二 國奉雙方易幟談判——以東北政治分會為中心

奉系在東北打造地方政權的同時，還與南京國民政府進行了一場曠日持久的易幟談判。這場談判的主要內容涉及東北外交、東北政治分會、東北國民黨黨部及熱河問題等。其中東北政治分會問題貫穿談判始終，這個問題實際上是東北四省政權由哪方控制的問題，因為政治分會有權“指導并監督最高級地方政府”。同時東北政治分會問題的提出實際上還是東北地方政權如何向國民黨地方政權過渡的問題，國民黨希圖以此給奉系布設一個政治“陷阱”，目的是要把奉系也納入蔣的“削藩”策中。但奉系并沒有落入國民黨的彀中，因為日本“幫”了張學良大忙，在談判過程中每每蔣催逼東北易幟緊急時，張學良均祭出日本阻撓易幟這柄利劍，迫使國民黨不得不對奉讓步，以至于最后國民黨計劃破產。

國奉雙方關于東北政治分會的談判，可以國民黨二屆五中全會為界，分為前后兩個階段：前一階段，國奉雙方以東北政治分會為核心，就東北地方政權過渡中的諸多問題進行了激烈的討價還價，并在原則上逐漸趨于一致，但由于日本的阻撓而被迫延期，而同時國民黨“削藩”的意圖也隨著二屆五中全會的召開而暴露；后一階段，奉系則以日本為借口，并表示必須在東北設立類似政治分會的替代者，使奉系既能控制東北政權，又能免于落入其“削藩”策中。最終，奉系獲得了這場博弈的勝利，在東北成立了改換名稱的“政治分會”，即東北政務委員會。

（一）第一階段談判：政權過渡方式的紛爭

1．東北政治分會問題的提出

國奉雙方正式談判始于1928年7月初，即張學良派出王樹翰等正式代表赴北平后。但早在6月12日，國民政府發表《對內宣言》，宣布“結束軍事，開始訓政”時，就開始試圖與奉系就統一問題進行和談，并首先提出了東北政治分會問題。由于在6月，國府將主要精力放在接收京津，并且國府此時對奉方針剛漸趨統一，所以只是提出了易幟的框架性原則，雙方進行了非正式的談判，如于珍、邢士廉奔走于京奉之間進行接洽。而奉系此時主要忙于皇姑屯事件善后及東北政權的建立，并沒有對國府作出正面回應。

6月12日，國民政府向奉系提出和平條件：“（一）東三省須服從國民政府命令；（二）奉軍須全體出關；（三）奉吉黑各省，應改懸青天白日旗，并依法組織黨部及政治分會等。”第一條和第三條要求東北易幟，由國民政府控制東北政權，但都是原則性條件，奉系還有回旋的余地。而讓奉軍全體出關則是讓奉系放棄熱河及與奉天毗鄰的河北東北部等關內地盤，這是奉系無論如何都不會同意的。對軍閥來說，軍隊、地盤和地盤上的政權是三位一體的，軍隊離開了地盤，軍閥就失去了經濟命脈，地盤上的政權也就無從掌握，也就等于失去了生存的基礎，所以奉系絕不會同意國府這一釜底抽薪的條件。

對于國民政府提出的條件，奉系則決定：“第一步，先行撤兵關外，設法融合（奉系）新舊兩系，以期一致對外”，即先穩固東北局勢、建立新政權。所以，6月19日，張學良就任奉天督辦時，只宣布“停止軍事，休養生息”，絕口不提易幟之事。第二步，待東北政權初步建起后，向國民政府提出議和條件，其內容：“大體對（一）設立政治分會，（二）服從國府命令，（三）改懸青天白日旗三項均可容納。”即對于國家統一，奉系是贊成的。但奉系也有要求：“唯要求政治分會中之委員，奉派至少須占半數。奉吉黑三省，亦仍由原有軍隊駐防。”即對于東北政權，奉系不要求完全控制，但要求由其主導；而對于軍隊和東北地盤問題，奉系則明確表示拒絕放棄。

