三 農民工政治參與的意義和價值

農民工作為一支重要的政治力量，在政治生活中的作用初現端倪。他們通過有序的政治參與融入公共生活之中，表達和彰顯自己的政治偏好，影響政府的運行過程，使政府活動減少對“公意”的偏離，有利于保證政治權力的合法性和政府的權威性。政治參與是民主政治的基石。雖然目前中國農民工在政治生活中通過制度框架下進行有序政治參與的程度水平較低，對我國政治體系的實際影響力十分有限，但不能否認的是，農民工政治參與作為我國政治過程中的一種影響力量，對民主政治的發展和政府的有效運作依然具有十分重要的意義和價值。

（一）公平正義：農民工政治參與的價值導向

公平正義作為一種價值追求和價值導向，在人類生活中具有重要意義和價值，已成為現代社會得以延續的重要基石和理論支撐。西方政府正義理論的代表學者羅爾斯指出：“所有的社會價值——自由與機會、收入與財富、自尊的基礎都要平等的分配，除非對其中一種價值或所有價值的不平等分配合乎每一個人的利益。”對于社會價值的公平導向的認識，我國一些學者也進行了深刻的闡釋：“一個國家，如果它不能保障窮人的權利，也就不能保障富人的權利；如果它不能保障民眾的權利，也就不能保障官吏的權利；如果它不能保障弱者的權利，也就不能保障強者的權利。反之亦然，即如果富人的權利不保，窮人的權利也難保；官吏的權利不保，民眾的權利也難保；如果強者的權利不保，弱者的權利也難保。如果一個國家只保障某個階層或部分人的權利，那就是一個特權的社會，特權社會必然潛伏不可化解的治理危機——在現代社會尤其如此。”

作為一個負責任的現代民主政府，為公民提供優質高效的公共產品和公共服務，維護公民的合法權益，在公平正義理念引導下，賦予農民工平等的政治權利，已成為其重要的責任和義務。同時，維護和實現社會公平正義，也是中國特色社會主義制度的本質要求，這體現了中國共產黨的執政要求，更符合最廣大人民群眾的根本利益，是我們黨和政府始終堅持的一條價值準則和價值取向。現代管理學認為，政府作為管理社會公共事務、協調社會公共利益的代表，要在促進社會發展的同時，把維護社會公平放到更突出的位置。這種責任作為一種彰顯公平正義的倫理道德責任，是對政府過程和政府行為能力的道德評判，引導和約束著政府的行為。制度決定其功能，只有將農民工的政治參與行為納入到制度的框架中，農民工的政治參與效能才能得到有效的發揮。在農民工政治參與活動中，黨和政府應積極推行以公民權利平等為主要目標的政治制度建設，為農民工的政治參與提供制度保障。同時黨和政府還應將自己定位于服務者的角色，積極促進公民權利平等和社會公平的實現。

（二）和諧穩定：農民工政治參與的生態功能

適度、有序的政治參與，是社會和諧穩定的內在要求。社會和諧穩定的一個重要方面是要保持政府較高的公信力。而解決好農民工的政治參與問題，則是政府獲取和保持公信力的重要途徑。公信力是公民對政府的客觀評價，它是政府政治行為的客觀結果，表現為政府的影響力和號召力，體現了政府的權威性，反映著人民群眾對政府的信任度和滿意度。政府的公信力是政府管理信度和效度的前提，它不僅可以為公共權力提供合法性的基礎，而且還可以在政府過程中減少政府的治理成本，節約社會資源。我國現有政治參與體系呈現著一種“碎片化”狀態，政治參與陷入了一種公平和效率盡失的困境。要提升政府的公信力，必須要實現和保障公民政治參與權益。然而，在我國社會的各個階層中，2億多農民工群體的政治參與權益保障依然處于一種制度虛置和保護不力的狀態，農民工的政治參與權利沒有得到有效地保障，這使政府的公信力和權威性受到影響。隨著現代化進程的加快，社會風險日益凸顯，農民工制度化政治參與中的影響力日益突出。政府應進一步強化其責任意識，完善政治參與的制度安排，必將有助于政府獲取和保持公信力、權威性，促進政府政治合法性資源的汲取與凝聚。

