三 新常態下經濟體制改革的政治經濟學

改革涉及利益的調整，還涉及改革共識、動力機制、改革路徑、政策落地等諸多方面的問題，這一系列的理論思考，將它稱為改革的政治經濟學恐怕一點也不為過。

（一）重建改革共識

如果說三十多年前的那場改革的啟動，凝聚了全社會最大的共識，因為不改革就真的是死路一條，那么今天，在還存有活路的情況下，在還有一些資源可供揮霍的情況下，在經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的情況下，要達成改革共識就沒那么容易了。而缺少改革共識，就難以形成改革的動力，推進改革就成了空話。

“上下同欲者勝”。戰爭中“上”與“下”的同心，可以最大限度減少內耗、聚合力量。推進改革需要中央和地方、政府和公眾認知相同，并由此達成行動上的步調協同。“上下同欲”達成的共識基礎，可以激發出最大的改革正能量，為改革攻堅克難提供堅強的保障。

改革開放已經搞了三十多年，為什么今天還要繼續改革？這是改革首先要面對的問題。從理論上說，由于生產關系調整以適應生產力發展是一個動態的過程，因此通過改革調整生產關系必然未有窮期；從實踐上來看，改革也是解決當下現實問題的根本性途徑：經濟、社會、文化、金融、國企、農村、教育、醫療、養老等領域，一個個具體問題的解決，都離不開全面深化改革的推動。

不可否認，當下的中國，社會結構多層、利益格局多元、社會心態多變，不同的地區、部門和社會群體都有自己對于改革不同的期待，這是基本國情。面臨各種不同的改革訴求，處理好復雜的利益關系，自然成為進一步深化改革要面對的新的更大挑戰。當前在落實改革舉措過程中，要特別注意避免合意則改、不合意則不改的傾向，破除妨礙改革進展的思維定式。

改革要取得所有人、所有群體的一致滿意，沒有任何分歧，不太可能，但這并不意味著改革就失去共識，陷入狹隘的利益分割當中。思想認識統一是要找最大公約數，求同存異。事實上，“市場經濟”、“民主政治”、“文化強國”、“和諧社會”和“美麗中國”這些普遍的訴求，仍然在持續釋放著紅利。符合廣大人民群眾根本利益，符合整體發展長遠目標的改革還有很多，仍然可以成為我們最大的共識。改革有沒有取得最大共識，人們是否關注和支持改革，不是看有沒有不同聲音，而是看改革在多大程度上引發了大多數人的共鳴。即使在贊同改革的合唱中，也不可能沒有濫竽充數的“南郭先生”，沒有故意唱跑調者。但這種雜音的存在不是證明改革有問題，恰恰說明需要通過改革解決這些問題。

當前，全面深化改革的大幕已經拉開。重建改革共識，一是要有歷史責任感。現在如果不改革，將來就要承擔由此帶來的歷史責任，要意識到改革對今天明天對未來中國發展和中華民族復興的重要性。二是增強改革的機遇意識和進取意識。當前仍然是中國可以大有作為的戰略機遇期，是改革的窗口期，主動改革才能夠沖破難關、跨越中等收入陷阱。三是要以改革為統領，用改革的思路謀劃各項工作，不折不扣地把各項改革任務落到實處。

（二）完善改革動力機制

改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發展，無不來自人民群眾的實踐和智慧。改革的動力來自地方、來自基層、來自人民群眾的熱情。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區域進行差別化試點，善于從群眾關注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。

不過，當前改革的動力機制有待加強。本輪改革的顯著特點，就是中央首先提出頂層設計，然后自上而下推動。這種路徑有高屋建瓴之利，但需有社會各層的積極呼應才能奏效。現在不少地方政府、公職人員的積極性尚未調動起來。大體上說，省級層面更多地在觀望和等待；而縣市則理所當然地認為改革還未入自己的議程，至少兩年后才能到達基層。至于各級部門，則以應付為主。各部委的改革方案大多沒有出臺，即使出臺一些初稿，仍然以緩解局部困境為主。在廣大民眾方面，他們普遍感覺改革的預期與實際進程存在差距，因而對改革的熱情有所下降。顯然，改革沒有地方、沒有民眾的參與，只有中央的設計，那么改革就會只停留在文件中，落實在會議上。