國奉雙方雖然沒有在6月進行正式談判，但雙方提出的條件和要求為7月的正式談判描繪了一張藍圖。國民政府要求從軍隊、政權和地盤等方面，全面解決東北問題；而奉系則明確表示奉軍及東北地盤為非談品，只有政治分會問題可談。顯然，雙方的差距較遠，談判不可能在短期內完成，所以可以預見7月雙方談判的艱難和僵持。

2．國奉雙方關于東北政治分會問題的角力

7月2日，張學良電告北平何成浚，將派王樹翰、邢士廉、米春霖、徐祖貽四人為正式談判代表，即日赴平。8日，王樹翰等四代表抵達天津，10日抵達北平，國民政府方面派蔣作賓、何成浚、王乃昌、吳忠信、張群、孔繁蔚等為接洽專員，雙方正式開始了談判。

7月9日，奉天代表尚在天津時，王樹翰向記者談到張學良與國府謀和之磋商條件共七項：“（一）東三省通電服從國民政府，并改換旗幟；（二）東三省改組委員制，成立政治分會；（三）張學良為政治分會主席；（四）楊宇霆為奉天省政府主席；（五）張作相為吉林省政府主席；（六）萬福麟為黑龍江省政府主席；（七）所有兵權，暫由原人統率。”顯然，前兩項為國府對奉要求，后幾項則是奉對國府要求，其中以政治分會為核心的東北政權問題是雙方談判的焦點。

奉方代表王樹翰等到北平后，在與國府方面正式談判時傳達了張學良的意見，即“對國民政府表示服從，允設東三省政治分會，唯委員人選，要求由奉系完全組織，他派暫勿加入”。7月14日，國民政府代表劉光、張同禮抵達奉天，與張學良會商東北易幟問題，劉提出：“一、東三省歸國民政府節制；二、奉行三民主義；三、改懸青天白日旗。”同日，劉電北平蔣介石，報告抵達奉天后同張學良會晤情形：“張學良對易幟、裁兵及服從主義，均可辦到。但須待解決四事：（一）外交方面，請立示機宜；（二）黨務方面，先派員赴南京見習，再行舉辦黨部；（三）政治分會問題，望明復一電，言明由其組織請委，不加干涉；（四）對熱河軍事行動問題，懇暫停止，待三省全局議定，再從長討論。”

顯然，正式談判開始后，關于政治分會問題，奉系提高了談判要求，由“奉派至少須占半數”提高到了“由奉系完全組織，他派暫勿加入”，而且還不滿足于國府的口頭承諾，明確要求國民政府正式“明復一電，言明由其組織請委，不加干涉”。

奉系所以于此時提高了要求，一方面是因為日本對奉系的“警告”。6月15日，國民政府在推翻北京安國軍政府后發表《對外宣言》，宣布“中國統一告成，國民政府對外關系應另辟新紀元，并應遵正當手續，以平等及相互尊重主權宗旨，與各國重訂平等新約”。此后，國民政府開始積極與各國協商修約事宜。這使日本更加憂慮東北易幟后，其在東北的既得利益受損。于是，6月25日，日本首相田中于是日至次日兩次電令駐奉總領事林久治郎，警告張學良不得和南京國民政府妥協。另一方面是因為日本對國民政府最終確定和平統一方針產生了極大的影響，即日本對國民政府的對奉政策有很大牽制力。所以深諳此中奧妙的奉系有恃無恐地提高了談判要求，同時也是做出一副不輕易向國府妥協的姿態給日本人看。7月10日，到平的奉天代表邢士廉對記者談，“此行系遵照張學良東電（即前文所提7月1日張學良通電——筆者注）商洽統一辦法”，“東北地位在外交上有特殊情形，故先派代表來商辦法，從長考慮，以期妥恰和平統一事業安然成功”。剛剛還提出各種要求，這時奉系代表卻說因東北外交“有特殊情形”，故“來商辦法”，顯然日本因素成了奉系談判的政治籌碼。要“從長考慮”，就是告訴日本人奉系不會輕易妥協，同時也是暗示國民政府如果不答應奉系政治條件，短時間內統一是不可能的。7月14日，劉光剛向蔣介石轉告奉方要求，張學良于同日電國府代表祁暄，表示“弟對介公決心合作，至目下立即改幟一事，惜非不愿，對內已有辦法，唯對外確有為難……仍望介公迅速設法，使弟有可借口轉圜之地，或他方設法疏通，無不樂從也”。奉系受日本“警告”不假，但其打日本牌抬高談判價碼的策略已經顯露無遺了。

