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企業改革與非公經濟發展

中國改革邊際演進特色的一個突出表現,是對市場主體的培育。由于發展新經濟成分比直接改造舊體制容易一些,而且非國有經濟在體制上與國有經濟有重大差異,更多體現了市場經濟體制的要求,因此改革之初,中國沒有首先對規模龐大的國有經濟存量進行重大的調整,而是在國有部門之外,著力推動非國有經濟的快速發展,然后通過競爭和示范效應,通過創造有利條件,通過不同所有制產權之間的開放和流轉,反過來加速國有經濟的改革。通過這種逐步推進的方式,把原來建立在計劃經濟基礎上的國有企業逐步改造為適應社會主義市場經濟體制要求的微觀主體。

(一)非公經濟發展

改革開放之初,一批個體經營者和私營企業主開始沖破阻力,在計劃經濟體制之外的夾縫中尋求生存與發展。他們勇于創新,敢于承擔風險,大膽改革,艱苦創業,成為改革的先鋒者。中國的領導層逐漸認識到個體私營經濟所蘊涵的改革能量,逐步調整傳統體制下對其的壓制性政策,不斷放松對其的限制,認可他們的存在和發展,并賦予其合法的地位;隨著改革開放的不斷深入,又不斷創造環境和條件,鼓勵其發展,為使其平等參與市場競爭進行了持續的探索。

改革開放以來中國關于非公有制經濟的政策演變大體經歷了四個階段:

第一階段,從1978年到1984年,主要是允許個體經濟的存在和發展。1982年通過的《中華人民共和國憲法》規定“在法律規定范圍內的城鄉勞動者個體經濟,是社會主義公有制經濟的補充。國家保護個體經濟的合法的權利和利益。國家通過行政管理,指導、幫助和監督個體經濟”,個體經濟由此獲得了合法的地位。


專欄 個體經濟破繭而出

改革伊始,中國面臨著大批知青返城、城鎮積壓待業人員700萬—800萬的巨大壓力。1979年2月,國家工商行政管理局召開了“文革”結束后的第一次工商行政管理局長會議。會上提出要恢復和發展個體經濟。會議向中共中央、國務院作出報告,提出“各地可以根據當地市場需要,在取得有關業務主管部門同意后批準一些有正式戶口的閑散勞動力從事修理、服務和手工業者個體勞動,但不準雇工”。同年3月,經黨中央、國務院的批準向各地轉發了這個報告。這是黨中央、國務院批準的第一個有關個體經濟的報告。雖然這個報告作了種種限制,尤其是當時還不準雇工,但它公開為個體經濟發展開了綠燈。也正是到這一年年底,全國個體從業人員發展到31萬人,比1978年增長了一倍多。1980年8月,中共中央召開全國勞動就業會議,提出“在國家統籌規劃和指導下,實行勞動部門介紹就業、自愿組織起來就業和自謀職業相結合的方針”。自謀職業指的就是個體勞動者,這使得全國城鄉個體經濟發展迅速,年底,從事個體經濟的達到80.6萬人,比上一年翻了一番多。1981年6月,中共十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出:“國營經濟和集體經濟是我國基本的經濟形式,一定范圍內的勞動者個體經濟是公有制經濟的必要補充?!边@是目前能夠檢索到的公開發表的中央文件中最早提到“必要補充”的文件。1981年10月,《中共中央、國務院關于廣開門路、搞活經濟,解決城鎮就業問題的若干決定》發布。《決定》從發展生產力的基點出發,在經濟體制方面著力清理“左傾”錯誤遺毒,為個體經濟大力正名?!稕Q定》提出,“個體勞動者,是我國社會主義的勞動者。他們的勞動,同國營、集體企業職工一樣,都是建設社會主義所必需的,都是光榮的。對于他們的社會和政治地位,應與國營、集體企業職工一視同仁”。1981年底,全國城鎮個體經濟發展到183萬戶,從業人員227萬人,又比1980年翻了一番多。


第二階段,從1984年到1992年,主要是允許私營經濟的存在和發展。1987年中共十三大提出“以公有制為主體發展多種所有制經濟,以至允許私營經濟的存在和發展,都是由社會主義初級階段生產力的實際狀況決定的。只有這樣做,才能促進生產力的發展”,并指出“目前全民所有制以外的其他經濟成分,不是發展得太多了,而是還很不夠。對于城鄉合作經濟、個體經濟和私營經濟,都要繼續鼓勵它們發展”;在此基礎上,1988年的《憲法修正案》規定“國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟的合法的權利和利益,對私營經濟實行引導、監督和管理”,由此明確肯定了私營經濟存在和發展的合法性之后從1988年下半年開始,獲得合法地位的私營經濟一度因形勢的變化而發展受阻。。

