面積，在整個農業文明階段生產工具的改進不是很大，社會物質財富的增加主要依靠人口的增長和耕地面積的增加，而人口的增加要和土地有一個合適的比例，單純依靠增加人口促進經濟發展是有限的，因此，增加耕地面積也成為一個重要方面，在增加耕地面積的同時對生態環境形成了破壞，這一階段生態系統開始變得脆弱，自然災害時有發生，但是人類不能正確認識各類自然災害，只是進行遷徙逃避，宿命論和有神論主宰著人們的思想，開始有了保護自然的思想。

工業文明階段 (18世紀至20世紀末)，在這一階段社會生產力突飛猛進，特別是工業革命使得世界各國的生產能力迅速提高，同時也提高了人類改造自然的能力，人類對自然的認識也發生了根本的改變，不再崇尚自然、敬畏自然而是要努力征服自然、改造自然，試圖使人類成為整個自然界的主宰。世界各國為了積累財富，不惜犧牲自然環境。在這一階段社會財富大幅度增加，自然環境也迅速惡化，特別是到了后工業文明階段，人與自然關系極度地不協調，各種自然災害頻繁發生，許多地區甚至出現了環境污染、物種消失等現象，造成了全球性的災難。這一階段，主要是因為人類沒有正確認識人與自然的關系，過分地夸大了人類對自然環境的開發利用能力，導致了一系列生態環境問題的出現。

生態文明階段 (21世紀初)，在這一階段人類開始審視工業文明時期的發展模式，環境與發展關系得到國際社會的廣泛關注。許多工業國家走上了“先發展后治理”的發展道路，但是伴隨著經濟的飛速發展，大氣污染、水污染、森林減少、農田沙漠化、沙塵暴等一系列問題困擾著全球發展，人類逐漸認識到人是自然界的一部分，必須遵循自然規律辦事，不然就要受到自然的懲罰，因此，在生產過程中應該運用各種科學技術和其他調控手段控制人類活動對自然環境的影響，世界各國都呼吁改變傳統的經濟發展模式。經過各類國際組織的多次會議最終世界各國達成一個共識那就是可持續發展，試圖實現人與自然的和諧發展。

(三) 政策背景：我國生態建設的政策

我國在1994年3月，國務院第16次常務會議通過的《中國21世紀議程》是我國受損生態系統恢復與重建的開端。1996年3月八屆全國人民代表大會第四次會議上通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中提出：“實施可持續發展戰略，推進社會事業全面發展，在今后15年內，做好生態環境保護”，由此可見，生態環境保護和建設被提高到了國家戰略的高度。1998年特大洪水災害后，國務院為做好災后重建工作，提出了“封山育林、退耕還林”等的三十二字方針，這一方針對西部地區生態重建有重要的指導意義。1999年江澤民總書記在姜春云副總理《關于陜北地區治理水土流失建設生態農業的調查報告》上作了批示，提出“再造一個山川秀美的西北地區”，生態農業和生態建設再次興起。1999年朱镕基總理先后視察了南方、西北六省區，提出“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施，在建設生態環境的同時加入了生態補償措施。先后實施了六大林業工程，實現西部地區的生態環境恢復與重建。這六大工程是1999年8月在四川、陜西和甘肅3省啟動的退耕還林工程，在2000年10月，經國務院批準，退耕還林還草試點工程正式在17個省 ( 區、市) 實施；2000年10月的天然林保護工程；“三北”和長江中下游地區等重點防護林體系建設工程，主要包括1978年實施的“三北”防護林工程、1989年實施的長江中上游防護林工程、1990年實施的沿海防護林工程、1987年實施的平原綠化工程、1994年實施的太行山綠化工程和1996年實施的珠江流域防護林體系建設工程；2000年開始試點實施的京津風沙源治理工程；2001年開始的野生動植物保護及自然保護區建設工程；2002年開始實施的速生豐產用材林基地建設工程。1999年，黨中央國務院做出西部大開發的戰略決策，并把基礎設施和生態建設作為西部大開發的切入點。2003年十六屆三中全會上提出：“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”的科學發展觀，強調要按照“統籌人與自然和諧發展”等五個統籌，推進改革和發展。2005年十六屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中指出：“把節約資源作為基本國策，發展循環經濟，保護生態環境，加快建設資源節約型、環境友好型社會，促進經濟發展與人口、資源、環境協調發展?！?005年12月，國務院發布了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，提出了“協調發展，互惠共贏；強化法治，綜合治理；不欠新賬，多還舊賬；依靠科技，創新機制；分類指導，突出重點”的原則，并確定了七項重點任務。2006年12月，中央經濟工作會議上提出：“推動經濟社會發展切實轉入科學發展的軌道，努力實現國民經濟又好又快發展。”2006年12月，國務院常務會議審議并原則通過《西部大開發“十一五”規劃》，目標是實現西部地區經濟又好又快發展，人們生活水平持續穩定提高，基礎設施和生態環境建設取得新突破，重點區域和重點產業的發展達到新水平，教育、衛生等基本公共服務均等化取得新成效，構建社會主義和諧社會邁出扎實步伐。2011年3月，國務院常務會議討論通過《青藏高原區域生態建設與環境保護規劃(2011—2030)》，包括西藏、青海、四川、云南、甘肅、新疆6省 ( 區)的27個地區179個縣，這些地區地理位置特殊，自然資源豐富，是我國重要的生態安全屏障。2011年8月，國務院發布《國務院關于促進牧區又好又快發展的若干意見》,《意見》指出，中國牧區主要包括13個省(區) 的268個牧區半牧區 (旗、市)，牧區面積占全國國土面積的40%以上，到2020年，中國將全面實現草畜平衡，草原生態步入良性循環軌道；草原畜牧業向質量效益轉變取得重大進展，牧區經濟結構進一步優化；牧民生產生活條件全面改善，基本公共服務能力達到本省 ( 區) 平均水平；基本消除絕對貧困現象，牧民收入與全國農民收入的差距明顯縮小，基本實現全面建設小康社會目標。2012年1月國務院西部地區開發領導小組會議通過了《西部大開發“十二五”規劃》，規劃中指出：西部地區仍是我國區域發展的“短板”，是全面建設小康社會的重點和難點，加大生態建設和環境保護力度，從源頭上扭轉生態惡化趨勢，加強環境綜合治理和節能減排，大力發展循環經濟。