國民政府底定京津后，蔣介石為了收北伐和統一均完成于一年的雙重政治“功效”，“以便藉此贏得國際社會的承認和支持，也為他爭奪國民黨內部統治權取得更加有利的地位”，于7月初親抵北平，主持對奉談判。國民政府雖確定了和平解決東北問題的方針，但面對奉系提出的種種要求，國府內部仍免不了出現不同聲音。如關于東北政治分會問題，“蔣介石、李宗仁、閻錫山頗有容納傾向”，而“馮玉祥主張東三省既隸屬中央，分會委員應由國府自由選派，不能承認任何條件”。馮玉祥的反對聲音代表了國民黨內部主張武力解決東北問題的力量，這對主導對奉談判的蔣介石不可能不產生壓力。面對奉系要求，蔣如果全盤接受，必然遭到黨內反對派反對；如不接受，奉系又不會輕易易幟。處在兩難困境中的蔣介石，為了打破僵局，促使奉系盡快易幟，決定對奉雙管齊下，采用“胡蘿卜加大棒”策略。一方面，“積極肅清關內”，加強武力威懾；另一方面，“仍采用政治目標”，加強對張學良的政治說服。

6月以來，關內奉軍雖已陸續向關外撤退，但灤河一帶仍為直魯殘部盤踞，熱河地區仍被奉軍湯玉麟部和高維岳部占據。為了配合談判，壓迫奉系早日易幟，7月15日，蔣下令肅清關內張宗昌、禇玉璞部直魯殘軍，任命白崇禧為前敵總指揮兼灤河方面右路軍總指揮；方振武為左路軍總指揮，負責熱河軍事；陳調元為總預備隊總指揮，策應左右兩軍作戰。為了保住熱河，阻止國民革命軍進占熱河，張學良命湯玉麟于7月19日進行易幟。

與此同時，蔣介石、李宗仁等國府要人還“曉之以理、動之以情”地大談國家統一和民族大義，“勸導”張學良放棄條件，改旗易幟，實現其所謂的事實統一。

7月13日，蔣在北平召開記者會。關于東三省問題，蔣說：“國府不恃武力統一國家，乃以主義統一國家。”“國家要政，首須注意國計民生。和平統一，即是著眼此點，此乃中央固定方略。余等系秉承原方略辦理。況國民政府系以主義范圍天下。所謂主義即系救國救民之良藥。”“東三省之服從中央，系服從主義，與個人無關。”“張既已發表通電（即張7月1日通電——筆者注），當能以主義為依歸。”蔣還提到國府對奉有兩前提：“第一，不積極促其掛國旗。因主義為救國救民之物，東三省既已了解主義，易幟不成問題。”“第二，不勉強勸其來歸。東三省如對主義統一國家，十分之明了，認為有統一之必要，自必服從中央，所謂精神的團結也。倘稍出于勉強，恐有落空之虞。天下事須名實相符，積極與勉強，結果僅有一種形式上表現，與精神團結之旨相違背，且形式上雖統一，而事實不統一，則果何取義？預料東三省不乏賢明之士，自能徹底了解主義，誠悅服從中央，亦毋須積極并勉強也。”

