第三節 流通產業的公益性

一 流通產業公益性的歷史演進

流通產業公益性并不是一個突然產生的問題。從我國流通產業發展的歷史實踐來看，流通公益性問題是隨國家經濟體制改革變遷而演進，流通產業經歷了一個完全公有，以市場化為主，到如今強調公益屬性的過程。

在計劃經濟年代，各類流通設施和流通企業組織由政府所有，雖然在理論層面“流通”不被承認，但是流通功能在政府統一控制下發揮作用，全社會產品的流轉、銷售都由政府統一計劃調配，流通領域內各項投資建設也均由政府提供，流通業的功能主要是為政府支配社會資源提供支撐和服務，以實現全社會利益的最大化。在這個年代，流通業（那時被稱為商業）不具備市場屬性，流通領域內的所有設施、產品及服務都屬于國家所有。

改革開放后，我國經濟進入轉軌時期，產業放開，價格管制放松，社會主義市場經濟體系逐步建立。流通產業作為最早實現“開放搞活”的領域，經營主體引入多種經濟成分，越來越多的社會資本進入到流通產業，國有商業和供銷社向市場化轉型，國有資本逐漸退出，而被多種經營主體所取代。也就是說，經濟體制改革的過程，也是流通產業轉向市場化的過程。

經過三十多年的發展，流通領域大多為私人資本投資，“誰投資，誰管理，誰受益”成為流通產業運行的典型方式，甚至在流通基礎設施領域，上述方式也是一種較為普遍的做法，這主要是在改革開放之初因政府財力有限，為解當時資金不足采取的一種應急措施，多年以來逐漸成為一種通行做法，而政府對流通領域的投入，尤其是對流通基礎設施的投資則十分有限。隨著經濟水平的提高，流通產業發展迅速，對宏觀經濟的影響力日益擴大。與此同時，經濟快速發展、人民生活水平快速提高，也對流通產業的運營能力、發展水平提出更高要求，正因為如此，凸顯出流通領域內的公共產品供給不足，尤其是基礎設施投入嚴重不足，主要表現在農產品批發市場、城市社區商業等方面，基礎性設備和公共產品供給數量和服務質量滯后于社會公眾需求，使流通產業本身應有的公益性功能未能得到很好的發揮。

在這種情況下，政府部門逐漸意識到在流通公益領域的政府“缺位”現象，開始重視流通產業的公益性特征，強化政府在流通領域的責任和職能。而這種流通公益性的回歸集中體現在對農產品流通體系、城市社區商業設施、物流基礎設施以及電子商務平臺等方面。近年來，政府已著重在制度和政策等方面強調流通產業的公益屬性，“流通公益性”出現在政府有關流通領域的各個文件和政策之中，其中在農產品批發市場領域，出臺的政策措施最全面也最詳細具體。例如，《國務院關于深化流通體制改革加快流通產業發展的意見》、《國內貿易發展“十二五”規劃》、2014年中央一號文件等強調“增加政府對具有公益性質的流通基礎設施的投入，建設和改造一批具有公益性質的農產品批發市場、農貿市場、菜市場、社區菜店、農副產品平價商店以及重要商品儲備設施、大型物流配送中心、農產品冷鏈物流設施等，增加政府對具有公益性質的流通基礎設施的投入”，使之具有“長期穩定提供成本價或微利公共服務，具有穩定市場價格、保障市場供應和食品安全等功能”。

二 推進流通產業公益性的必要性

在我國經濟進入市場經濟體系成熟期的進程中，尤其是強調發揮“市場在資源配置中起決定性作用”的背景下，討論流通產業回歸公益性并非是一種歷史的回歸，而是中國流通產業發展的必然要求，有其自身發展和存在的邏輯基礎。現時情況下，討論公益性重在強調政府回歸流通領域的職能和責任，這對于中國流通產業持續健康發展和整個社會經濟穩定發展都具有極為關鍵的意義。

（一）流通投入不足要求回歸公益性

從歷史角度看，流通公益性的回歸是對流通領域內公共產品供給不足的補償。一方面，長期受“重生產，輕流通”思想的影響，對流通基礎設施公共性質的認識不足，政府對流通業投入十分有限，使我國流通基礎設施供給滯后于社會需求。另一方面，改革開放以來，流通作為市場化領域，政府逐漸退出流通領域，國有商業和供銷社商業全面轉制，實行“誰投資，誰管理，誰受益”指導原則，像冷庫、貨場、專用線和批發市場等流通基礎設施，多由私人投資經營，這些基礎設施提供者因對利潤的追逐導致更多地注重經濟效益，而忽視了社會職能，在很多方面難以滿足社會需要。