農民工作為一個龐大的社會群體，也可以說是農民中的精英群體。他們在社會流動過程中獲得了更多的政治參與能力和技巧，有了一定的政治參與意識。通過擴大農民工政治參與，將其吸納到現有的政治體系中來，通過政治參與的過程的訓練，勢必會強化他們對現有政治體系的認同和支持，這有助于消除社會矛盾，維護社會和諧穩定。同時有序擴大農民工的政治參與，也體現著公民、國家和社會之間的一種互動關系。農民工通過適度、有序的政治參與，在政治參與過程中表達著自己對社會公共資源分配的意愿和選擇，并通過向國家和社會施加壓力，穩妥地矯正政府的行為，使政府的行為真正代表公民的利益，不至于和公民的偏好發生較大偏離，對政府的行為具有一定的約束和導向作用。農民工通過制度化的政治參與，參與政治過程，影響政治生活。在政治參與實踐中，使農民工真正感到自己是社會中的一員，能夠對政治過程產生影響，客觀上能夠增強農民工對政治體制的信任感和歸屬感，有利于緩解社會矛盾，促進社會的和諧穩定。

沖突是常態的，有人類存在的地方就有利益沖突。同樣政治活動也是如此，正如亞里士多德所言“人天生是政治的動物”。根據經濟人假設推理，社會各階層在政治活動中都是有自利傾向的，公民通過政治參與，參加政治生活，影響公共政策，其目的都是為了實現自身利益最大化。由于社會各階層所代表的利益不同，在制定公共政策過程中，各階層差異性的價值偏好容易導致不同群體的利益沖突。既然利益沖突無法避免，那么應積極正視這些沖突和矛盾，強調通過協商、討論、溝通、對話等方式來疏導和轉化不同利益主體之間的利益沖突。協商民主理論認為，個體和利益集團都是理性的，為了實現利益最大化，他們在維護自己利益的前提下，也會考慮別人的意見，權衡比較后，對自己的利益偏好進行轉換，從而減少彼此之間的利益沖突，實現雙贏或者利益最大化。這也是博弈論原理的重要體現。由于受到多種因素的制約，擁有2億多人口的農民工階層目前還處于弱勢群體的地位，在我國公共政策制定的過程中基本上處于一種缺場和失語狀態，導致自身利益無法得到有效的維護。公共政策的制定過程和結果表面上似乎與他們無關，實則牽涉到他們的切身利益。這會是一個什么樣的后果？不言而喻，政治參與缺失的背后隱含著巨大的社會矛盾和沖突。“在兩極社會中，當國家喪失了和平解決貧富對立和官民對立的機制和能力時，野蠻的暴力就會成為社會各方的共同選擇。”有些媒體報道的關于農民工的一些非理性的抗爭和參與只是眾多社會沖突中顯露出的冰山一角。學者羅納德·德沃金就曾指出，在成熟的民主制度中，公民將發揮兩種重要作用：一種是作為政治競賽的裁判者，另一種是作為政治決策過程的參與者，如果只強調公民的裁判作用卻忽視了公民對政治決策過程的參與是不對的。協商民主理論強調在公共政策制定和運行過程中，通過對話、溝通和協調等方式，給農民工以自由表達意愿和偏好的機會，將社會排斥轉變為社會支持，從而將農民工合法、合理的利益訴求納入到制度化的軌道加以解決，以消除社會沖突的潛在根源。