蔣的談話，概括起來一共有兩層意思：第一，為國計民生，以三民主義和平統一中國。旨在向世人表明國府以民族大義為重的政治姿態，以便在對奉談判中爭取主動和有利地位。也就是說，在當時國人普遍要求和平統一的情況下，蔣把國、奉談判上升到國家能否統一的政治高度來看待，是為國為民，不是為一己一派，逼迫奉系“接招”，盡快表態易幟。民意難違，張學良又是向來標榜“以民意為依歸”，所以7月14日，張電國府代表祁暄，表示“弟對介公決心合作，至目下立即改幟一事，惜非不愿，對內已有辦法，唯對外確有為難”。雖然拿日本人做擋箭牌，但奉系還是明確了“決心合作”，即“改幟”。第二，對奉不勉強、不強求，期望奉系信仰三民主義，認識到統一必要性。也就是以退為進，向世人表明國府對奉“本無條件”，不求形式統一，乃真心求精神統一、事實統一。這種表態，一方面可以掩蓋雙方談判中利益斗爭的色彩，為國民黨爭得清譽；另一方面還會給可能拖延易幟的奉系帶來巨大的政治壓力和輿論壓力，迫使奉系盡早易幟。國府都已“無條件”，只求國家真正統一告成，上和天意，下順民心，奉系如不易幟，豈不千夫所指！蔣的上述談話，實際上就是給奉系丟過來一頂非統一功臣即破壞統一罪人的大帽子。奉系哪里承受得起破壞統一的罪名，所以7月16日，奉天代表王樹翰等會見李宗仁，告以“東三省改懸青天白日旗事，一星期內可實現”。

蔣的政治攻勢剛初見成效，李宗仁又于7月17日電張學良，勸其服從三民主義，擁護國府：“唯所貴乎統一者，要在精神之一致，不在形式之偶合。現代國家，一切內政動關外交，前此聯甲倒乙、聯乙倒丙之縱橫捭闔手段，已不適用。”“服從三民主義，即是自謀生存，與服從個人勢力不同。勢力之結合屬于形式，主義之結合屬于精神，屬形式者可暫不可常，屬精神乃歷久而不敝。”“東三省既處特殊地位，日迫于東，俄瞰于西，兩國以主義絕對相反之邦，竟秘密結約，協以謀我。惟深信非三民主義不能救國。”李在電文中也大談主義救國、精神統一，雖有勸張盡早易幟的目的，但也點出了東北非易幟不可的原因，即日俄“謀我”。客觀地講，李的分析是有道理的，張學良最終易幟也是這個原因。李的電文除了“勸張”這層意思外，還有“警告張”的話外音。李在電中只說到日俄“謀我”，就此打住，沒有再往下說結果。李所說的“我”，當然是指包括東三省在內的中國，而東三省尤其首當其沖。在日俄“謀我”的情況下，奉系只有真正“服從三民主義”，國家真正統一，才能保全國土，保全東三省。否則，僅形式統一，必為外人利用，東三省若丟失，張學良必將背負丟失國土罪名。而奉系若不易幟而丟東三省，則張更得背負分裂國家、喪失國土的雙重罪名。所以，李宗仁說“服從三民主義，即是自謀生存”，不然丟失東三省，奉系何以“生存”，張學良又何以“自謀”。

對比蔣、李二人的話語，蔣主要從國府角度談，而李主要從奉系角度談，但其實都是兩個意思，一是曉之以理、動之以情地勸告，二是擺明利害關系地警告。其中蔣勸張主要著眼于其政治利益的得失，因為蔣是國民革命軍總司令，北伐完成、統一告竣的主要政治受益人就是蔣。國民黨二屆五中全會后開始訓政，成立五院，蔣取代譚延闿成為國民政府主席。雖然此時國府權力集中在行政院，經派系斗爭蔣出任有名少實的國府主席，但還是反映了蔣政治地位的提升。蔣、李二人分別拉攏張學良，雖均有引為己助的意圖，但不可否認李的話語明顯地更為東北所處境況擔憂，雖然可能有說話者身份、勸說方式、話語傳遞方式以及直接受眾不同等原因。東北易幟后，張學良雖沒有背負分裂國家的罪名，但最終還是沒有逃脫喪失國土的罪名。1931年張學良因不抵抗使東三省淪陷，備受國人責罵。此時回過頭來再細品李宗仁的此通電文，也許我們就會發現時人的先見之明了。