首先，調動人民群眾的積極參與。如何調動改革的積極性，關鍵在于讓參與者在改革中受益。以往的改革能以燎原之勢鋪開、一步一步深入推進，根本原因就在于給人民帶來實實在在的利益、帶來公平參與和發展的機會，得到了廣大人民的擁護。這是改革的根本動力所在。全面深化改革要以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點。因此，要建立公平有效的體制機制，使改革的紅利、發展的成果讓人民群眾共享。現在利益分配確實還有很多不合理的地方，必須進行調整。但調整利益不能只以靜態的觀點、在既有利益格局下切“蛋糕”，更要用動態的、發展的眼光，著眼于增量利益，在做大“蛋糕”的同時分好“蛋糕”。即使是既有利益格局調整，也不能簡單地搞平均主義那一套。首先要把貧困人群和低收入者的利益保障好、維護好，讓他們在改革中獲得更多的發展機會；要讓中等收入階層逐步擴大，使他們擁有更大的發展空間；還要保護高收入者的合法利益，為他們放開手腳、投資興業創造更好的發展環境。要使不同社會群體各展其能、各得其所，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，從而形成一個各階層各方面廣泛參與和支持改革的局面。

其次，推動基層的改革探索。當前，一些基層改革動力不足的問題，需引起高度重視。實際上，改革的難點往往集中在基層，改革在基層的呼聲最高，也最為強烈。這些難點中，有執行落實的“最后一公里”問題，也有發展過程中不斷冒出的新情況、新問題。而離開了基層探索，解決這些難點問題往往就會變得“鞭長莫及”、“隔靴搔癢”。當前基層改革探索存在諸多障礙，有地方領導“一把手”仍習慣追求GDP數字好看的“政績觀”，有對既得利益的留戀，也有“不會改”的能力所限。但其中最主要的，還是很多地方不知道改革的邊界在哪里，擔憂其“探索”違法違規從而招致各種風險。有鑒于此，倡導基層探索，還應大力營造改革氛圍，理順體制機制，改進地方領導干部政績考核體系，系統性“激活”地方活力，讓基層充盈著改革的精氣神。譬如，對于一些發展已經走在前列的地方和基層，應進一步釋放改革的空間，給地方更多授權，鼓勵他們為一些難點問題的化解提供更多改革“樣本”，而不是僅寄希望于頂層設計。同時，要研究并適時制定一些鼓勵基層改革探索的政策措施，對基層改革者也要鼓勵成功、寬容失敗，建立容錯免責機制，真正免除其“大膽試、勇敢闖”的后顧之憂，讓其“甩開膀子”時有足夠的底氣和動力。在改革進入深水區的今天，任何一項改革都必定牽一發而動全身，如果僅靠領導個人的“魄力”與“無畏”，既難以有效推動改革，改革所潛在的負面影響也不可小視。今日的改革者所面臨的更大考驗應該是，如何確保民眾在改革上的參與，以便最大限度凝聚改革的共識與動力。在法律不斷完善、改革步入深水區、各方利益權衡更為復雜的今天，改革者更需要做的是，顯然是傾聽民意，利用民眾的支持，確保改革在既定的方向上順利推進。畢竟，過去那種單方突進的改革，不但空間越來越少，邊際效應也在不斷降低。可以說，更多地遵循程序正義，讓政府行為真正回歸到“法無授權不可為”的法治框架內來，讓民眾的力量更多地參與到改革的過程中去，以確保改革在過程中的隨時糾偏，才是改革所面對的當務之急；不妨真正推動改革的評價與參與機制的再造——從權力的考核與權責對等上，去激發官員內在的改革與創新動力，才是喚醒官員改革與創新積極性的不二法門。

總之，改革的推進要堅持調動各方面積極性，充分調動人的積極性，充分調動中央和地方兩個積極性，注重調動企業家、創新人才、各級干部的積極性、主動性、創造性。

（三）改革的利益平衡與激勵相容

動力來自激勵。只有改革的參與方認為自己能夠通過改革獲得收益，才會有動力來呼吁改革、參與改革和推動改革。

改革涉及方方面面的利益關系，改革的實踐道路，事實上就是在處理各種復雜的利益機制的過程中緩慢推進的。因此，在進一步改革設計中，應盡可能兼顧各方利益。換言之，在推動改革的過程中，我們不能僅僅關注方案，更多的注意力一定要放在重建利益平衡格局方面，應事先考慮利益受損者的補償問題。

