第一章 公益性與市場化關系的理論闡釋

第一節 市場化與公益性的認識

一 市場化

市場機制是通過價格、供求、競爭三位一體的互動來實現資源配置的一種手段。通常認為，市場機制是在一定條件下符合效率原則。“市場化”則是指引入市場機制，以需求為導向，通過競爭實現優勝劣汰和資源優化配置的過程。

改革開放30多年來，隨著市場化進程的逐步推進，我國經濟發展取得了舉世矚目的成就，其中的關鍵因素在于市場化改革的推進。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。這意味著，在發揮市場力量的同時，不可忽視政府的作用，同時還需要更好地處理政府與市場的關系，厘清二者的邊界，充分發揮各自優勢，共同為宏觀經濟健康發展服務。

我們知道，市場機制的運行能夠為經濟社會帶來效率、活力和競爭力，但也具有天然缺陷，存在著各種“市場失靈”的問題。自由市場機制往往也會帶來市場的高度不穩定性，導致過度投機和惡性競爭，特別是在那些市場主體不愿意介入、市場產品提供不足或者是存在諸多的外部性的領域，更需要政府適時發揮作用，并以恰當的方式進行合理干預。

由此，隨著市場化改革的推進，我國市場化機制逐漸體現出兩層含義：第一，對于采用市場機制配置資源更有效率的領域，政府逐漸退出，市場機制成為主導力量；第二，對于需要政府提供支持保障的領域，由行政命令、直接投資等直接干預方式向財政金融政策、國有企業經營、政府購買服務等依托市場機制的方式轉變。但需要強調的是，市場化不僅是政府和市場之間職能劃分的結果，還是提高政府參與效率的方式選擇，而且具有導向性意義。

政府干預經濟帶來的一個重要問題是效率問題。盡管政府的介入能夠很好地彌補市場的不足，但是在其提供方式方面存在“天然的”效率問題。在這方面，20世紀80年代以來，新公共管理和新公共服務理論和實踐演進提供了新的視角和啟發，能夠很好地克服政府介入的不足。公共選擇理論、新公共管理理論、治理理論、新公共服務理論相繼出現并被廣泛應用，其中提出許多新的有效的公共服務供給方式以不斷提升政府參與的績效，如政府服務、政府參與、政府間協議、政府參股、特許經營、合同外包、補助、使用者付費、志愿服務和社區治理等。

因此，如同卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）所說，市場與社會之間是一種相互嵌入的關系，即使是自由放任的市場也需要社會力量的維系，因為“不是經濟植根于社會，而是社會被迫納入到經濟體系之中”。所以，市場經濟的運行是一個政府和市場良好合作的過程，既需要有市場機制的高效運轉，也需要有政府的介入，進而能夠為社會提供更好的公共產品和公共服務，保障社會民生。市場經濟也應該是高效的市場和有為的政府相結合的體制，需要政府采用合適的方式調節市場，特別是要在一些公益性領域給予支持，減緩市場的不利沖擊和影響，維護社會公平，滿足大多數公眾的需求。

二 公益性

公益性涉及的是一種公共利益，也即一定范圍之內社會成員共同利益，能夠為社會帶來一些公共利益。公益性產品或者服務本身不是經濟學概念，而屬于社會性范疇。一般來講，具有顯著“正外部性”的社會產品稱為公益性產品，或者說，具有公益性目標的（準）公共產品屬于公益性產品，“正外部性”是“公益性目標”更具經濟學意義、更為具體的替代性概念。“公益性目標”主要用于解釋私人產品向準公共產品或準公共產品向公共產品轉化的原因，是社會追求“公平”原則的體現。在效率與公平（公益性）這兩個基本目標不斷作用的過程中，公共產品與準公共產品、私人產品與準公共產品之間會根據社會發展階段的要求，發生轉變。

因此，公益性和市場化關系的本質是經濟系統中私人利益與集體利益，或者說是公平和效率的關系問題。經濟體系中公益性過度、市場化不足，或者市場化過度、公益性不足，都會導致經濟發展處于不穩定狀態。這兩者的關系處于動態調整過程中，其方向取決于一個社會的基本價值體系和政府對公平、效率這兩個基本價值的判斷和取向。