在蔣的武力威懾和政治高壓下，奉系勉強同意熱河先于7月19日易幟，東三省再于20日易幟。但19日，湯玉麟宣布熱河改旗易幟后，東三省并沒有如約在20日易幟。因為19日，日本駐奉領事林久治郎再次警告張學良不能易幟。蔣眼看多日來的辛苦即將付之東流，豈會甘心。雖然日本阻撓確實是奉系易幟的主要障礙，也是國府始終不敢進兵關外的原因，但蔣仍決心再盡最后一點人力，全力“勸說”張學良，希望能使他的“統一大業”獲得轉機。從7月21日到23日，蔣及其代表高頻率地連續電張或會見張學良代表王樹翰等人，將東北易幟與否上升到“東三省之存亡，即全中國之存亡”的高度，要求張學良“以民意主張為依舊”，“不可為倭奴恐嚇所屈服”，“當機立斷”“毅然斷行”易幟，“以救東北救中國”。然而無論蔣介石此時如何勸告，奉系最終還是放棄了7月易幟的計劃。7月24日，張學良電蔣介石陳述不能立即易幟之苦衷：“東省易幟，不能立時實行……或有疑日方警告系弟故弄手段，弟可誓諸天日……如再懷疑，并可派員來監督一切。……數日前探知田中意旨，如我方不聽勸告，即用武力，確非空言恫嚇。”

奉系放棄7月易幟的消息傳出后，國人對此結果甚為不滿。7月31日，某報一篇名為《東省問題之新審查》的評論就反映了此種不滿聲音：“首都明日五次全會開幕，北平重要人物幾乎一空。新聞界遂極感寂寞狀況。但細心研究北方局勢，實重要于南方。近在咫尺之東三省問題，雖屢稱絕無問題，不成問題。而事至今日，接洽者之真正成功之證據，尚未能予民眾以共見。故此問題不失為尚待研究之問題也。”同時，國內外輿論還傳出奉系對日借巨款5000萬元以“充實兵備”等語，并“盛傳于世”。對此，張向記者聲明絕無其事，并于7月25日電閻表明心跡：“本期統一早日觀成，籍符厚望，詎料東省情形特異，不能不稽事遲徊。而尤所疾心者，則外間蜚語，頗謂良挾弄手段，以愚諸公。……實則良年未三十，來日方長，為政治人格前途計，豈有自傷其信用。”輿論的壓力也沒能促使奉系斷然易幟。不僅如此，奉系還將易幟看得似乎無足輕重，認為“東三省于事實上、精神上早已服從中央”，“所差者不過懸旗之一形式問題耳”，不必急于一時。然而就是蔣所急求的這一“形式”，奉系也沒有給予滿足。

3．國民黨“削藩”計劃暴露

蔣介石7月3日親至北平坐鎮，10日正式會見奉方代表，主持國府對奉談判，政治當先，軍事為輔，雙管齊下，而結果卻是于25日失望而歸。觀察蔣半個月主持國府對奉談判的種種行為和言辭，蔣急切希望東北易幟的心情是顯而易見的。如7月10日，蔣介石在接見奉方代表時，提出東三省須先行易幟，實行三民主義，余事再請示國民政府。7月14日，蔣宴請奉天代表邢士廉等，表示：仍以三民主義統一東北，以自家人辦自家事，只要東三省易幟，服從三民主義，南京方面絕無其他主張。7月20日后，奉系決定推遲易幟時間時，蔣仍不甘心，頻頻電張“望即日宣告易幟”“請兄毅然斷行”易幟等。

那蔣為什么急于讓奉系在8月前易幟呢？其實，這里面有國民黨的一個整合東北削弱奉系的圖謀，即給奉系布設了一個政治分會“陷阱”，打算在即將的“削藩”中，順便把奉系也削弱。

8月8日，“國民黨二屆五中全會在南京召開，蔣介石在會上力圖通過‘削藩策’來削弱地方實力派，加強‘統一’。他要通過裁兵案，來剝奪地方實力派的兵權；通過取消各地方政治分會，調虎離山，使地方實力派失去在各自割據地盤上的憑藉”。蔣還力圖通過裁厘，行統特稅，統一財權，剝奪地方實力派的財權。

但在二屆五中全會之前，國民黨公開討論和協商解決的問題，卻主要集中在財政和裁兵方面。財政問題的討論，集中在6月末到7月初，相繼召開了全國經濟會議和全國財政會議。6月28日，全國經濟會議舉行第三次大會，通過提請政府裁兵、統一財政、改革稅收、保護關稅、整理交通及公債等案。6月30日，全國經濟會議發出請從速統一全國財政之通電，要求統一財政，實行裁兵。7月10日，全國財政會議閉幕。會議通過三個月內實行裁厘、統一全國財政、明年1月起實行關稅自主等議案。