與理順利益機制相關的，實際上就是所謂激勵相容問題。什么是激勵相容？在存在道德風險的情況下，如何保證擁有信息優勢的一方（稱為代理人）按照契約的另一方（委托人）的意愿行動，從而使雙方都能趨向于效用最大化。說白了就是，沒有人可以通過損害集體利益去實現自己利益的最大化。個人的利益和集體的利益是一致的，每個人努力為實現自己利益的目標工作，得到的結果也是集體利益的最大化。現代經濟學理論與實踐表明，貫徹“激勵相容”原則，能夠有效地解決個人利益與集體利益之間的矛盾沖突，使行為人的行為方式、結果符合集體價值最大化的目標，即個人價值與集體價值的兩個目標函數實現一致化。參與者理性實現個體利益最大化的策略，與機制設計者所期望的策略一致，從而使參與者自愿按照機制設計者所期望的策略采取行動。

現在就從中央地方關系來看改革的激勵相容問題。本輪改革的一項重要內容是重塑中央地方關系。當前的中央地方關系存在著權力不對稱與利益不對稱的問題。權力不對稱性。既有“條條”專政過度集權、過度集中的突出問題，也有“塊塊”專政過分分權、過分分散的突出問題；既有“高高在上，官僚主義”的問題，也有“上有政策，下有對策”的問題。利益不對稱性。比如“營改增”，地方上利益受損，改革動力不強；地方事權與財力不匹配，有抱怨。特別是在長遠問題、全局問題、可持續發展問題等方面，中央與地方的利益出發點并不完全一致。要想發揮中央與地方兩個積極性，使二者“激勵相容”，目標函數一致并最大化，就需要明確中央與地方的職能分工，總體上形成中央決策、國家規劃、部門指導、省級政府負總責、地市級和縣市級政府實施的分工合作體系和激勵相容機制。

（四）改革的機制設計

中國改革目前遇到一個最大的問題，就是部門利益和既得利益的阻礙。回顧三十多年的改革就會發現，凡是“自己改自己的”，即由政府部門主導自己領域的改革，一般都會以所謂“特殊性”、“復雜性”為理由而偏向或限于停滯，而由非自己行政部門主導的改革大多進展順利，成效顯著。比如，之所以工業領域的改革相對最徹底，就是因為決定工業體制改革方向的不是工業部門自己，結果是政府的工業管理部門撤銷了，而其他“自己改自己的”政府管理部門的權力卻強化了，比如發改委、教育部。這實際上是與減少政府干預的市場改革方向背道而馳了。因此，要切實推進改革，抑制改革過程中政府部門權力的擴張，就必須構建有效的制衡機制。這里可以借鑒“無知之幕”的設想，即讓改革方案設計者在不知道自己利益所在的條件下進行改革方案設計。也就是既要讓政府相關行政部門的干部積極參與改革，發揮他們的高素質、有經驗和知實情的優勢，又要讓他們在參與改革時同部門利益脫鉤。要做到這一點，就要讓改革方案設計者在不知道自己利益所在的條件下進行改革方案設計，即不知道將來在新體制中自己所處的部門，實際上就是構建起改革機制中的“無知之幕”。最簡單的做法是：從相關管理部門選調優秀干部，與無直接利益關系的專家一同組成改革工作機構，制訂改革方案。同時，必須明確規定，在改革方案完成，并通過之后，方案的設計者不可以再回到原來的單位，而是由組織部來另做重要的任用。中心的意思就是，要讓改革方案的設計者未來的地位不確定，才有可能在程序上排除利益干擾。這樣就既發揮了行政權力部門的人才優勢、業務優勢、信息優勢，同時又防止行政部門利用這些優勢在改革設計過程中維護自身的利益。改革的機制設計除了要考慮利益制衡，還要考慮到執行力。因此，為了頂層的改革協調和全面推進，還需要成立高級別的協調委員會，以保證各方（特別是各部委以及地方政府）意見的反饋，并有足夠的權威，將不同意見協調好、擺平。目前，由習近平總書記任深化體制改革小組組長，意在起到統率作用，但恐怕還不能成為一個常規的協調機制。