第三階段,從1992年到2002年,主要是逐步賦予非公有制經濟平等參與市場競爭的地位,同時明確了各種非公有制經濟在社會主義市場經濟中的重要地位和作用。1992年中共十四大再次肯定了建立多種經濟成分并存的所有制結構的必要性。1993年中共十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出“國家為各種所有制平等參與市場競爭創造條件,對各類企業一視同仁”。1997年中共十五大總結了過去20年在所有制改革方面的經驗,指出“以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展,是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度”;“非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分。對個體、私營等非公有制經濟要繼續鼓勵、引導,使之健康發展”。這與傳統社會主義理論把非公有制經濟排除在社會主義經濟制度之外的解釋是根本不同的,它改變了只有公有制才是社會主義的傳統思維,把多種所有制與社會主義性質融合在一起,把非公有制經濟從社會主義經濟制度之外納入制度之內,從地位上的補充和作用上的拾遺補缺提升到重要組成部分和對國民經濟發展具有重要作用。這是對傳統社會主義所有制觀念的一個重大突破。之后1999年通過的《憲法修正案》規定“國家在社會主義初級階段,堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”,并規定“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟,是社會主義市場經濟的重要組成部分”,“國家保護個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益”,這就標志著對非公有制經濟的定位已由“體制外”轉入“體制內”。

第四階段,從2002年至今,主要是進一步改善非公有制經濟的政策環境。2004年通過的《憲法修正案》從國家大法的角度強化了對非公有制經濟的“鼓勵”和“支持”。2005年發布的首個促進非公有制經濟發展的政府文件——《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》,標志著對非公有制經濟從分散的政策支持到形成政策體系框架的轉變,特別是該文件著眼于創造公平競爭的體制環境,對非公有制經濟進入一些重要領域包括壟斷性行業作出了明確規定。2007年中共十七大提出:堅持平等保護物權,形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進新格局。法律上的“平等”保護和經濟上的“平等”競爭這“兩個平等”成為促進非公有制經濟發展的重要著力點,進一步推動實現非公有制經濟在獲得市場準入和融資方面的公平機會。在此基礎上,2010年再次發布“關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見”,進一步拓寬民間投資的領域和范圍,明確了為非公有制經濟創造公平競爭、平等準入的市場環境。

應該看到,轉軌時期,市場機制還處在發育過程中,投資環境還不穩定,市場性風險和政策性風險同時存在。要穩定投資預期,真正形成對投資者的激勵,領導者必須克服有限承諾問題,用法律的手段保證其承諾的可信性。這就要求領導者尊重并執行契約,并在法律框架下約束其未來的行動,避免機會主義的事后要挾(hold-up)和對投資者利益的侵占,努力構筑良好的政治誠信記錄。特別是領導者必須首先使投資者確信,個人產權將得到法律的承認和保護。中國的領導層注意到了這一點,對有關個人產權保護的法律法規不斷加以完善:2004年通過的《憲法修正案》明確規定:“公民的合法的私有財產不受侵犯”; 2007年頒布實施的《物權法》又對保護私有財產作了詳細規定,為投資者的產權保護奠定了堅實的法理基礎。這就正向強化了轉軌時期的投資激勵,有利于動員和吸引社會投資。應該說,轉軌期間中國非公有制經濟的蓬勃發展與相對可信的投資政策性環境不無關系。

這種在國有經濟外部率先尋求突破的“外線發展戰略”極大地促進了非國有經濟的發展,已經成為中國微觀經濟基礎充滿活力的一部分。根據國家工商總局有關全國市場主體發展情況的通報,截至2014年底,全國私營企業1546.37萬戶,注冊資本(金)59.21萬億元;個體工商戶4984.06萬戶,資金數額2.93萬億元。由此,非國有經濟主要是非公有經濟在國民經濟中的比重明顯上升。目前,非公有制經濟創造的工業增加值已經占中國年工業增加值的約1/2,貢獻的就業量占全國城鎮年新增就業量的3/4甚至更多,實現的外貿進出口總額占全國年外貿進出口總額的約3/4,完成的城鎮固定資產投資總額占全國城鎮年固定資產投資總額的約2/3,稅收的貢獻超過了50%。非公有制經濟由此成為國民經濟的重要支撐力量。