裁兵問題的討論，集中在蔣介石7月初北上北平期間。蔣北上，主要負有七項使命：“（一）奉命祭總理遺靈；（二）對奉方針；（三）天津附近直魯軍改編方法，及其給養防地；（四）北伐完成后裁兵方案；（五）四個集團軍今后的防地；（六）國都問題；（七）北京政治分會和直隸省府的組織及主席人選。”為了協商各項問題，蔣邀馮玉祥、閻錫山、李宗仁、白崇禧等各巨頭共同赴平。對奉方針，蔣最后說服各巨頭，尤其是向來主張武力解決東三省問題的馮玉祥，同意“關外事業由蔣總司令主持辦理”，“惟中央命令是從”。裁兵問題因涉及各派系的切身利益而復雜得多。7月3日，蔣在碧云寺與記者談話，說中國當時第一重要問題，對內為裁兵與財政統一，對外為解決中國之束縛，改訂一切不平等條約。7月5日，蔣電馮玉祥、閻錫山、李宗仁，主張裁兵救國：“今日非裁兵無以救國，非厲行軍政財政之統一無以裁兵”，要求與中央切實合作裁兵。7月11日，蔣、馮、閻、李四巨頭在北平湯山舉行“善后會議”，會議進行了四天，對于裁兵問題，最后決定成立編遣會議解決。

而在政治分會問題上，蔣此時并不主張裁撤，而是主張建立。早在6月25日，國民黨中央政治會議臨時會議就已議決，任命李石曾等13人為北平臨時政治分會委員，李為主席，未到任前由閻錫山代理。北平政治分會于7月6日蔣在平期間正式成立。同時，與奉談判時，蔣提出要在東北建立政治分會。

關于政治分會，早在1928年2月3日，國民黨二屆四中全會就作出決議：“中央政治會議及各地方分會，可仍存在”，但要“候第三次全國代表大會決定”。也就是說，雖經中政會“通盤籌劃，于廣州、武漢、開封、太原四處設立分會”，但其最終命運如何，尚未可知。而且還規定：“各分會專理政治，不兼管黨務”，各地政治分會雖還“存在”，但權力被縮小了。顯然，主導國民黨中央的蔣介石已有意撤銷政治分會。到8月，五中全會通過蔣提出的政治分會存廢案，決定“將各地政治分會限于本年底一律撤銷”，并對政治分會暫行條例進行修改，再次削減政治分會權力：在“條例第四條‘政治分會之決議案，交該特定地域內之最高級地方政府執行之’之下增加：但不得以分會名義，對外發布命令，并不得以分會名義，任免該特定地域內之人員”。不管黨務，又不得以分會名義發布命令、任免官員，那政治分會豈不名存實亡，其權力與地位實際上已淪落為其指導區域的最高行政機關。

從四中全會到五中全會，蔣裁撤分會以集權的意圖是明顯而連續的。而在6、7月間，蔣卻積極組織北平政治分會，顯然是想給奉系樹立一個榜樣，掩蓋其裁撤意圖。而蔣積極要求奉系成立政治分會，先行易幟，其目的，一方面是要收北伐完成與統一告竣的雙重政治效果，另一方面則是要把奉系圈到“套子”里面來，以便在“削藩”時，把奉系也一起削弱。在五中全會分組審查提案時，還發生了下面一個小插曲，可以使我們更加看清蔣企圖“削藩”集權的目的。8月9日，二屆五中全會分組審查會在審查政治分會存廢案時發生爭執，中央監察委員張靜江、李石曾因此離寧赴滬。8月12日，蔣親赴滬勸張、李二人回寧參加五中全會，張、李表示拒絕，蔣于次日返寧。李石曾、張靜江均是國民黨內元老級人物，在蔣反共清黨時也都是積極支持蔣的黨內主要力量。與蔣如此的關系，都為政治分會存廢問題爭執得負氣出走，說明在五中全會之前關于政治分會問題，蔣并沒有提出于黨內討論，至少也是討論不充分。在存在如此巨大分歧的情況下，五中全會通過了政治分會存廢案，決議裁撤政治分會，表明蔣裁撤決心之大、集權欲望之強。