實際上，不僅僅是流通設施建設不足，城市社區商業也面臨同樣問題。隨著城市化進程的加速，許多社區商業網點的支持政策被取消，原來的商業網點或因地價上漲導致租金過高而被改作他用，或因利潤微薄等被拆除。對此，中國商業經濟學會（2013）也指出我國流通基礎設施經歷了一個從政府全面主導到全面放開的過程，在由計劃經濟向市場經濟轉型過程中，政府對流通基礎設施的投入不斷減少，之前具備公益職能的流通基礎設施，多數轉為由企業經營。國務院發展研究中心任興洲（2012）以鮮活農產品流通體系為例，認為我國流通基礎設施薄弱，政府公共服務支持不足，這包括政府對鮮活農產品市場及流通基礎設施建設和農業信息化的投入都偏低。

盡管在市場經濟條件下，流通領域基礎設施可以由私人和政府來提供，但大多數的基礎設施都需要較大的資金投入且回報率低，市場往往供給不足。例如，農產品批發市場、冷鏈基礎設施、環保設施、公共信息平臺等，由于投資大，涉及面廣，單純依靠社會投資往往使得流通基礎設施發展滯后，服務和管理水平較為低下。如張貴友（2009）指出，我國農村市場經營者投資能力有限，市場經營主體多數為小經營者，組織化和專業化程度較低，難以進行更多的基礎設施建設，農產品流通基礎設施建設投資市場化無法從根本上解決農產品銷售問題。

因此，對于流通公益性認識的不足，政府對流通領域的公共產品供給和投入相應不足，使得我國流通基礎設施無論從數量還是質量上都難以滿足經濟發展的需要，進而連帶出現諸如農產品價格波動、質量安全、流通成本居高不下等一系列問題。因此，從這個角度來看，流通公益屬性的回歸，尤其是在流通基礎設施方面的回歸，增加政府在流通領域內的財政投入，更多的是對歷史遺留問題的補償，通過新階段的建設來改善流通領域內公共產品的供給狀況。

（二）公益性成為彌補市場化不足的新路徑

改革開放以來，我國流通領域實行了市場化改革，由于當時國民經濟實力有限，很多應由政府承擔的活動交由市場運作，雖然實現了效率，但是也帶來很多問題，企業作為“經濟人”以追求利潤最大化為目標，因而在很多基礎領域忽視了流通產業的公益性職能，從而造成流通環節費用高、百姓基本商業需求難以滿足等問題。

因此，從現實發展來看，流通公益性回歸更多的是對現實流通問題的回應。當前流通領域，特別是在基礎性流通設施中，過度商業化和市場化運作方式，流通公益性的缺失，造成了當前流通領域成本居高不下等問題，而這些問題的解決，在很大程度上依賴于流通公益性的回歸，通過政府在流通基礎設施領域的投入來尋找解決問題的新路徑。在這方面，農產品批發市場的建設體現得較為明顯，如徐柏園（2011）指出，農產品市場出現的問題與流通領域中公益性缺失極為相關，政府應承擔必要責任，使批發市場成為一個為市場服務的公共事業。

第一，市場化運作的流通基礎設施，特別是農產品批發市場公益性的缺失，無法為政府提供宏觀調控的抓手，尤其是政府在對農產品市場價格平穩性控制方面缺少抓手。僅依靠市場自我調節，使市場產品價格出現頻繁波動，特別是對于本身就受到各種外部因素影響具有很強不確定性的農產品批發市場來說更是如此。在這樣的市場結構中，缺少政府對于市場的平穩控制后，價格的頻繁波動就時常出現了，甚至農產品流通呈現出產地和銷地價格的“非對稱性”格局，即使政府事后意識到問題也往往缺少合法的干預路徑和抓手，難以穩定市場供給和價格。正如安玉發（2012）指出，市場中甚至有部分短期投機“炒作”農產品導致農產品價格不穩定。因此，如何能夠平抑物價，保障市場的穩定供給，考驗著政府對市場的調控，而這又依賴于政府能夠獲得對市場進行調控的抓手。

