第二節 新自由主義思潮與政策實踐

20世紀70年代，資本主義主要國家經濟滯脹的出現使得傳統凱恩斯主義在應對危機時束手無策，反凱恩斯主義的自由主義重新回到理論制高點。我們把具有沿襲傳統古典自由主義思想的主要流派如拉弗為代表的供給學派，以科斯為代表的新制度經濟學派，以布坎南為代表的公共選擇學派，以小盧卡斯為代表的新古典宏觀經濟學，還有貨幣學派、弗萊堡學派、倫敦學派等統稱為新自由主義思潮。新自由主義是相對于斯密以后十九世紀傳統自由主義而言的，它沿襲了自由主義的傳統，堅持經濟自由的理論主張，認為古典經濟學“看不見的手”的原理依然是正確的，資源有效配置只能由市場來執行，任何市場以外的力量都不能代替市場的作用；即使市場本身具有難以克服的缺點，但克服與糾正缺點的唯一方法在于通過產權明晰等措施來予以完善；政府本身也有不可克服的致命缺陷，絕不能依賴市場以外的政府干預。本書僅就具有代表意義的典型思想與政策實踐加以簡單概述。

一 新自由主義代表學派

新自由主義思潮是作為凱恩斯國家干預主義經濟思潮的對立面出現的，早期的新自由主義思潮代表人物是哈耶克。20世紀30年代凱恩斯主義大行其道而自由主義備受冷落之時，哈耶克仍然不屈不撓地堅持傳播新自由主義。他從倫理學角度探討平等與自由的含義，反對一切形式的國家干預，其1944年出版的代表作《通往奴役之路》被稱為“新自由主義的圣經”。

哈耶克批評國家干預主義，認為社會是由追求私利的自然人組成，只有保證人們的自由選擇權，他們創造財富的積極性才能發揮出來。他認為自由主義并不等于自由放任。“自由主義的論點，是贊成盡可能地運用競爭力量作為協調人類各種努力的工具，而不是主張讓事態放任自流。它是以這種信念為基礎的：只要能創造出有效的競爭，這就是再好不過的指導個人努力的方法。它并不否認，甚至還強調，為了競爭能有益地運行，需要一種精心想出的法律框架。”對于政府行為，他認為不能無限地擴大公共行動領域而仍讓個人在其自己的領域中自由自在。一旦國家控制所有手段的公共部分超過了整體一定比例，國家行為的影響會支配整個體系。而政府的作用限于如“防止嚴重的物質匱乏的保障，即確保每個人維持生計的某種最低需要”；某種生活水平的保障；或者應對疾病或者事故的保險制度；遭受天災的救助等。經濟自由是資源有效配置的保證，而凱恩斯主義國家干預主義是對斯密的通過市場競爭配置資源的思想的否定。只有資本主義的私人所有制才能為經濟的自由提供保證，而國家干預主義不可能有私有制和市場機制的那種作用。同時，對于壟斷問題，哈耶克認為即使在壟斷無法避免的條件下，控制它的最好方法也不是由政府來掌握。如鐵路、公路、航空運輸、煤氣與電的供應這樣無法避免的壟斷性產業，若由“私人壟斷則很少是完全的壟斷，更難長時期存在下去，或者私人壟斷通常不能忽視潛在的競爭，而國家壟斷則是一個受到國家保護的壟斷——保護它不致受到潛在的競爭和有效的批評。”

1973年的中東戰爭引發的石油限產將資本主義國家再次卷入危機，經濟蕭條帶來了通貨膨脹，凱恩斯理論和政策逐漸暴露了其弊端，正當美國政府對滯脹束手無策時，供給學派以其獨到的思想成為“里根經濟學”的重要理論依據之一。其主要代表人物包括阿瑟·拉弗、羅伯特·蒙德爾、裘德·萬尼斯基和馬丁·費爾德斯坦等人，后三者曾任里根政府的總統經濟顧問委員會的成員。供給學派反對凱恩斯片面強調需求效應。他們認為，凱恩斯主義長期不斷地人為刺激需求，持續地損害了資本主義經濟，過分的累進稅制和福利政策導致了人們失去工作熱情和存款意欲。他們認為，當今美國的經濟與凱恩斯當時的大蕭條情形不同，需求的增長不一定會造成產出的增長，而會單純地增加貨幣數量，促進物價上漲，結果反而帶來儲蓄率、投資率放慢。供給學派更重視的是政策的供給效應，從而復活了薩伊定律。他們認為一切經濟選擇都是對成本和收益進行精確比較的結果，個人和企業選擇的結果及預期總是比較相符，而政府的選擇缺乏合理性，側重于需求的政策往往產生預料不到的后果。如政府采取擴張性的財政政策是希望降低失業率，結果產生了通貨膨脹；政府為改善失業者生活，增加事業福利金數量，卻助長了離職，不利于重新就業；而免責醫療和醫療補助，導致了政府對醫療費支出的爆炸性增長。馬丁·費爾德斯坦曾指出：政府強化干預的結果使經濟陷入了更深的滯脹，政府作用不斷擴大是美國經濟績效減退的原因，政府財政政策和貨幣政策造成產出不穩定和通貨膨脹迅速上升，政府各項規制是生產力低增長和新技術研究及新興產業發展縮減的主要原因。