（三）權利保障：農民工政治參與的本質體現

參與型民主是公民社會的內在要求，是公民角色得以形成的重要場所。保障公民的合法權利是民主的重要目標，是當代民主政治發展的主流趨勢。“公民參與權的實現不僅能夠保證公民的合法權益不受侵害，而且能夠激發出公民‘公共的善’，并在此過程中，型塑出公共情懷和公共精神，從而增進公共利益。積極的公民參與權強調公民的主動性和能動性，以及作為行動主體參與某項活動的成員資格，它強調公民在參與表達意見、合作競爭和進行決策等活動。”農民工的政治參與正是參與型民主和公民權利的重要體現。對于公民合法權利的保障，我國憲法中明確提出“中華人民共和國一切權力屬于人民”，黨的十八大報告中也把保障人民享有更多更切實的民主權利作為社會主義政治建設的一項重大任務和目標。從政治參與的主體權利角度來看，農民工群體作為中國特色社會主義事業的建設者和重要組成部分，依法平等、公平的享有進入到公共生活的權利和機會。很多協商民主理論者也明確提出參與公共生活是公民應當享有的權利之一，參與公共生活的主體應當享有自由、平等的權利，參與過程應體現出公民本位的精神。如科恩曾指出，“說公民是自由的，意思是說，廣泛的道德或宗教觀念無法提供明確的成員資格條件，也無法提供行使行政權力權威的基礎；說他們是平等的，意思是說，每個人都具有參與授權行使權力討論的能力。”“現存的權力和資源分配不能影響參與者在協商中的地位，有權者也不能因為手中的權力而增加其發言的分量”,從這個角度來說，農民工在參與公共生活過程中應當公平的享有自由和平等的權利，這和我國《憲法》中關于公民權利的立法規定的實質是一致的。農民工群體在參與公共生活的過程中，應和其他社會群體一樣，享有相等的權利和自由，不應當受到其他任何權威性的規則的排斥和約束。農民工的政治參與應成為他們一種自主、自愿、自覺的行為，他們有權選擇參與政治生活的權利，也有權選擇不參與政治生活的權利。在政治參與過程中，他們和其他社會群體一樣，完全擁有自由交流、協商、對話和溝通的權利，平等享有對于公共決策過程的參與權、表達權、建議權和監督權，享有同等的權利和待遇。正如協商民主理論家伯曼所言，“民主的協商在明確的、政治的意義上是人際性的：它是公共性的。在民主政體中，所有公民都同等地有權共同參與到影響他們生活的決策的協商和推理之中；作為公民，他們在協商過程和影響決策的機制中的發言權是平等的。民主性的公民身份意味著政治平等，因此公民在法律面前擁有同樣的公民權利、同等的地位，在決策中擁有平等的發言權。”我國農民工目前的數量已經遠遠超過傳統意義上的工人，已成為社會中一支舉足輕重的力量，他們生活在城市，工作在城市，已與城市密切聯系在一起，與城市有千絲萬縷的利益關聯，同時又與農村有著密不可分的聯系。農民工作為我國公民中具有典型代表意義的群體，在政治過程中，尤其是在公共政策運行過程中，沒有他們的聲音，沒有他們利益表達的話語權，這是與人民當家做主的宗旨相違背的。從這種意義上來說，農民工在政治生活中，通過適度、有序的政治參與，擴大管理自身事務的范圍，使自身利益訴求能及時、有序、充分地表達和貫徹，體現了國家在制度設計層面上對公民權利的保障，也體現了國家對公民基本權利的重視與尊重。

（四）政治發展：農民工政治參與的制度追求

政治發展是一個國家為適應內外部環境變化和社會發展的需要，從傳統社會向現代社會轉型過程中政治體系的合法化、制度化和現代化的進程。政治發展是對自身的結構、功能和活動方向作出相應的調整。當代中國政治發展的關鍵是推進社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，實現黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一。民主作為社會主義的本質特征，這就要求充分擴大公民（包括龐大的農民工群體）有序的政治參與，否則，社會主義民主就不能得到本質體現，我國的政治發展就會受到阻礙。促進農民工有序政治參與，必然會推進社會主義民主政治的發展，對我國的政治發展起到積極的促進作用。從另一方面講，“從傳統社會向現代社會變遷過程中，傳統政治系統的合法性將面臨挑戰，并出現不同程度的合法性危機。在合法性危機面前，一個政權要繼續維護自身的穩定性，就必須改進政治統治方式，重塑政治系統的合法性基礎，這種過程也就是政治發展過程。”為了規避政治發展過程中的風險，我國的政治體制要不斷擴展合法性資源，提高公共權力的合法性程度。通過擴大農民工有序的政治參與，消除他們的政治排斥感和政治冷漠感，有利于提高2億多農民工群體對我國政治體系的制度認同、價值認同和政績認同，這種政治認同有利于促進我國的政治發展進程。