第二，在“誰投資，誰管理，誰受益”原則下實施市場化運營，在很大程度上推高了農產品流通成本，導致農產品價格的不合理上漲。目前，以農產品批發市場為代表的流通基礎設施建設，主要依靠私營主體投資，在利潤刺激下，為回收投資，批發市場中的攤位費、交易費和其他各種費用也日益高企，導致場內經營商的運營成本上升，進而將這些成本轉嫁到終端消費者身上，推高了普通消費者的生活成本。現時，在農產品批發市場中所形成的流通成本主要包括批發市場管理費用、攤位費、進出場費、稅費、人工費、代理費、儲運費、水電費、停車位費以及農產品的損耗費等類型。而據一些調查顯示，這些市場管理費和攤位費等各類費用在整個流通成本中占有相當比重，大部分農產品流通中批發環節所占的成本比例在30%—40%之間，個別產品的成本高于這個水平。如孫俠（2008）調研了從山東壽光到遼寧大連的茄子價格形成過程，發現批發環節的成本占總成本的比例為47.7%。由此，人們認為如果政府將農產品批發市場等流通基礎設施納入公益領域，將大大減少相應的費用進而降低流通成本。對此，安玉發（2012）認為改革開放以來政府對農產品流通“放任自流”，流通基礎設施被私人和投資基金收購或控股，追求較高投資回報率，增加了市場管理費，推高了農產品流通成本。

第三，流通領域市場化運作方式也使食品安全監管成為新問題，農產品質量保障服務供給不足。盡管《中華人民共和國農產品質量安全法》規定“農產品批發市場應當設立或者委托農產品質量安全檢測機構，對進場銷售的農產品質量安全狀況進行抽查檢測”，但實際上進行自檢的農產品批發市場僅占總數的76.1%，因為農產品批發市場并沒有充分的激勵來強化農產品質量檢測，農產品質量檢測原本屬于一種為社會公眾服務的功能，需大量投資，而流通基礎設施的市場化弱化了批發市場本應具有的公益性職能，使食品安全保障的公共服務供給不足，因為政府對批發市場質量安全檢測設備的投入不連續，過高的檢測成本和檢測人員工資支出增加了企業的負擔（安玉發，2012）。

總體上看，流通領域基礎設施公益性不足，使當前農產品市場中出現了流通成本高、市場價格波動頻繁、農產品質量安全問題。所有這些問題都與流通市場公益性缺失有著極大的相關性。如何解決這些問題，也在于需要強化政府對于流通基礎設施領域的介入，建設一批公益性的流通設施，使農產品批發市場等流通設施承擔更高的社會公益性功能，為農產品市場流通更多基本保障和更好的服務，從而降低農產品的流通成本，解決農產品流通困局。對此，趙海燕（2000）、金賽美（2007）、米新麗和李志博（2013）等研究過程都表達了類似觀點。

三 流通產業性質和功能決定其公益屬性

流通產業的公益性特征是與其基礎性、先導性和戰略性的產業性質緊密相連的。當前流通業日益成為國民經濟的基礎性、先導性產業，承擔了越來越多的社會功能，其公益屬性也隨之愈加突出。

2012年，國務院發布《國務院關于深化流通體制改革加快流通產業發展的意見》（國發 [2012]39號），提出“流通產業已經成為國民經濟的基礎性和先導性產業”，對此，中國商業經濟學會（2013）提出，流通業作為聯結生產和消費的中間環節，是擴大內需、引導生產的先導性產業，具有極強的基礎性和公益性特征。宋則（2014）認為，我國商貿流通服務影響力不斷增強，特別是間接影響力貢獻、外溢效應日漸突出，這對應的則是流通的公益性屬性。長期以來，政府比較重視商貿流通領域充分競爭的一面，強調其市場性，在很大程度上忽視了其間接影響力的公益性貢獻，因此，為使這種功能得到可持續發揮，應當將其納入公共財政長期預算范疇，使外溢效應得到適當補償。

隨著現代化大工業生產時代的到來，經濟發展進入“有效需求不足”階段，提高資金周轉率、商品周轉率以及物流效率等，成為促進經濟增長的重要手段，因此建立完善的商品流通渠道，減少乃至杜絕存在市場需求但因渠道不暢而造成滯銷的情況，成為必要條件和運行保障。我國經濟總體上已進入買方市場階段，消費者需求成為引導生產的驅動因素，流通作為最接近消費端的產業，在把握市場需求上具有即時性、前瞻性，而流通產業正充分發揮這種信息優勢，由被動地接受并銷售制造業部門已經生產的產品，轉向更深層次地參與產品改良與創新，成為推動制造行業生產活動的需求引領者，由此需要讓一部分特定主體專門執行公益性流通職能，提升政府公共服務、市場監管和宏觀調控能力（馬龍龍，2012）。