供給學派進而提出了政策主張，包括：①主張實行以減稅為主要方式的供給管理，大幅度持續削減個人所得稅和企業稅，刺激人們工作積極性。減少稅收會增加總供給，減稅可以提高人們工作的積極性，增加勞動力的供給，增加儲蓄和消費，因而降低邊際稅率是供給學派的核心主張。②縮減政府開支，減少福利支出。政府在保險、失業補助和困難家庭補助方面的轉移支付則會減少資源，增加政府支出，也助長了窮人依賴政府的思想，增加了自愿失業，減少了勞動供給，因而應減少政府的轉移支付。③采取相對緊縮的貨幣政策，使貨幣供給量的增長和長期經濟增長相適應，控制短期通脹。④改變國家干預的方向和內容，更多地依靠市場力量自行調節經濟，減少國家對經濟生活的干預。政府為了制定和執行規制，增加了大量的開支，而廠商為了遵守這些制度也增加了大量的費用，并限制了廠商有效利用技術和資源，導致投資下降，增長速度降低。因而主張精簡束縛企業的規制，減少政府對企業活動的限制，降低規制的負效應，而讓企業更好地按照市場經濟原則行事。

供給學派是古典經濟學的復蘇。古典經濟學派所認為的充分就業是自由市場經濟條件下的常態，供給也會自動創造其需求，即薩伊定律。它強調生產與供給，主張經濟自由主義。同樣地，供給學派也主張經濟學應著重分析社會經濟的供給方面，立足于生產與供給來促進經濟的復蘇，因而供給學派也被稱為“穿上現代服裝的古典經濟學”，它是古典經濟學的正統繼承。供給學派的思想和政策主張強烈地影響了美國80年代經濟政策的制訂。1981年，里根向國會提交的“經濟復興計劃”中，如削減個人所得稅和企業稅率；削減聯邦開支，減少預算赤字；控制貨幣信貸，推行穩健貨幣政策；放寬和取消政府對企業的規制等，便映射了供給學派的思想。

與此同時，在凱恩斯主義經濟理論在因經濟滯脹而陷入困境之時，布坎南的公共選擇理論以公共產品的生產和消費作為研究對象，將經濟學的研究對象拓展到以往被經濟學家視為外部因素的政治學研究領域，并對政府的干預行為進行了批判。

他從政府提供公共產品這一視角進行分析，認為由于公共產品具有不同于私人產品的特征，如非競爭性、非分割性、非排他性和“搭便車”現象，因而通過市場進行選擇去配置資源在公共產品那里就失靈了，而政府若通過政治程序的政治市場來進行選擇也存在很多問題。如①公共投票使得多數規制在做出集體選擇時會失靈。②政府并不是社會利益的最優代表。國家干預主義蘊含了一個不真實的假定，即政府能夠代表社會，并能夠按照社會利益糾正市場失靈問題；同時政府干預的活動與措施不會造成其他惡果。政府官員在參與公共選擇中與普通人一樣具有自私的動機，因而由他們所組成的政府也同樣會不顧公共利益去追求其官僚集體的自身利益，且相比于私人部門所受的約束更少。若市場不是一種完美的經濟機制，那么國家干預也并不是解決問題的良方，過多的干預反而會擾亂和破壞經濟生活的內在秩序，從而嚴重危害民主制度的生存。③產生尋租。尋租這一術語是由美國明尼蘇達大學教授安·克魯格（An O. Kruger）于1974年在《尋租社會的政治經濟學》一文中首次提出的。尋租不同于尋利，尋利是通過新產品或者重新配置資源來創造價值，是在價格制度中自然產生的，是一種生產性活動。而尋租則是一種人為創造的非生產性活動，即政府通過幫助創造或保護某個企業的壟斷地位，從而提高該企業的壟斷租金。尋租表現為通過游說政府和院外活動來獲得政府的準入、價格規制與特權等，政府權力對市場交易活動的介入是尋租活動賴以存在的前提。④政府官僚部門不以營利為目的的行為使其不計所提供的公共產品的成本，且往往超額提供，造成浪費，而對官僚的監督往往又是無效的。

對政府干預經濟的動機、行為與效果的不信任成為要求政府放松規制、減少干預的重要依據，就連被稱為“經濟干預主義”的代表人物斯蒂格利茨雖然在《政府的經濟角色》一文中表述了作為組織的政府克服諸如公共物品、外部性、自然壟斷等市場失靈的優勢所在，并可以通過征稅權、禁止權、處罰權、降低交易費用等方面糾正市場失靈，但同時他也承認政府由于不完善的信息而存在公共失靈，市場失靈的來源同樣也是政府失靈的來源，它同樣會損害競爭、破壞合同、滋生腐敗，政府才是名副其實的“自然性壟斷”。

