新中國60年區域發展思潮的變革與展望

新中國成立60年以來，隨著區域經濟實踐的不斷深化，中國區域發展思潮發生了三次重大的變革。在新中國成立后相當長一段時期內，中國區域經濟的發展主要受平衡發展思潮的支配，國家投資的地區布局在“一五”和三線建設時期曾出現了兩次大規模的“西進”。改革開放以后，在不平衡發展思潮的影響下，中國開始把國家投資布局和政策支持的重點逐步轉移到東部沿海地區，由此促進了沿海經濟的高速增長和繁榮。從20世紀90年代開始，隨著國內地區差距的不斷擴大，加快中西部地區發展的呼聲日益增加，促進地區經濟協調發展的要求越來越迫切，協調發展思潮逐漸成為主流。這樣，對新中國成立60年以來中國區域發展思潮的變革，大體可分為平衡發展思潮（1949—1978）、不平衡發展思潮（1979—1990）和協調發展思潮（1991—2009）三個時期。

一 平衡發展思潮的形成及其影響

改革開放之前，中國實行的是一種高度中央集權的計劃經濟體制，中央政府掌握和支配著絕大部分資源。在20世紀50年代至70年代，中國國家投資的地區布局和區域經濟發展基本上受平衡發展思潮的影響和支配。這種思潮片面追求區域平衡發展目標，過度強調生產力的平衡布局和縮小地區差別，主張國家投資布局應以落后地區為重點，有時甚至在資源分配和政策投入上采取“撒胡椒面”式的地區平均主義做法。在這種平衡發展思潮的影響和支配下，中國國家投資的地區布局曾出現了兩次大規模的向西推進，第一次是在“一五”計劃時期，第二次是在三線建設時期。尤其是在三線建設時期，國家累計在三線地區的11個省區投資達1173.41億元，其中“三五”時期482.43億元，占全國的52.7%;“四五”時期690.98億元，占全國的41.1%（汪海波主編，1986）。

當然，這種平衡發展思潮在全國范圍內形成并長期得以存在，是有其深刻的客觀和主觀、國際和國內等多方面的原因的。新中國成立初期，舊中國遺留下來的經濟基礎十分薄弱，生產力分布畸形，工業偏集于東部沿海一隅，全國工業總產值77%以上集中在國土不到12%的東部沿海狹長地帶，廣大的西南、西北和內蒙古地區幾乎沒有什么現代工業（陳棟生主編，1993）。這樣，新中國成立之后，人們在主觀愿望上都希望能盡快改變舊中國遺留下來的生產力分布極端不合理的狀況。同時，從合理配置生產力的角度看，客觀上也需要有重點地逐步發展內地工業，推進內地工業化的進程。因此，在《中華人民共和國發展國民經濟的第一個五年計劃》中，國家明確提出了有計劃地、均衡地在全國布置工業的指導方針。

再從國際國內形勢來看，新中國成立初期，由于美國發動侵略朝鮮戰爭，武裝強占中國領土臺灣省，并糾集其他一些國家對中國實行封鎖、禁運。在這種緊張的國際形勢下，當時中國的工業項目布局和廠址選擇比較多地考慮國防和安全的需要。“一五”時期新建的工業企業大都擺在戰略后方地區，特別是國防工業企業，除有些造船廠必須擺在海邊外，其他都沒有擺在敵人飛機可以轟炸到的沿海地區。20世紀60年代中期，中央再度對當時國際形勢和戰爭危險估計嚴重，由此提出了加快三線戰略后方建設、積極備戰、準備打仗的思想。1965年4月，中央發出《關于加強備戰工作的指示》，做出了火速集中力量，加強全國和各省區戰略后方建設的決策。根據中央和毛澤東指示的精神，中國第三個和第四個兩個五年計劃的制定以及生產建設，都轉向了以備戰為中心，以建設三線地區為重點的軌道。