非國有經濟的大量興起反過來對國有經濟改革形成帶動和促進作用,主要體現在兩個方面:

首先,非國有經濟的發展給國有經濟的改革施加了外部壓力。非國有企業的存在實際上是提供了某種標桿和監督評判的參照系,由于其運行真正受市場支配,效率普遍高于國有企業,這就帶來了強大的競爭壓力,促進了國有企業自身的改革。國有企業經營機制方面的幾個重要改革措施,如實行利改稅、推行承包經營責任制以及引入現代企業制度,一定程度上都來自于非國有企業競爭的壓力參見Jefferson, G. and Rawski, T., 1995, How Industrial Reform Worked in China:The Role of Innovation, Competition, and Property Rights, Proceedings of the World Bank An-nual Conference on Development Economics 1994, pp. .129-56, Washington, D. C. : World Bank.。有論者認為,企業之間,特別是國有企業和非國有企業之間競爭的加劇激勵了國有企業生產率的提高Li, Wei, 1997, “The Impact of Economic Reform on the Performance of Chinese State Enterprises, 1980-89”, Journal of Political Economy, 105(5): 1080-1106.。

其次,非國有經濟的發展為國有經濟的改革創造了有利條件。一方面,非國有企業的蓬勃興起促進了經濟的快速增長并增加了對財政的貢獻,從而減弱了國有企業的財政壓力;而且非國有企業迅猛擴張過程中創造了大量就業機會,為轉移國有企業富余職工創造了條件。這些都有效地緩解和降低了國有企業改革過程中的利益矛盾和摩擦。另一方面,非國有經濟靈活、有效的運行機制能夠對國有經濟產生“示范效應”,便于引入國有經濟改造的過程中,這也在某種程度上減少了國有經濟向市場經濟體制轉軌的運作成本。

在這種帶動和促進下,中國國有企業和國有經濟層面的改革不斷深入。在此基礎上,“多種所有制經濟共同發展”的混合所有制經濟格局開始形成。如果說這種混合所有制經濟格局更多反映在社會層面,還是一種“板塊式”平行發展格局的話,近年來中國也開始尋求細胞層面“膠體式”的混合所有格局。也就是打破國有經濟封閉的產權結構,允許國內民間資本和外商資本參與國有企業改組改革,參與國有資本置換,使國有資本和各類非國有資本相互滲透和融合,由此,以股份制為主要形式的混合所有制經濟逐漸發展起來。這不但標志著混合所有制經濟形態得到拓展和深化,也表明公有制特別是國有制找到了與市場經濟相結合的有效形式和途徑。

(二)國有企業改革

國有企業改革是中國經濟體制改革的中心環節。與農村微觀經營制度改革的自發性質不同,國有企業經營制度的改革主要是由政府推動的。中國國有企業的改革歷程,大體經歷了三個階段:

第一階段,1978—1984年,主要是放權讓利階段。1978年四川(1979年全國范圍內)開始進行國有企業擴權的試點工作(當時的擴權主要是擴大財權); 1981年各地又陸續實行以承包為主要內容的工業經濟責任制;1983年起,國有企業試行“利改稅”第一步改革,1984年轉入“利改稅”第二步改革。放權讓利改革初步打破了計劃包攬一切的體制,國有企業有了一定的生產自主權,同時在一定程度上引入了物質激勵。


專欄一 四川擴大企業自主權試點:一石激起千層浪

1978年10月,四川選擇了具有行業代表性的重慶鋼鐵公司、成都無縫鋼管廠、寧江機床廠、四川化工廠、新都縣氮肥廠和南充絲綢廠6家地方國有工業企業率先進行了“擴大企業自主權”試點。改革的主要內容,是逐戶核定企業的利潤指標,規定當年的增產增收目標,允許在年終完成計劃以后提留少量利潤,作為企業的基金,并允許給職工發放少量獎金。雖然只是微不足道的小小權利,卻在當年第四季度計劃的超額完成中收到了預想不到的效果,并顯示出巨大的潛力。四川省的“擴大企業自主權”試點,成為國有企業改革乃至城市經濟體制改革起步的標志。