綜上所述，可以發現人類發展觀念是不斷轉變，不再單純追求經濟增長，而是在經濟增長的同時注重生態環境的保護。我國對西部地區的生態建設進行了各種政策支持與財政補貼，以此來促進西部生態環境的改善。本書試圖通過對國內外理論與實踐的總結，探索構建一種新的補償機制，以此促進西部生態環境的改善，為經濟社會的發展創造良好的基礎。

二 選題意義

生態補償是一個較新的研究課題，在生態環境日益惡化的背景下，如何才能構建一個合理的生態補償機制，促進生態環境的改善，為社會經濟發展創造一個良好的發展環境，這是生態補償的重要目標，本書對生態補償進行研究，具有重要的理論和實踐意義。

（一）全新認識西部地區生態惡化現狀，為西部地區生態補償機制的構建提供現實依據

西部地區生態惡化是一個不爭的事實，生態的惡化已經影響了西部乃至全國的社會經濟發展，西部地區的生態惡化是關系到全國社會經濟健康發展的重要因素。雖然從20世紀開始，我國實行了一系列的生態建設工程，這些工程的實施對西部地區生態環境的改善起了重要的促進作用，但是，從總體上來看，西部地區的生態惡化并沒有得到根本的治理，沙漠化加劇、植被破壞嚴重、水土流失依然嚴重、環境污染問題尚未根本解決、自然災害頻發、石漠化問題仍未緩解。應該對生態問題進行深入研究，在此基礎上探索一種改善生態惡化的途徑。

（二）對國內外生態補償深入分析，為西部地區生態補償機制的構建提供借鑒

生態的惡化影響了社會經濟的發展，為了改善生態環境我國實施了一項重大的生態建設工程退耕還林工程，該工程的實施取得了一定的成效但也存在一些問題。從1999年開始，在四川、陜西和甘肅三省率先啟動了退耕還林試點工程，并于當年完成退耕還林38.15萬公頃，宜林荒山荒地造林6.65萬公頃。隨后退耕還林工程在全國展開，并制定了一系列的相關政策，主要包括《退耕還林條例》、《國務院關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》、《國務院關于完善退耕還林政策的通知》等，其中對退耕還林的補貼政策、稅收政策、產權政策和其他配套政策都做了詳細的規定，這些政策對促進退耕還林工程的實施起了重要的促進作用，保障了退耕還林目標的實現。總的來看，退耕還林的實施取得了一定的成效，西部地區生態惡化有所好轉、農村經濟結構得到改善、農民觀念發生了改變等，但是該工程也存在一些問題，如退耕還林范圍選擇不夠合理、投資主體單一、產業結構調整滯后影響退耕還林成果的鞏固，尚未建立完善科學的檢測測評體系等。通過對退耕還林工程實施過程中存在問題的分析，為今后西部地區生態建設提供重要的借鑒。