在學術界，由于受蘇聯生產配置理論的影響，加上對馬克思主義經典作家關于平衡發展論述的機械式、教條式理解，導致平衡發展思潮在中國長期占據著主導地位。當時，人們普遍認為，地區經濟發展的不平衡是資本主義滋生的特有現象，社會主義社會有必要而且也有可能盡快地消除這種不平衡。基于這種認識，在相當長一段時期內，學術界一直把有計劃地平衡配置生產力，消滅地區間、城鄉間和各族人民間事實上的經濟不平等或經濟差別，看成是社會主義國家生產力布局的首要原則。有的學者甚至明確提出，“把內地作為工業化的重點，使各地區的生產趨于平衡”（沙莫，1956）。

從理論上看，當時這種平衡發展思潮的形成主要有兩個淵源：一是馬克思主義經典作家的論述。在分析當時資本主義生產力布局的弊端時，恩格斯曾經說過：“大工業在全國盡可能平衡地分布，是消滅城市和鄉村分離的條件”（恩格斯，1971）。列寧也認為：“政治經濟發展的不平衡是資本主義的絕對規律”（列寧，1972）。經典作家的上述論述，成為平衡發展論者的理論依據。二是受蘇聯生產配置理論的影響。蘇聯一些學者最初曾提出“在全國平衡配置生產”是社會主義生產力布局的主要原則和規律，這種早期的觀點被機械地引入中國，并被抬到第一優先的地位。事實上，在后來的討論中，蘇聯基本上摒棄了這種均衡或平衡配置的觀點，而把生產力布局的經濟效果規律作為最主要的規律（薩烏什金，1987）。

平衡發展思潮的形成對中國宏觀經濟效果產生了嚴重的影響。特別是在三線建設時期，由于國家投資高度集中在經濟比較落后的三線地區，嚴重制約了沿海地區經濟潛力的發揮，影響了沿海經濟的增長。在三線建設的過程中，由于片面強調三線工廠要“分散、靠山、隱蔽”，要進洞，人為地割斷了生產的有機聯系，致使宏觀經濟效益低下。這一時期全國資金產出率僅有0.217，較“一五”時期的0.338大幅度下降（高純德，1989）。在廠址選擇上，一些項目的廠區布置極不合理，有的工廠由于進洞過深，成為長期隱患，以至于后來國家不得不對三線工業布局進行調整。在“七五”期間，國家共投入了30億元資金，對121個三線項目進行了關、停、并、轉、遷。

二 改革開放初期的不平衡發展思潮

黨的十一屆三中全會做出了把工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的重大戰略決策。隨著經濟發展戰略的轉軌，理論界在對新中國成立以來中國生產力布局經驗教訓進行總結的基礎上，對過去那種以犧牲效率目標為代價的平衡發展思潮進行了批判，并重新探討了社會主義生產力布局原則體系，把效率原則或效率目標放到第一優先的地位。這樣，就在全國范圍內形成了一種不平衡發展思潮，平衡發展論也被不平衡發展論所取代。在整個80年代直至90年代初期，不平衡發展思潮在中國生產力布局和區域經濟政策中始終占據著主導地位。

早在1978年年底，鄧小平同志就指出，在經濟政策上，“要允許一部分地區、一部分企業、一部分工人農民，由于辛勤努力成績大而收入先多一些，生活先好起來。一部分人生活先好起來，就必然產生極大的示范力量，影響左鄰右舍，帶動其他地區、其他單位的人們向他們學習。這樣，就會使整個國民經濟不斷地波浪式地向前發展，使全國各族人民都能比較快地富裕起來”（鄧小平，1987）。這一指導思想對后來中國區域經濟政策的制定產生了重要影響。