（五）頂層設計還要與“摸著石頭過河”相結合

改革初期以“摸著石頭過河”為主，是因為改革藍圖不清晰，經驗積累也還不夠豐富，從而“頂層設計”的色彩會弱一些。隨著改革的推進，特別是進入深水區，頂層設計變得尤為重要。基層探索囿于地方，有因地制宜的好處，也易造成改革的碎片化，缺乏系統性與協調性，需要頂層設計來全面統籌。這些頂層設計涉及改革的理論準備、改革的全面布局、改革的機制設計等方面的內容。強調頂層設計并不是要舍棄“摸著石頭過河”。現階段改革情況非常復雜，需要“摸著石頭過河”來探索路徑、積累經驗（比如混合所有制與國企改革）。對那些必須取得突破但一時還把握不準的重大改革，要鼓勵和支持一些具備條件的地方先行先試，把風險和影響控制在局部范圍。

改革到了現在這個階段，確實需要頂層設計，以確保改革的正確方向，在重大關系和關鍵環節上不出大的問題。經過多年的探索實踐，中國積累了較為豐富的改革經驗，具備了做好頂層設計的條件。要從戰略全局出發，精心進行頂層設計和整體謀劃，做好不同改革措施的相互配套與銜接，全面協調推進改革。

現代市場經濟是一個復雜而精巧的巨大系統。它的建設不可能邊設計邊施工，也不是一雙粗陋的、結構不需設計的草鞋，“邊打邊像”。否則的話，各個子系統之間不可能互聯互通和協調互動。市場經濟是一個大系統，各個地方和部門往往會從自己的工作方便和利益著眼，使制度安排有利于實現局部利益，如果先由基層各自為政進行設計，然后拼接起來成為一個體系，這樣的體系恐怕是無法協調運轉的。

所謂頂層設計，就是考慮到中國全面改革的新特點，有別于過去單兵突進的改革模式，對經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態體制作出統籌設計，加強對各項改革關聯性的研判，努力做到全局和局部相配套，治本和治標相結合，漸進和突破相促進。采取整體主義的改革戰略，把握改革的系統性、關聯性、配套性。改革的頂層設計涉及三個方面：

一是加強對改革的研究，做好充分理論準備。客觀地說，十八屆三中全會已經在理論上為我們描繪了社會主義市場經濟的總體藍圖，并大致勾畫了達到這一理想境界的基本路徑，但是，一方面，由于改革是千百萬民眾參與的偉大事業，用這種理論去教育群眾，并廣泛吸收群眾的建議，進一步豐富這一理論體系，仍是我們需要完成的艱巨任務；另一方面，由于改革涉及面極廣，我們對某些方面改革的理論準備略顯不足。因此，通過動員社會各種力量，加強對改革的研究（比如如何在國企改革、金融體系改革中發揮市場的決定性作用，就需要認真討論，充分辯論以及大膽嘗試），可以不斷完善我們改革的理論和策略，找到更有效的改革路徑。通過這一過程，我們還可提高公眾對改革的參與，調動公眾參與改革的積極性。

二是需要從整體上把握改革，系統設計，全面推進，避免碎片化。雖然十八屆三中全會決定已對各項改革做出了全面、系統部署，但由于改革的牽涉面過廣，實踐性太強，在各個領域中，改革方案均有進一步完善、細化的要求，特別是后續的整體推進規劃，尤其需要明晰具體思路；下一步，我們應從整體上把握改革，避免碎片化，同時，對各項改革提出明確的目標和路線圖。改革應簡化規則，減少煩瑣的行政程序。應提高透明度，推進社會規則的重建，在更為公開透明的社會規則下，推進改革的實施。漸進改革由于逐個、逐步進行，在協同推進與系統性上不夠，往往導致體制之間的相互掣肘。正如青木昌彥（Masahiko Aoki）在《比較制度分析》一書中指出的，一個體系中的各種制度具有戰略互補性，某一項或幾項制度發生變革，其他的制度要么進行相應的變化，要么就會與新制度難以配合，對新制度的實施產生阻礙。因此，制度變革本質上就應該是整體推進的，雖然在實施上可以分步進行；否則，就會存在巨大的制度運行成本。改革開放是一場深刻而全面的社會變革，每一項改革都會對其他改革的產生重要影響，每一項改革又都需要其他改革協同配合。因此，改革開放是一個系統工程，必須堅持全面改革，在各項改革協同配合中推進。這樣的改革，沒有頂層設計肯定是行不通的。