1979年1月31日,中共四川省委發出《關于地方工業擴大企業權力,加快生產建設步伐的試點意見》,把試點的工業企業由6戶擴大到100戶,同時在40戶國有商業企業中也進行了擴大經營管理自主權的試點。四川省擴權試點的主要做法是:在計劃管理上,允許企業在國家計劃之外,可以根據市場需要自行制定補充計劃,對于國家計劃中不適合市場需要的品種規格也可以修改。在物資管理上,除少數關系國計民生的產品、短線產品和炸藥等危險產品仍由國家統購統配外,大部分生產資料可以進入市場,企業與企業之間可以不經過物資部門直接訂立供貨合同,也可以在市場上采購來滿足自己的需要,企業也可以自銷一部分產品。在國家與企業的利潤分配上,在保證國家利益的前提下,企業可以根據自己經營的好壞分享一定的利潤,并可用于企業的挖潛、革新改造、集體福利和職工的獎金。在勞動人事管理上,企業有權選擇中層干部,招工擇優錄取和辭退職工。

緊接著,云南、北京等地也在國有企業中開始擴大自主權的改革試點工作。1979年底,試點企業擴大到4200個,1980年又發展到6000個,約占全國預算內工業企業數的16%,產值的60%,利潤的70%。1980年9月2日,國務院批轉國家經委《關于擴大企業自主權試點工作情況和今后意見的報告》,批轉從1981年起,把擴大企業自主權的工作在國有工業企業中全面推開,使企業在人、財、物、產、供、銷等方面,擁有更大的自主權。


第二階段,1984—1992年,主要是兩權分離階段。1984年中共十二屆三中全會通過的《關于經濟體制改革的決定》明確提出了“所有權與經營權適當分開”的理論。此后三年,出現了以兩權分離為重點的多種改革模式,租賃制、承包制、資產經營責任制等新的經營機制開始在各地推行,國有企業股份制改革也著手進行試點。與此同時,企業間的聯合、兼并陸續展開,企業破產開始實施。國有企業改革由此形成一波小高潮在此之后的1988年下半年至1991年底,隨著形勢的變化,國有企業改革除了繼續穩定承包經營責任制以外,進展趨緩,但出臺了兩個比較重要的文件:一是《全民所有制工業企業法》,確立了企業作為商品生產者和經營者的法律地位;二是《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》,促進了企業經營機制的轉換。。以承包制為主要內容的兩權分離改革進一步提高了企業的經營自主權,建立起更直接的利益激勵機制。

第三階段,1992年至今,主要是由“政策調整”型改革逐步轉入“制度創新”型改革階段。無論是第一階段的放權讓利改革,還是第二階段的兩權分離改革,都是在傳統體制框架下的改進,并沒有改變國有企業的基本制度。由于只觸及改革的表層,未能建立起有效的激勵和約束機制,相應產生了較為嚴重的企業行為短期化和“內部人控制”問題。由此導致企業經營形勢不斷惡化,到20世紀90年代初,國有企業呈現出盈虧“三三制”的格局,即三分之一虧損,三分之一虛盈實虧,只有三分之一真正盈利。面對這一困局,國有企業改革亟需找尋新的出路。

1993年中共十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了國有企業改革的目標是建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度,促使企業真正成為適應市場的法人實體和競爭主體,這就確立了以產權制度改革和企業制度創新為基礎的全新改革思路。依此目標,1994年開始實施建立現代企業制度的試點,重點是企業公司制股份制改革,完善公司法人治理結構,包括完善企業法人財產制度、確定企業國有資產投資主體、企業改建為公司的組織形式和建立科學、規范的公司內部治理機構。1995年中共十四屆五中全會進一步提出“著眼于搞好整個國有經濟,調整國有經濟布局和結構,抓好大的,放活小的,對國有企業實施戰略性改組”。于是,在國有企業中著手引入現代企業制度的同時,國有經濟層面的改革也開始推開,注重從戰略上調整國有經濟布局。2003年,中共十六屆三中全會通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》又提出建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度。按此構想,不僅在國有企業層面著手構建現代企業產權制度,并以現代產權制度為基礎,發展混合所有制經濟;同時還將建立現代產權制度延伸到國家層面,改革國有資產管理體制。綜上,1992年以來國有企業的改革思路,就是逐步擺脫傳統的依靠政策調整和利益再分配的模式,而按照建立社會主義市場經濟體制的目標要求,在深層次的制度層面尋求突破。

經過上述三階段的改革,初步匡算,到目前為止,國有企業產權改革的實施面,小企業約為85%—90%,中型企業約為50%—60%,大型企業也占到一定比例。據國務院國資委統計,目前,中央企業及其子企業引入非公資本形成混合所有制企業,已經占到總企業戶數的52%。截止到2012年底,中央企業及其子企業控股的上市公司共378家,上市公司中非國有股權的比例已經超過53%。地方國有企業控股的上市公司681戶,上市公司非國有股權的比例已經超過60%。

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