國家“六五”計劃明確指出，要積極利用沿海地區的現有基礎，“充分發揮它們的特長，帶動內地經濟進一步發展”;“七五”計劃進一步將全國劃分為東部、中部、西部三大經濟地帶，提出“要加速東部沿海地帶的發展，同時把能源、原材料建設的重點放到中部，并積極做好進一步開發西部地帶的準備”。1988年年初，中央、國務院又提出了以沿海鄉鎮企業為主力、“兩頭在外，大進大出”為主要內容的沿海地區經濟發展戰略。這樣，進入80年代，中國的生產力布局和區域經濟發展開始由過去主要強調備戰和縮小地區差別，逐步轉移到以提高經濟效益為中心，向沿海地區傾斜。國家投資布局重點的轉移，對廣東、福建兩省實行“特殊政策、靈活措施”，率先在沿海地區開辟經濟特區、開放港口城市、經濟開放區和保稅區，加快上海浦東新區開發開放，并設立一批臺商投資區，這些都是80年代國家實行的“東傾政策”的重要組成部分。在“五五”時期，沿海與內地基建投資之比為0.84∶1,“六五”時期則提高到1.03∶1,“七五”時期進一步提高到1.27∶1。

在理論探討上，當時占主導地位的是一種梯度推移論，這種思想較充分地體現在國家計委制定的“七五”計劃中。最早在1982年，夏禹龍等（1982）提出了“梯度理論”概念。他們認為，“中國經濟發展不平衡的特點，實際上已經形成了一種技術梯度——有的地區是‘先進技術’，有的地區是‘中間技術’，有的地區還是‘傳統技術’”。因此，“自覺地形成技術梯度，讓一些有條件的地區首先掌握世界先進技術，然后逐步向‘中間技術’地帶、‘傳統技術’地帶轉移。隨著經濟的發展，通過轉移的加速，逐步縮小地區差距”（夏禹龍等，1982; 1983）。后來，何鐘秀（1983）進一步將這種“梯度理論”概括為“國內技術轉移的梯度推移規律”。

在此基礎上，一些學者以三大地帶為地域框架，提出了投資梯度推移的觀點，即主張集中力量首先重點開發條件較好的沿海地區，然后再依次重點開發中部和西部地區。在這種投資梯度推移的諸多觀點中，較有影響的是劉再興（1985）提出的“立足沿海、循序西移、中間突破”的思想和陳棟生（1985）提出的“東靠西移、逐步展開”的思想。還有的學者甚至把梯度推移的思想機械地照搬到經濟體制改革上來，主張讓沿海經濟發達地區率先推行并強化市場機制，中西部地區策應跟進，相機改革，梯次發展（楊仲偉等，1988）。

總體上看，梯度推移論只是一種十分粗略的戰略構想，它在許多方面都存在著嚴重缺陷。從根本上講，“技術梯度推移論”實際上是把技術梯度轉移看成是技術空間轉移（擴散）的唯一形式。事實上，國內技術的梯度推移只是技術空間轉移（擴散）的一種形式，而并非是一條規律。國內技術的空間轉移具有多種多樣的形式，既有縱向的梯度推移和反梯度推移，也有橫向的水平轉移，還有等級擴散、輻射擴散、鄰里擴散等形式（魏后凱，1990）。而由“技術梯度推移論”發展而來的“投資梯度推移論”，其實質是把經濟技術梯度作為決定國家投資的地區傾斜和重點開發地區時序選擇的唯一因素。從國內外的經驗看，無論是發達國家還是發展中國家，重點開發地區的時序選擇都受著多種因素的影響和制約。

有鑒于此，梯度推移論一提出來，就在全國引起了激烈的爭論。一些學者從不同的角度出發，提出了許多不同的觀點，如“反梯度推移論”（郭凡生，1986）、“跳躍發展論”（顧宗棖，1985）、“東西結合論”（林凌，1985）、“優區位發展論”（王至元、曾新群，1988）等。這種爭論一直延續到90年代初期，以梯度推移論為代表的不平衡發展思潮，才逐漸被強調地區經濟協調發展的協調發展思潮所取代，地區協調發展日益成為一個時髦的名字。

