第一章 公益性與市場化關(guān)系的理論闡釋

第一節(jié) 市場化與公益性的認(rèn)識(shí)

一 市場化

市場機(jī)制是通過價(jià)格、供求、競爭三位一體的互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)資源配置的一種手段。通常認(rèn)為，市場機(jī)制是在一定條件下符合效率原則。“市場化”則是指引入市場機(jī)制，以需求為導(dǎo)向，通過競爭實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰和資源優(yōu)化配置的過程。

改革開放30多年來，隨著市場化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，其中的關(guān)鍵因素在于市場化改革的推進(jìn)。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這意味著，在發(fā)揮市場力量的同時(shí)，不可忽視政府的作用，同時(shí)還需要更好地處理政府與市場的關(guān)系，厘清二者的邊界，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同為宏觀經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展服務(wù)。

我們知道，市場機(jī)制的運(yùn)行能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)帶來效率、活力和競爭力，但也具有天然缺陷，存在著各種“市場失靈”的問題。自由市場機(jī)制往往也會(huì)帶來市場的高度不穩(wěn)定性，導(dǎo)致過度投機(jī)和惡性競爭，特別是在那些市場主體不愿意介入、市場產(chǎn)品提供不足或者是存在諸多的外部性的領(lǐng)域，更需要政府適時(shí)發(fā)揮作用，并以恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行合理干預(yù)。

由此，隨著市場化改革的推進(jìn)，我國市場化機(jī)制逐漸體現(xiàn)出兩層含義：第一，對于采用市場機(jī)制配置資源更有效率的領(lǐng)域，政府逐漸退出，市場機(jī)制成為主導(dǎo)力量；第二，對于需要政府提供支持保障的領(lǐng)域，由行政命令、直接投資等直接干預(yù)方式向財(cái)政金融政策、國有企業(yè)經(jīng)營、政府購買服務(wù)等依托市場機(jī)制的方式轉(zhuǎn)變。但需要強(qiáng)調(diào)的是，市場化不僅是政府和市場之間職能劃分的結(jié)果，還是提高政府參與效率的方式選擇，而且具有導(dǎo)向性意義。

政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)帶來的一個(gè)重要問題是效率問題。盡管政府的介入能夠很好地彌補(bǔ)市場的不足，但是在其提供方式方面存在“天然的”效率問題。在這方面，20世紀(jì)80年代以來，新公共管理和新公共服務(wù)理論和實(shí)踐演進(jìn)提供了新的視角和啟發(fā)，能夠很好地克服政府介入的不足。公共選擇理論、新公共管理理論、治理理論、新公共服務(wù)理論相繼出現(xiàn)并被廣泛應(yīng)用，其中提出許多新的有效的公共服務(wù)供給方式以不斷提升政府參與的績效，如政府服務(wù)、政府參與、政府間協(xié)議、政府參股、特許經(jīng)營、合同外包、補(bǔ)助、使用者付費(fèi)、志愿服務(wù)和社區(qū)治理等。

因此，如同卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）所說，市場與社會(huì)之間是一種相互嵌入的關(guān)系，即使是自由放任的市場也需要社會(huì)力量的維系，因?yàn)椤安皇墙?jīng)濟(jì)植根于社會(huì)，而是社會(huì)被迫納入到經(jīng)濟(jì)體系之中”。所以，市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行是一個(gè)政府和市場良好合作的過程，既需要有市場機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，也需要有政府的介入，進(jìn)而能夠?yàn)樯鐣?huì)提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，保障社會(huì)民生。市場經(jīng)濟(jì)也應(yīng)該是高效的市場和有為的政府相結(jié)合的體制，需要政府采用合適的方式調(diào)節(jié)市場，特別是要在一些公益性領(lǐng)域給予支持，減緩市場的不利沖擊和影響，維護(hù)社會(huì)公平，滿足大多數(shù)公眾的需求。

二 公益性

公益性涉及的是一種公共利益，也即一定范圍之內(nèi)社會(huì)成員共同利益，能夠?yàn)樯鐣?huì)帶來一些公共利益。公益性產(chǎn)品或者服務(wù)本身不是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，而屬于社會(huì)性范疇。一般來講，具有顯著“正外部性”的社會(huì)產(chǎn)品稱為公益性產(chǎn)品，或者說，具有公益性目標(biāo)的（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品屬于公益性產(chǎn)品，“正外部性”是“公益性目標(biāo)”更具經(jīng)濟(jì)學(xué)意義、更為具體的替代性概念。“公益性目標(biāo)”主要用于解釋私人產(chǎn)品向準(zhǔn)公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品向公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化的原因，是社會(huì)追求“公平”原則的體現(xiàn)。在效率與公平（公益性）這兩個(gè)基本目標(biāo)不斷作用的過程中，公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品之間會(huì)根據(jù)社會(huì)發(fā)展階段的要求，發(fā)生轉(zhuǎn)變。

因此，公益性和市場化關(guān)系的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中私人利益與集體利益，或者說是公平和效率的關(guān)系問題。經(jīng)濟(jì)體系中公益性過度、市場化不足，或者市場化過度、公益性不足，都會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于不穩(wěn)定狀態(tài)。這兩者的關(guān)系處于動(dòng)態(tài)調(diào)整過程中，其方向取決于一個(gè)社會(huì)的基本價(jià)值體系和政府對公平、效率這兩個(gè)基本價(jià)值的判斷和取向。