國外有很多國家也在實施生態補償政策，以美國和哥斯達黎加為例。他們為了改善生態環境也實施了相應的生態補償政策，通過對他們所實施的生態補償政策分析，認為美國在實施生態補償過程中采取的主要是發揮市場調節機制，以此引導農戶自愿退耕，這樣可以保證劣質土地先退耕，然后是相對較好的土地的退耕，避免該退的退不下來，不該退的土地反而退下來。哥斯達黎加在生態補償過程中采取的是以市場方式籌集資金，形成了多元化的籌資方式，保障了生態補償資金來源。此外，他們在補償標準和補償基礎方面也都采取的是多樣化的方式。通過對國外生態補償的研究，可以為今后西部地區生態補償機制的構建提供一定的借鑒。

（三）揭示西部地區生態問題形成機理，為西部地區生態補償機制的構建提供指導

西部地區生態問題的形成不是單方面因素作用的結果，實質上是PPE(“貧困—人口過度增長—環境退化”) 怪圈和RAP (“農村社會發育程度低—傳統農業所占份額大、農業經濟結構單一—農民文化素質低”) 怪圈惡性循環、相互耦合的結果。人口的過度增長加大了對生態環境的開發利用，在西部地區典型的表現就是毀林開荒、過度放牧、濫砍濫伐等，由于這種不合理的利用生態資源的方式導致了生態環境的惡化，生態環境的惡化制約了當地經濟的發展，經濟發展的滯后使西部地區無力進行生態環境建設，導致生態環境進一步退化。西部地區社會發育程度低主要表現在基礎設施落后、市場化水平低、城鎮化水平低、人口居住分散且社會分工發育不良等，社會發育程度低使西部地區在一個封閉半封閉的條件下發展，這種環境條件下西部地區農業仍然以傳統農業為主，傳統農業的典型特征就是簡單擴大再生產，這種簡單擴大再生產造成農業經濟結構單一，難以融入市場經濟的大潮中去，這些問題的一個根源就是農民的文化素質低，農民文化素質低制約了新的生產方式的使用，無法改變農村單一的經濟結構。關鍵的是傳統農業所占份額大、農村經濟結構單一和環境退化形成了一種耦合，傳統農業的發展必將加大對生態環境的利用程度，進而使得環境退化，反過來，環境的退化使西部地區社會經濟發展滯后，缺乏改變這種以傳統農業為主的單一的農村經濟結構的基礎。這就是西部地區生態問題形成機理，正確認識和把握西部地區生態問題形成機理對今后西部地區生態補償機制的構建具有重要的指導意義。

（四）構建西部地區新的生態補償機制，促進西部地區生態改善

本書構建了一個新的西部地區生態補償機制，對原有的生態補償機制進行了改進。從補償主體來看，除了政府補償之外還應該引入市場機制，這樣可以改變投資主體單一的缺陷，增加生態補償資金來源，保障生態補償資金的供給；對生態補償的對象，過去主要是對農戶進行補償，實際上生態建設過程中涉及的是國家、地方政府和農戶三者之間的利益關系，因此除了對農戶補償外還應該對當地政府進行補償，此外，一些從事生態建設的企業和其他社會組織也應該列入生態補償的范圍之內；在補償標準的確定上，在西部地區生態補償過程中一直采用的是自上而下的確定方式，這種確定生態補償標準的方式有其自身的優點，但也存在缺陷，因此，對生態補償標準的確定可以采用自上而下和自下而上相結合的方法，這種確定生態補償標準的方式可以充分調動生態建設者的積極性，提高生態補償資金的利用效率，保障生態建設目標的實現。同時對生態補償的配套機制進行研究，包括產權機制、法律機制、生態建設效益評價機制、可持續發展的宣傳教育機制等，這些機制的完善對西部地區生態補償具有重要的促進作用?？傊?，文中構建的西部地區生態補償機制對西部地區生態補償的實踐具有一定的理論指導意義。