五中全會雖然作出了裁撤政治分會的決定，但1928年底并未真正裁撤，而是延期了。12月10日，北平政治分會主席張繼電請中央暫不裁撤政治分會：“繼（即張繼——筆者注）承分會主席，當愧無可建樹，上報中央，下慰民眾。惟親見地方疾苦，匪徒猖狂，共黨亦到處潛伏，蠢然思動，稍一不慎，大亂隨之。而各省市政府又束于權限，不相統屬，安定社會之策，分別施行，恒苦未周，是非有政治分會代中央指導而監督之，使散漫者整齊、個別者一致 [不可], [否則]將失政治上運用之靈活。惟五中全會決議，分會應于本年底裁撤，距今僅20余日，而一切規劃中之地方治安與人民救濟問題，將陷于中斷，無可收效也。統察五中，所以決議年底裁撤之意，似為同時決議18年1月1日，開三次全國代表大會，自有補救之方。今則代表大會既延期，而分會若依然裁撤，則一旦使中央與地方失此承上啟下之連鎖機關，在政治全盤上打算，恐滯礙難行之處不少，應請援代表大會延期之例，由常會決議暫不裁撤分會，留待第三次大會之決定。繼以職責所在，感覺較為親切，不敢不提出中政會，敬請公決。”張電中，對于不可裁撤政治分會理由的解釋，大部分是對國民黨政治的粉飾，實際原因就是一點：“援代表大會延期之例”。三全大會延期之因，其實就是政治分會延期裁撤之由，也就是國民黨內派系間的權力斗爭，而張繼顯然有意回避此點。12月27日，國民黨第189次中常會通過政治分會案，決議：各政治分會依二屆五中全會決議，“應于本年度裁撤。現在第三次全國代表大會已延期舉行，國軍編遣事宜，方在進行，為各省政務之指導及經過一切事件之結束計，應予以結束之時期。茲定決定各該分會展期至（1929年）3月15日以前裁撤，并申令各該分會須確守分會暫行條例之規定，不可逾越權限，以期行政系統，日就整飭”。在國民黨189次中常會中，對于延期的解釋就比較現實了：“國軍編遣事宜，方在進行。”此時，國民黨內各實力派的注意力正集中于軍隊編遣的博弈上，三全大會都已延期，裁撤分會也就更不可能如期進行了。

五中全會后，蔣整合東北削弱奉系的計劃雖已暴露無遺，但他并不急于在政權上積極整合。迫于黨內權力斗爭的現實，蔣以退為進，默許閻錫山成立太原政治分會，并明令“閻以太原政治分會統轄察綏兩特別區”，還同意延期裁撤政治分會，造成他在政治分會問題上似無強勢地位的假象，以期再次誘導奉系成立政治分會。當然，奉系并沒有如蔣所愿，因為在五中全會后隨著形勢的變化，奉系不再僅僅要求成立并控制政治分會，而是要求成立并控制政治分會的替代者，也就是最終成立的東北政務委員會。

（二）第二階段談判：政權過渡方式的敲定

蔣于7月25日返寧后，命方本仁為代表赴奉，繼續與張學良商洽易幟。8月4日，張學良見方本仁，提出東省統一的三步驟：“第一步，停止熱河、關內軍事行動，所有軍隊由國府收編給餉；第二步，三省政治分會人選，由三省人員充任；第三步，黨務指導委員會須三省政府同意后始成立，然后易幟。”8月，東北臨時保安委員會早已成立，奉系所要求的“政治分會人選，由三省人員充任”，準確點說就是要求由“保安會人員充任”，即由保安會改組為政治分會，奉系完全控制，這與之前奉系的要求無異。而國府中對于奉系易幟誠意質疑者則認為，東北“組織政治分會，人選不能限于東三省籍人”，顯然，國、奉對于政治分會問題仍暫難妥協。