值得注意的是，促進農民工有序的政治參與還可以促進我國基層民主政治的發展。我國基層民主制度主要體現在農村村民自治和城市社區自治兩個層面。農民工大多數是青壯年，如此大規模流動到異地就業，改變了原有的鄉村政治版圖。由于許多因素的制約，很多在外的農民工事實上很難回村參加民主選舉等政治參與活動，而其在流入地又沒有事實上的政治參與機會，他們的民主訴求根本沒有合適的表達途徑。如何改善我們的選舉制度及其相關的政策規范，讓農民工方便地享受相應的民主政治權利，已成為我們國家在解決農民工問題時必須加以考慮的重大問題，也是有效解決農民工問題的出發點和著力點。通過擴大農民工有序的政治參與，將其政治參與行為納入到正常的政治參與制度之內，用制度的平臺來保障農民工的合法權益，使其在參與過程中進行制度內合法參與、理性參與，保障其利益訴求能及時、有序、充分地表達與實現。這無疑會激發農民工參與政治的積極性，促進農村或城市基層民主的發展。

（五）素質提升：農民工政治參與的美好愿景

政治素質是指政治知識、政治技能、政治經驗、政治效能、參與意識等相互關聯的多方面內容有機整合。政治素質的提升和培養需要在加強政治理論學習的同時，還要靠積極參加政治參與的實踐活動來加以提升。英格爾斯認為，“完善的現代制度以及伴隨而來的指導大綱、管理守則，本身只是一些空的軀殼。如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度真實生命力的廣泛的現代心理基礎，如果執行和運用著這些現代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態度和行為方式上都經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發展的悲劇結局是不可避免的。”有效的政治參與可以使農民工明確自己權利、義務以及相關的法律知識的同時，能夠有效地提高對于政治體系的認知和了解，并且通過這樣的方式來學習掌握到更多的政治知識，從而提升自身的政治技能，豐富自身的政治經驗。通過這樣的方式，農民工群體可以熟悉并了解政治生活的規則和規范，不斷地提升自身的政治生活技能，逐漸的使農民工群體成為一個具有政治人格和政治能力的政治群體。

一般來說，強烈的參與精神、明確的權利和利益意識、嚴格的法制觀念、不走極端是衡量一個公民在政治上是否成熟的基本條件，這也是公民政治素養的基本體現。我國農民工的政治能力和政治素質主要依靠其參與政治活動的過程中得到提升和完善。通過公共生活的實踐活動，使農民工民主意識得到增強，同時也能夠激發農民工的政治參與熱情和積極性。目前，我國的農民工群體制度化的政治參與的程度和質量不高，遇到利益沖突時，容易采用非制度化政治參與的方式解決問題。政治參與的素質的提高，需要通過政治參與實踐的鍛煉，無論參與的方式是制度化的還是非制度化的。他們都能在政治參與實踐中學習并積累相關政治生活的程序和經驗，掌握并提高更多的政治知識和政治生活能力。例如，投訴乃至訴訟等形式都是保護自身利益的有效途徑，在這類政治實踐活動中，群體的權利意識和利益意識會不斷地得以強化，這對于通過行使民主權利來維護自身利益的方式的農民工群體來說有著至關重要的作用。因此，促進農民工政治參與的過程，是農民工政治素質提升的過程，這也是依法治國、健全社會主義法治國家的必然要求。