不僅如此，強調一個產業具有公益屬性，其背后的理論基礎在于一個社會中制約、影響公共利益的重點。公益性強調涉及公眾利益，從這個角度看，任何社會中的生產經營活動都會關系到其中的個體利益，其區別僅在于范圍（涉及面的大小）和方式（直接或間接）。但是，如果從動態角度看，在社會發展的不同時期，不同行業部門的角色是有所區別的，寬泛地理解公益性，要根據一定發展階段的實際特點，結合現實中出現的問題和公眾需求來確定公益所體現的內容。例如，當一個國家經濟發展和人民生活水平主要受制于工業化進程時，政府會采取專門的產業支持政策，甚至以“剪刀差”的方式配置資源，從而盡快完成工業體系的建設，并加速推進工業化進程。其理由在于，這一做法關系到整個國民經濟的長遠發展和全體民眾的根本利益。其時，工業建設具有極強的公益屬性，政府行為就是要強制保障這種公共利益的實現，因為這對社會整體有益，實際上是一種外部性的體現，這種外部性決定了成本承擔主體的非特定性，因而需要有市場干預手段的介入來保證效率。

從經濟學角度看，具有公益屬性的產品需要由政府來提供。如果公共產品由私人來提供的時候，私人的邊際效益會小于社會邊際效益，個人的最優決策水平也會低于社會最低水平，進而出現公共產品供給不足的情況，無法實現資源配置的最優化，也難以保障社會的公共利益。

從上述分析來看，公益性更多強調的是對社會的公共利益，涉及的是公共產品，也更多強調社會的公平而非是基于效率的考慮，更多強調政府在這個過程中的責任。從性質上看，對于市場經濟中公益性產品或服務，一般應具備以下幾個基本特征：

一是公共性。公益性產品或服務不是只為特定少數群體提供的個性服務，其關注的是社會群體的共同利益和共同需求，而不是單個或少數群體的需求，具有極強的共享性特征，為社會大眾所共同使用。因此，公益性服務或產品往往具有大眾性、開放性、非排他性特征，其滿足整個社會大眾的公共利益，保障的也是其整體利益、共同利益和廣泛利益，任何公民都可均等享受這一服務。對于大眾的公共利益，政府也理應承擔起這一應有的責任和義務。

二是基本性。公益性產品或服務是滿足人們基本需求的產品或服務，其所提供的產品和服務也是最低標準，是面向基本需求而設立的。因此，公益性服務并非是為滿足高端和個性化的特殊需求。個性化的需求和高端服務屬于私人服務范疇，并非屬于公共服務范疇，其是由市場中的私人主體來提供。

三是低價位或免費性。公益性產品或服務的公共性、基礎性的特征，也要求公共服務是一種低價位或者是免費的服務。公益性產品或服務面向的是大眾，涉及的是整個群體的公共利益、整體利益，是具有非排他性的公共產品，這也使得政府成為其主要承擔者，而這也要求其應該實行一種低價位甚至是免費的準入機制，以使普通人能無障礙地獲得這一服務，能夠廣泛普遍持續地享受這一服務，而不需要面對更高的收費門檻。另外，公益性服務主要由公共財政所承擔，由此大眾也應該免費或者低價位地獲得這一服務。

四是內容廣泛性。公益性產品既包括物質產品，也涵蓋非物質產品，涉及的內容也極為廣泛，既有一些是看得見的物質產品的基礎設施等產品，也有一些是看不見的非物質性的服務。

五是動態變化性。社會經濟發展具有階段性特征，需求也處于持續演進中，這使得公益性產品范圍也處于動態變化發展中，其所涉及的內容、提供水平、涵蓋標準都具有階段性的特征，隨著社會經濟、需求的變化而出現不同，而且在不同的區域層面也呈現出一定的差異性特征。整體上看，公益性服務是一種動態變化的服務。