三是加強改革的機制設計。在進行改革頂層方案設計時需要有一個超脫于局部利益的高層權威機構，在基層創新的支持下進行自上而下的設計規劃和監督規劃的執行。在做頂層設計的時候，一定要讓更多的人參與，要傾聽民眾的改革訴求和基層政府的政治創新。機制設計的一個基本理念是，如果切西瓜的人是最后一個拿西瓜的人，那么，這個西瓜就會分配得很公平。改革頂層設計也應有這樣的機制，即不能讓改革設計變成改革利益的事先切割，而是讓所有參與改革者在其中能看到公平分享改革利益的希望和切實的機制保障。

當然，強調頂層設計并不是要舍棄“摸著石頭過河”。中國是一個大國，絕不能在根本性問題上出現顛覆性錯誤，一旦出現就無可挽回，無法彌補。同時又不能因此就什么都不動什么也不改。要采取試點探索投石問路的辦法，取得經驗達成共識。看準了再推開，積小勝為大勝。中國地域廣袤，各地情況千差萬別，現階段的改革又非常復雜，許多情況事先難以預料。對那些必須取得突破但一時還把握不準的重大改革，要鼓勵和支持一些具備條件的地方先行先試，或者在改革試驗區進行探索。成功了就及時推廣，出現問題就及時糾錯，把風險和影響控制在局部范圍。這樣做，是積極而又穩妥推進改革順利實施的有效方法。在今后的改革進程中，既要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，同時也要繼續鼓勵基層創新、大膽試驗、大膽突破，不斷把改革開放引向深入。

（六）讓百姓對改革紅利有獲得感

2015年中央經濟工作會議進一步強調“改革政策要實”，即加大力度推動改革落地。要完善落實機制，把握好改革試點，加強統籌協調，調動地方積極性，允許地方進行差別化探索，發揮基層首創精神。要敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘，抓好改革舉措落地工作，使改革不斷見到實效，使群眾有更多獲得感。

2016年年初的中央深改組第二十次會議，進一步強調要讓改革政策落地。也就是說，改革不能停留在文件上、會議上、口號上，而要落到實處，切實發揮改革對各項工作的促進作用，讓百姓對改革紅利有獲得感。

怎樣把改革落到實處？

一是堅持問題導向，扭住關鍵環節。改革是一個系統工程，切中要害才能激活全盤，抓住關鍵方可綱舉目張。遵循五大發展理念這個總的指揮棒，加強對各領域改革的全面評估，堅持問題導向，扭住關鍵環節，才能找準改革的著力點、突破口。一方面，把各領域具有四梁八柱性質的改革明確標注出來，排出優先序重點推進。特別是要把國有企業、財稅金融、科技創新、司法公正等領域具有牽引作用的改革牢牢抓在手上，從而牽住改革的“牛鼻子”，發揮好重點領域改革的支撐作用。另一方面，改革在更寬的作業面、更深的掘進區持續推進，難度越來越大，必須堅持正確方法論。堅持抓重點和帶整體相結合、治標和治本相促進、重點突破和漸進推動相銜接，才能精準發力、持續用力，推動改革不斷取得新成效。

二是落實主體責任，厘清責任鏈條，擰緊責任螺絲，提高履責效能。改革工作能不能落實到位，明確責任主體是前提，落實責任是關鍵。現實中，有的地方抓改革“九龍治水”，結果是“一鍋責任粥，一筆糊涂賬”，頻出“中梗阻”；有的對中央部署跟進不及時、銜接不到位，造成“上熱下冷”；有的習慣“以文件落實改革”，遲遲沒有實質性舉措，群眾反映“只聽樓梯響，不見人下來”。這次會議對全面深化改革的各個“方面軍”明確了責任分配和任務要求。專項小組既要抓統籌部署，也要抓督察落實；改革牽頭部門是落實中央部署具體改革任務的責任主體，部門主要領導對改革統籌協調、方案質量、利益調整、督促落實有直接責任；地方黨委對本地區全面深化改革承擔主體責任；黨委書記作為第一責任人，既要掛帥又要出征，親力親為抓改革。種好各自的“責任田”，擰緊每一個螺絲，改革的責任鏈條就能順暢運轉。加大督察工作力度，使每一個環節都要有可落實、可核實的硬性要求，就能打通關節、疏通堵點、提高質量，不斷增強群眾對改革的獲得感。