不僅如此，強(qiáng)調(diào)一個(gè)產(chǎn)業(yè)具有公益屬性，其背后的理論基礎(chǔ)在于一個(gè)社會(huì)中制約、影響公共利益的重點(diǎn)。公益性強(qiáng)調(diào)涉及公眾利益，從這個(gè)角度看，任何社會(huì)中的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)都會(huì)關(guān)系到其中的個(gè)體利益，其區(qū)別僅在于范圍（涉及面的大小）和方式（直接或間接）。但是，如果從動(dòng)態(tài)角度看，在社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期，不同行業(yè)部門的角色是有所區(qū)別的，寬泛地理解公益性，要根據(jù)一定發(fā)展階段的實(shí)際特點(diǎn)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的問題和公眾需求來確定公益所體現(xiàn)的內(nèi)容。例如，當(dāng)一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平主要受制于工業(yè)化進(jìn)程時(shí)，政府會(huì)采取專門的產(chǎn)業(yè)支持政策，甚至以“剪刀差”的方式配置資源，從而盡快完成工業(yè)體系的建設(shè)，并加速推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程。其理由在于，這一做法關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展和全體民眾的根本利益。其時(shí)，工業(yè)建設(shè)具有極強(qiáng)的公益屬性，政府行為就是要強(qiáng)制保障這種公共利益的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檫@對社會(huì)整體有益，實(shí)際上是一種外部性的體現(xiàn)，這種外部性決定了成本承擔(dān)主體的非特定性，因而需要有市場干預(yù)手段的介入來保證效率。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，具有公益屬性的產(chǎn)品需要由政府來提供。如果公共產(chǎn)品由私人來提供的時(shí)候，私人的邊際效益會(huì)小于社會(huì)邊際效益，個(gè)人的最優(yōu)決策水平也會(huì)低于社會(huì)最低水平，進(jìn)而出現(xiàn)公共產(chǎn)品供給不足的情況，無法實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，也難以保障社會(huì)的公共利益。

從上述分析來看，公益性更多強(qiáng)調(diào)的是對社會(huì)的公共利益，涉及的是公共產(chǎn)品，也更多強(qiáng)調(diào)社會(huì)的公平而非是基于效率的考慮，更多強(qiáng)調(diào)政府在這個(gè)過程中的責(zé)任。從性質(zhì)上看，對于市場經(jīng)濟(jì)中公益性產(chǎn)品或服務(wù)，一般應(yīng)具備以下幾個(gè)基本特征：

一是公共性。公益性產(chǎn)品或服務(wù)不是只為特定少數(shù)群體提供的個(gè)性服務(wù)，其關(guān)注的是社會(huì)群體的共同利益和共同需求，而不是單個(gè)或少數(shù)群體的需求，具有極強(qiáng)的共享性特征，為社會(huì)大眾所共同使用。因此，公益性服務(wù)或產(chǎn)品往往具有大眾性、開放性、非排他性特征，其滿足整個(gè)社會(huì)大眾的公共利益，保障的也是其整體利益、共同利益和廣泛利益，任何公民都可均等享受這一服務(wù)。對于大眾的公共利益，政府也理應(yīng)承擔(dān)起這一應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)。

二是基本性。公益性產(chǎn)品或服務(wù)是滿足人們基本需求的產(chǎn)品或服務(wù)，其所提供的產(chǎn)品和服務(wù)也是最低標(biāo)準(zhǔn)，是面向基本需求而設(shè)立的。因此，公益性服務(wù)并非是為滿足高端和個(gè)性化的特殊需求。個(gè)性化的需求和高端服務(wù)屬于私人服務(wù)范疇，并非屬于公共服務(wù)范疇，其是由市場中的私人主體來提供。

三是低價(jià)位或免費(fèi)性。公益性產(chǎn)品或服務(wù)的公共性、基礎(chǔ)性的特征，也要求公共服務(wù)是一種低價(jià)位或者是免費(fèi)的服務(wù)。公益性產(chǎn)品或服務(wù)面向的是大眾，涉及的是整個(gè)群體的公共利益、整體利益，是具有非排他性的公共產(chǎn)品，這也使得政府成為其主要承擔(dān)者，而這也要求其應(yīng)該實(shí)行一種低價(jià)位甚至是免費(fèi)的準(zhǔn)入機(jī)制，以使普通人能無障礙地獲得這一服務(wù)，能夠廣泛普遍持續(xù)地享受這一服務(wù)，而不需要面對更高的收費(fèi)門檻。另外，公益性服務(wù)主要由公共財(cái)政所承擔(dān)，由此大眾也應(yīng)該免費(fèi)或者低價(jià)位地獲得這一服務(wù)。

四是內(nèi)容廣泛性。公益性產(chǎn)品既包括物質(zhì)產(chǎn)品，也涵蓋非物質(zhì)產(chǎn)品，涉及的內(nèi)容也極為廣泛，既有一些是看得見的物質(zhì)產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)品，也有一些是看不見的非物質(zhì)性的服務(wù)。

五是動(dòng)態(tài)變化性。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有階段性特征，需求也處于持續(xù)演進(jìn)中，這使得公益性產(chǎn)品范圍也處于動(dòng)態(tài)變化發(fā)展中，其所涉及的內(nèi)容、提供水平、涵蓋標(biāo)準(zhǔn)都具有階段性的特征，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、需求的變化而出現(xiàn)不同，而且在不同的區(qū)域?qū)用嬉渤尸F(xiàn)出一定的差異性特征。整體上看，公益性服務(wù)是一種動(dòng)態(tài)變化的服務(wù)。