（六）政策合法性：農民政治參與的民主內核

公共政策的生命力在其合法性。這種寶貴的政治資源的獲得，不是靠鐵腕式的殘酷統治，而是政治體系內廣泛認同，最終才能凝結為一種寶貴的政治資源。在政治體系中，公民認同就是政治合法性的基礎。它既是政府行使公共權力的主要來源，表現為公民的支持和認可，同時也是一種有效的溝通形式，旨在為政府與公民之間的順利溝通架起橋梁，并最終建立以認可為前提的信任關系。合法性作為政府行政權力的先決條件，在一定程度上呈現為一種信任系統，以保持國家構建的重要基礎。政府的合法性需要通過維護公眾的福利而獲得更大程度上的承認。在國家治理上，政策的執行的過程要體現政府在責任與義務方面的擔當，這不僅僅體現在政治和行政方面，同時還包括法律與道德層面，也就是說，政府通過對公民福祉的承諾來實現社會治理。“扶助社會弱勢群體是政府的一項重要任務，同時也是不可推卸的責任，因為政府的存在目的就是為了增進人們的福祉。”在這個前提下，我國政府才會提出基本公共服務均等化，以及共享改革發展成果的承諾。而在涉及流動人口的公共政策方面，農民工的政治參與等權利還無法有效實現，這就是政府需要調整責任失位的一個努力方向。保障政治參與權利在農民工群體的實際享有，就是平衡政府權力合法性的一個有效途徑。我國是社會主義民主國家，一切權力來源于人民，服務于人民。而如何實現農民工的政治參與權利普及，更是我國政治文明建設的重要職責。

一個國家和政府的公共政策只有具備合法性，方可保持長期穩定的政權運行環境。在許多公共政策合法性的闡釋理論中，協商民主是其中比較有建設性的。協商民主理論強調一種過程——這個過程是貫穿于立法和決策被賦予合法性之中的。民意聚合過程是協商民主理論最為強調的內容，與投票民主理論不同之處就在于此：協商強調正當的程序。通過這樣的分析我們可以得出這樣的結論，傳統的代議制民主旨在追求結果上的民主；協商民主的目標則是實現過程中的民主。這種過程民主以及它所體現的程序正義，就能夠確保公民對公共決策發揮影響。亨德利克斯是這樣闡釋的：“協商民主的吸引力源于其能夠形成高度民主合法性決策的承諾。”此外科恩也認為：“理想的程序應該具備協商的三個特征，即自由、理性與平等，公共決策只有經過平等公民自由而理性的同意才是民主與合法的，他同時主張不要忽視公共利益與自主等獨立于程序的標準。”公共決策的合法性基礎起源于政策客體在觀念上的廣泛認同。從一定程度來說，在公共政策運行中，必須要實現對公共政策客體開放決策程序，也就是向全體公民開放這個程序，實現公民在極大范圍內實現有序的以及理性的參與和協商，從而實現公共決策的合法性和合理性。目前我國農民工還不能對公共政策發揮影響作用，很難實現公共政策制定過程的有效參與，這讓本來具有一些參與熱情的農民工對政治參與的態度也逐漸淡漠了。這與我國現階段國情有關，一方面信息資源多為政府占有，同時，社會各群體之間實際掌握資源的程度不同，這都在對我國公民政治參與整體態勢產生消極影響。當政府和利益團體在公共決策過程中占據過多的話語表達權之后，表達媒介和資源十分有限的農民工的利益訴求也就很難發出聲音。在制定政策，執行政策乃至監督政策上，農民工的利益訴求也就常常容易被忽視。這樣，一些政策在執行過程中引發農民工以非制度化形式的反對的事件，也就不足為奇了。農民工人口已超過2億，如果能夠保證農民工在公共政策運行環節中的有效參與，實現農民工的知情權、參與權、建議權和監督權，那么政府制定出臺的公共政策的合法性程度將會獲得有效的和廣泛的提高。