作為當代規制俘獲理論的重要代表人物斯蒂格勒通過考察受管制和不受管制的供電企業，認為管制可能沒有收到降低電費的效果，在電費結構方面也沒有顯著區別。他考察美國政府對證券市場的規制情況，認為規制在減少投資風險的同時，也喪失了許多開拓有希望的新事業的機會，削弱了合理配置資源的機能。他始終認為，政府規制作為經濟系統的內生變量是規制雙方供求均衡的產物：受規制企業為尋求政府保護要向規制機構支付交易費用，而政府規制則是利益集團活動的產物，與初始的公共利益目標相背離，即政府宣布的管制目標和管制的實際效果是不相符合的。

新自由主義經濟思潮是由當代西方經濟學界主張自由放任的各流派組成的思想潮流，其本身并不具有一個完整的核心的理論體系。不同的新自由主義經濟學流派彼此間存在理論分歧，但他們實際上殊途同歸，都認為政府干預過多降低了制度的活力。歸納起來，其主張表現為：①反對靠政府的財政政策，如財政支出和稅收去調節總需求和經濟波動；②反對官僚機器對經濟的規制，主張恢復自由放任的市場經濟，在國內外市場放松或取消政府對企業的調節和控制，特別是消除政府對壟斷企業的規制；③反對公有制，主張國有企業和公共服務的私有化；④反對社會福利支出，要求大幅度削減社會福利開支和項目；⑤主張貿易自由化，并進一步發展為要求外國投資的完全自由化，同時為實現商品、服務、資本、貨幣的跨國自由流動，要求發展中國家放松金融業規制。

二 新自由主義政策實踐

20世紀70年代中期以后，新自由主義在美英國家逐漸取代了后凱恩斯主義主流經濟學，并成為制定國家經濟政策的理論依據。由連任美國第49屆、50屆總統的羅納德·里根實踐的里根經濟學成為新自由主義經濟實踐的代名詞，他在面臨高失業率、高通脹、低經濟增長的兩高一低的困境時，將供給學派與貨幣主義完美融合，開創了后凱恩斯時代經濟政策的先河。與此同時，英國的鐵娘子撒切爾夫人在1979年出任首相之后，認為前屆工黨政府熱衷于國家干預和實行國有化帶來了經濟停滯與通貨膨脹，因而上任之后以國企民營化為先鋒開始了小政府、大市場的改革。“在1980—1982年中，對這場觀念復興（擴大供給、全面刺激拓寬市場、削弱政府作用）起到關鍵作用是里根時期的美國和撒切爾時期的英國。這兩個主要資本主義國家的肯定態度起了決定性作用。”同時，鑒于美國和英國對新自由主義持肯定態度，新自由主義在70年代末到80年代初向全世界蔓延，而華盛頓共識正是其表現。

華盛頓共識是“位于華盛頓的若干機構（美國財政部、美國聯邦儲備委員會、國際貨幣基金組織和世界銀行）向拉丁美洲國家提供政策建議的最低共識”的簡稱，是曾任世界銀行的副行長和首席經濟學家約翰·威廉森（John Williamson）于1989年提出的。華盛頓共識由推行經濟改革方面的許多政策組成，其內容主要包括：

（1）財政自律：實行嚴格的稅收和預算原則，防止預算赤字和通貨膨脹；

（2）重新確定國家支出的優先順序，優先保證下列領域：能夠實現較高經濟回報，并且能夠改善收入分配，例如改善衛生保健的基本措施、初級教育及基礎設施等；

（3）實行稅收改革：降低征收高額稅的標準和擴大稅基；

（4）實行利率自由化；

（5）實行貨幣的競爭匯率；

（6）實行貿易交易自由化：降低規制或取消關稅壁壘；

（7）實行外國直接投資流動的自由化；

（8）實行私有化；

（9）規制放松：取消國家對市場的調節，取消進入和退出壁壘；

（10）為私有財產權提供司法保護。

斯蒂格利茨把這些措施又總結為：財政節儉、私有化和市場自由化。作為政策實踐，撒切爾政府率先開展了私有化，而美國中間派的卡特政府率先發起了放松規制，在這十項措施中，相對而言，規制放松是政治分歧較少的領域。這些共識被認為是新自由主義和當今全球化的理論學說，是位于華盛頓的若干機構把這些規定強加給世界許多國家的綱領。受新自由主義思潮及華盛頓共識影響的，不僅僅包括拉美地區，而且還包括東歐、中國，甚至發達國家的日本。

總之，新自由主義繼承了亞當·斯密為代表的古典自由主義經濟理論，它產生于20世紀30年代的凱恩斯主義盛行時期，蓬勃于70年代兩次石油危機的滯脹之后，于八九十年代向全球蔓延，并在華盛頓共識提出后達到了高潮，上升為世界主要發達國家的意識形態和主流價值觀念。20世紀后期，新自由主義思潮基本統治了西方經濟學的話語權，不僅獨占了經濟領域，而且在政治領域、社會領域、文化領域都有所體現，成為主要發達國家明確的政治和經濟范式。