三1991年之后的協調發展思潮

自20世紀90年代以來，由于兩方面的原因，地區經濟的協調發展問題日益受到重視。一是自改革開放以來，中國地區經濟發展差距尤其是東西差距一直在不斷擴大。從1979年到1992年，中國東部地區與中部地區間人均生產總值的相對差距由31.1%上升到43.5%，而東部地區與西部地區間的相對差距則由43.3%迅速增加到49.9%，二者分別擴大12.4個和6.6個百分點。由此，加快中西部地區發展，逐步縮小東西差距的呼聲日漸增高。二是自1992年中共十四大提出建立社會主義市場經濟體制之后，中國經濟由計劃經濟向市場經濟轉軌的速度明顯加快。在市場經濟條件下，中央區域政策需要更多地注重公平目標，以彌補市場的缺陷。由于市場的力量一般會擴大而不是縮小地區發展差距，中央政府需要采取逆市場調節的方式，從多方面幫助落后地區發展經濟（魏后凱，2007）。因此，促進地區經濟的協調發展，這是中央政府義不容辭的責任。

從國家戰略層面看，中國區域協調發展戰略的演變大體可分為兩個階段：一是1991—1998年的區域協調發展戰略啟動階段。1991年3月，李鵬在《關于國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要的報告》中首次提出，要“促進地區經濟的合理分工和協調發展”（李鵬，1991），由此把促進地區經濟協調發展提到了重要的國家戰略高度。1995年9月，中共十四屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》，明確把“堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區發展差距”作為今后15年經濟和社會發展必須貫徹的重要方針之一。為促進區域協調發展，國家先后對外開放了長江沿岸城市、內陸邊境口岸城市和省會（首府）城市，提出了加快發展中西部地區鄉鎮企業，實施了“八七”扶貧攻堅計劃。但總體上看，由于當時所處的發展階段和缺乏有效的政策措施，這期間地區差距尤其是東西差距仍在加速擴大。從1990年到1999年，東部地區與中部地區間人均生產總值相對差距由42.8%提高到52.6%，而東部地區與西部地區間相對差距則由46.4%提高到60.2%，分別增加了9.8個和13.8個百分點。

二是1999年以后的區域協調發展戰略全面實施階段。為促進區域經濟協調發展，1999年9月中共十五屆四中全會提出“實施西部大開發戰略”, 2003年10月中共中央、國務院又聯合發布《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》, 2004年1月中央經濟工作會議又提出“促進中部崛起”，隨后有關部門制定實施了一系列的相關政策措施。這表明中國已經進入區域協調發展戰略全面實施的新階段。在國家“十一五”規劃綱要中，明確提出“堅持實施推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略”,“逐步形成主體功能定位清晰，東部、中部、西部良性互動，公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區域協調發展格局”。

在理論探討方面，直到1991年年初國家正式提出促進地區經濟協調發展之前，學術界對這一問題的研究仍然很少，只有少數學者對此進行了專門探討（見表1）。然而，隨著中央把促進地區經濟協調發展提升到重要的國家戰略層面，國內學術界有關區域協調發展問題的研究成果如雨后春筍不斷涌現。如果采用中國期刊全文數據庫進行檢索，在1990年之前，以區域協調發展為篇名的學術論文只有6篇，1991—2000年增加到225篇，2001—2009年則達到887篇。同時，有關西部大開發、東北地區振興和中部崛起的學術論文更是不計其數。通過廣泛討論，目前有關區域協調發展的理念已經得到各級政府、學術界以及民眾的廣泛認同。