從政治參與主體角度而言，農民工參與到公共政策過程能夠體現公共決策的民主性。公共決策的民主性，就是公共政策的民主化過程。它指的是，在政策制定和政策執行過程中，政府能夠做到在信息上與公眾的緊密溝通，而全體公民也能在公共政策運行過程中，達到最大限度地參與。包括有效的參與介質和渠道，充分的意見和建議表達機會等。這些都是實現公共政策目標民主化的重要途徑。戴維·米勒通過對民主加以分析和歸納，最后概括出民主存在的三個條件，它們分別是包容性、理性和合法性。在這里，包容性就等同能夠與公共政策各主體在平等的基礎上對政策過程的參與。從米勒的論述可以得出這樣的結論：參與公共政策的公民主體范圍應該是一切與公共決策相關的公民，只有當與公共政策相關的所有公民都能參與到政策過程中來，才能使公共政策更具有民主性。很多協商民主理論家都比較支持米勒的這種觀點。他們都認為只有包容性特征體現得好的公共決策才更加符合理想民主的要求，才更具有合法性。因此他們對于參與公共決策的公民主體的理解也大多采取同樣的立場。學者瑪莎·L．麥科伊（Martha L. McCoy）與帕特里克·L．斯卡利（Patrick L. Scully）就曾指出：“對于誰應該成為對話參與者這個問題的簡短回答是：每個人。”同樣，學者徳雷澤克也指出：“應該將更多的個人、利益集團和團體納入到協商的過程中來，盡管他們一直以來都被排除在決策的大門之外。”前文已經提到農民工超過2億人口，這個群體的數量還在不斷增加中。因此，作為公民主體的重要組成部分，他們應該更多地參與到公共政策中來。農民工參與公共政策的主要途徑就是通過有序理性的協商對話，表達主張自我群體的利益訴求，這也能夠得到政府的回應。關于這一點，黨的十七大報告是這樣表述的：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權；推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度；制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。”黨的十八大報告強調，堅持制度管權管事管人，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。凡是涉及群眾利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群體利益的做法都要堅決防止和糾正。

（七）城鄉統籌：農民工政治參與的現實關懷

目前，解決“三農”問題是我國黨和政府的重要工作。城鎮化建設是我國新時期經濟協調發展的重要突破口。雖然，農村人口在統計數字上已略少于城市人口。數量眾多的農村剩余勞動力已成為制約我國經濟和社會發展的重大瓶頸，影響著社會主義新農村建設的進程和社會主義現代化建設的全面實現。正如一位研究農民問題的著名學者所言，“農民問題，說復雜也很復雜，說簡單也很簡單。第一，農民的人數要減少，不可能中國老是一個具有八億、九億農民的國家。第二，農民的權利需要提高。農民的公民權，包括農民的財產權，農民作為納稅人的權利，農民作為契約一方的談判權，當然也包括遷徙權、言論與結社權等一般的公民權利，都需要落實。”從根本上解決“三農”問題已刻不容緩。轉移農村人口，并賦予其基本的公民權是解決“三農”問題的根本出路。伴隨著我國現代化進程的加快，進城務工的農民工群體應運而生。他們的出現使我國農村大量過剩勞動力的就業壓力得到了有效緩解，使勞動力資源配置得到優化，促進了農業工業化和農村城鎮化的有序發展。農民工群體帶動農村的富余勞動力向非農產業和城鎮轉移也是工業化、城市化和現代化發展的必然趨勢。因此，必須采取有效措施保障農民工的合法權益，讓農民工在社會發展中的正效能得到有效發揮。因此，擴大農民工有序的政治參與，是維護和保障農民工合法權益的基本途徑。農民工有序的政治參與能力的高低直接影響著其權益的保障，不僅關系著農民工群體的發展，更對于解決“三農”問題有著重大意義。同時，隨著我國城市化進程的加快，大量的農民進城就業的現象成為我國這一時期的重要標志。農民向城市的轉移直接影響著我國城市化的進程。因此，關注農民工的發展，采取各種措施擴大農民工有序政治參與，保障農民工的合法權益，使農民工群體積極參與到現代化建設中來，分享現代化的勞動成果，有助于社會資源的整合和“三農”問題的解決，有助于城市化進程的順利推進，有助于社會主義和諧社會的建設。