與公益性相關的則是流通產業本身具有的民生產業性質。流通產業是一個與社會居民生活密切相關的行業，一切用于勞動力再生產的生活必需品通常都需要經過批零商業送達消費者，同時生活服務業也是流通產業的重要組成部分，因此流通產業在很多方面承擔著滿足人們基本生活需要的社會功能（中國商業經濟學會，2013）。以城市社區的菜市場為例，每一個市民的日常生活都與這些基礎性的流通設施密切相關。梁鍵（2013）也指出，農產品批發市場關系到居民的基本生活，如果農產品批發市場功能缺失或定位不準或管理不當，會導致生活質量和水平受到嚴重影響。所以，流通產業關系到居民日常生活，是關系國計民生的基礎產業，是直接面向消費者的服務性行業。

因此，流通產業發展的新特征、新趨勢，使其成為先導性產業和民生產業，承擔了越來越多的公益性職能，社會對流通產業的發展也提出了更高要求和需求，流通公益性的回歸能夠更好地發揮這一職能。

四 流通產業公益屬性的表現方面

流通產業不僅具有競爭性的一面，而且具有公益性特征。流通產業的公益性是就其功能而言的，強調的是產業運行效率和結果對社會總體福利有著廣泛的影響，其在很大程度上關系到整個公眾利益，實質上是流通產業在完成其自身職能的過程中產生外部性的表現。流通公益性也即是流通產業運行過程中的大量活動及其結果都具有“正外部性”的特征。具體如下：

第一，社會產品流通過程的運行關系到生產者能否實現商品的價值，消費者的需求能否得到有效滿足，進而整個社會經濟的生產與再生產過程能否順暢地進行循環。這種產需之間相互對接的過程，成為各個產業部門內生產調整乃至產業結構變化的基本動因。流通過程作為聯結產銷的環節，是直接體現市場機制效應的領域，也是流通領域公益性在穩定供求方面的具體表現。

第二，流通產業的運行和流通過程與社會財富分配密切相關。圍繞特定商品的生產者、中間商、消費者之間通過價格的紐帶聯系在一起，交易價格直接影響著流通主體的收入和成本，而流通主體的收入和成本可以采取場地費、管理費等廣義的非利差價格形式，因此這種廣泛影響也體現出流通產業的公益性。

第三，流通手段與技術水平還關系到物質資源的利用效率。大部分實體商品的流通環節都涉及由生產者到消費者的運輸、倉儲和裝卸過程。在商流與物流相分離的情況下，通過集中化統籌的物流運營、共同配送等方式來提高規模經濟，降低這一過程中的資源消耗和產品破損。同時，冷鏈物流、集裝箱配送等現代化流通手段的使用，也將降低流通過程對社會物質財富的浪費。因此，流通領域公益屬性關系到整個經濟社會運行與自然環境資源的使用。

第四，基于滿足需求的公益性作用。滿足最終消費需求是流通產業的一項重要職能，由此會產生明顯的外部性作用。從宏觀層面看，消費需求的滿足直接關系到勞動力的再生產和人力資本的形成，對于整個社會經濟的可持續發展是不可或缺的。從微觀層面看，滿足居民消費需求是推進城鎮化建設的重要保證，便利化的商業設施在城鎮規劃和社區新建過程中起著必不可少的配套作用，進而有利于推動城市布局優化。

第五，基于實現銷售的公益性作用。流通產業的職能是承接制造業產出的產品（進入流通環節稱為商品）并銷售給最終消費者。在這一過程中，流通產業能夠為上游制造商提供有助于產品改進的需求信息，大型零售商以訂單方式，直接參與商品設計和生產，促進產品創新，實現流通主導生產。與此同時，通過流通產業的集采分銷與專業物流，有效節約社會流通成本，提高流通效率。進一步地，流通領域的產銷對接必然包含商品價格形成的過程，這種價格信號既能夠促進生產部門調整生產結構，也能夠發揮引導產業結構優化的作用；并且，在農產品等具體領域中，價格信號對于保障生產和供應，維持市場穩定，具有重要的指導性作用。對于農產品批發市場來說，作為農產品流通的重要載體，是市場經濟中的獨立行為主體，同時因農產品生產的季節性和波動性等原因，不僅要保障供應，還涉及產品集散、信息服務、價格調控、應急供給保障、產品質量安全等多個方面，不僅關系到農產品市場的基本供給問題，還關系到社會的大眾的公共利益。由此可見，流通產業具有較強的公益職能，這也決定了其在運行過程中需要政府采取一定的方式進行調控，政府也有責任和義務對流通產業的公益性內容進行支持和合理介入，在更大程度上發揮其社會功能，從而達到穩定社會經濟運行、提高資源配置利用效率以及保障特定群體利益目的。