在這種區域協調發展的思潮中，起初人們試圖把不平衡增長與協調發展理論結合起來，提出了非均衡協調發展論。張文合最早從戰略層面探討了中國區域經濟的非均衡協調發展問題（張文合，1989），在此基礎上，魏后凱（1995）對區域非均衡協調發展戰略和理論進行了較系統的闡述，并把它看成是突破傳統的平衡發展論和不平衡發展論的第三條發展道路。所謂非均衡協調發展，就是要通過適度非均衡增長的途徑來實現地區經濟協調發展的長遠目標（魏后凱，1995）。這與國外一些學者提出的“具有平等的增長”（Growth with Equity）概念其含義基本上是一致的。事實上，20世紀90年代初期，鄧小平同志提出的“先富后富，共同富裕”，就已經包含了非均衡協調發展的思想。正如他所指出的，“如果富的愈來愈富，窮的愈來愈窮，兩極分化就會產生，而社會主義制度就應該而且能夠避免兩極分化”（鄧小平，1993）。

很明顯，非均衡協調發展只是就地區之間的協調發展而言的。正因為如此，后來魏后凱又試圖把區域協調發展理念與區域可持續發展理念整合起來，提出了可持續協調發展的觀點（魏后凱，2001）。2003年10月，十六屆三中全會提出了以人為本、全面協調可持續的科學發展觀。全面發展、協調發展、可持續發展是科學發展觀的三個核心理念。在科學發展觀視角下，我們應該從區域科學發展即區域全面可持續協調發展的角度來重新審視區域協調發展問題。目前，國內學術界已開始日益重視區域科學發展問題研究，并出版了一些學術專著（國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部課題組，2007），從科學發展觀視角探討區域協調發展的學術成果也不斷增多。可以預見，在科學發展觀的指引下，未來中國區域發展將進入一個更加注重科學發展的新時代。

四 對未來區域發展思潮的展望

回顧新中國成立60年來尤其是改革開放以后中國區域發展的歷程，可以清楚地看到，過去中國各地區發展大多走的是一條以高增長、高消耗、高排放、亂開發、不協調為特征的傳統發展道路。在當前資源與環境雙重約束下，這種傳統的發展模式已經走到了盡頭，它是不可持續的。因此，在新的形勢下，中國的區域發展模式必須盡快實現轉型，即從傳統發展模式轉變為科學發展模式。可以說，區域科學發展將成為未來中國區域發展的核心理念。在這種區域科學發展理念下，我們將需要重新審視區域協調發展問題，并建立一種與科學發展觀相適應的新型區域協調發展理論。這種新的理論可稱之為新協調發展論。

過去，我們在考察區域協調發展時，往往更多是從區際關系的角度出發的。更狹義地，則是從地區間差距的角度來評判區域發展是否協調。事實上，區域協調發展具有十分豐富的內涵。從科學發展觀角度看，新型區域協調發展至少具有三方面的含義：一是全面的協調發展。不僅包括地區間經濟、社會、文化和生態的協調發展，而且包括區域城鄉協調發展、人與自然和諧發展、經濟與社會協調發展等內容。二是可持續的協調發展。區域協調發展應該建立在可持續發展的基礎上，通過采用資源節約和環境友好技術，制定科學的規章制度和政策措施，促進地區間和區域內資源高效集約利用，推動形成生產、生活、生態協調發展的格局。三是新型的協調機制。推動區域協調發展，必須建立一個以科學發展觀為指引，并與社會主義市場經濟體制相適應，能夠長期管用的新型協調機制。

因此，按照新型區域協調發展的內涵，區域協調發展的目標和評判標準應該是多元化的。具體來說，在新時期，評判區域協調發展應主要考慮以下幾個標準：一是各地區優勢能夠得到充分有效的發揮，并形成合理分工、各具特色的產業結構；二是各地區形成人與自然和諧發展的局面；三是各地區人均居民收入差距逐步縮小，并保持在合理的范圍內；四是各地區居民均能夠享受到均等化的基本公共服務和等值化的生活質量；五是保持地區間人口、經濟、資源、環境的協調發展，即地區人口、經濟與資源、環境的協調發展，以及地區人口分布與經濟布局相協調；六是保持國民經濟的適度空間均衡，即從大區域的角度看，要防止出現經濟過密與過疏問題，避免某些地區出現衰落和邊緣化。

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