五中全會后，國奉雙方準備在南京召開雙方代表會議，繼續談判。為了在談判中維護己方利益，東三省將領于8月14日，即在國民黨二屆五中全會即將結束前發表聲明，稱“與南方妥協，須不墮權利”：“近查外間對于我三省內部，頗多謠傳，兼有或挑撥作用。豈知三省內部，自雨公（張作霖——筆者注）仙逝后，各方團結，異常堅固，一切行動舉措，均惟上峰命令是遵。至于妥協問題，關系三省前途甚巨，自為各將領所最注意者。前曾一致主張，由張學良全權負責，決定相機處理一切。只要張學良能俯從眾意，且能維護三省權利，各將領自無不樂從。倘不幸而發生意外波折，即各將領亦愿赤臂效忠，即肝腦涂地，均所不惜。”三省將領發表此聲明，雖有釋疑作用，表示三省內部團結之意，但對于與國府談判，卻提出須“維護三省權利”的要求，這就增加了國、奉談判的難度。

8月初，日本派特使林權助赴東北以吊祭張作霖為名阻止東北易幟，甚至揚言敢冒干涉內政之大不韙，奉系被迫延期三個月以應對。所以五中全會后蔣改變了談判策略，將關內問題與關外問題分開，企圖各個擊破。他不再急于讓東三省易幟，而是首先解決關內問題，如關內的直魯聯軍殘部、熱河歸屬和關內鐵路車輛歸還等，這些內容成為五中全會后三個月里國、奉易幟談判的主要內容。

對于直魯軍聯殘部，奉系提出和平解決的方針，但最終張宗昌拒絕下野、縮編。9月中旬，在和平解決直魯聯軍殘部無望的情況下，國、奉合擊直魯聯軍殘部。肅清直魯殘部，是蔣采用分別處理、各個擊破策略所取得的第一個成果，也是唯一的成果。同時這也使國、奉關系更為密切。鑒于此，蔣認為再次促使奉系易幟的時機已到，便提出于雙十節易幟。

為了促使奉系易幟，蔣還特地提名任命張學良為國民政府委員，并催促張盡快“更換旗幟，宣誓就職”。而張學良雖表示接受國府委員職銜，卻沒有立即響應易幟。10月10日，張致蔣一電，申明理由：“（一）東省易幟，早具決心在前，實因某方之壓迫，致生障礙。當時敝處與之面約以三個月為限，屆期即行易幟，詳情業請方耀庭兄（方本仁——筆者注）轉達，承電示謂已派張岳軍兄（張群——筆者注）赴日解決此事，不知彼方論調如何，未蒙示及。現計算約定之期，已不甚遠，敝處擬積極準備，事前秘不使知，籌備就緒，即行通電宣布，以三省同日實行，以免彼方又生狡計。（二）政治分會，五次會議雖主取消，惟東省情形特別，此種過渡辦法，絕不能少，擬請中央將東北政治分會及奉、吉、黑、熱各省省政府主席分別任命，使易幟就任之事同時舉行，庶可一新耳目。（三）關于軍隊服裝，中央當有規定，事雖微細，惟觀瞻所系，必須整齊劃一，擬求將前項服裝圖樣及公文程序手續已經頒布者，每種各備數份，派員交下，以資仿效，而歸一律。”第一項，仍是以日本為借口和托詞，并言明三個月的期限。第二項，提出東三省易幟的關鍵要求，必須成立政治分會，奉系必須控制東北政權。第三項，則是暗示國府，若不滿足要求，則不可能“整齊劃一”，即不會按照國府的意愿行事。

8月29日，胡漢民在香港發表談話，提到政治分會問題：“政治分會產生于軍事時代，所謂過渡辦法是也。現今已入訓政時代，自然無存續必要。”孫中山去世后，胡漢民成為國民黨內闡釋三民主義等孫中山理論的最權威人物。在談話中，胡明確指出了政治分會存在的時代性和暫時性，也就是說政治分會的裁撤是必然的。

張電中所言“過渡辦法”，其實一語雙關，表面是指胡漢民所言從軍政時期到訓政時期的“過渡辦法”，即政治分會；實則是指奉系政權到國民黨政權的“過渡辦法”，即政治分會的替代者。因為國民黨中央全會已經作出裁撤政治分會的決議，絕不會因為奉系反對而隨意更改，那么奉系再堅持要求成立東北政治分會實際已無任何意義，所以張在電中所說“此種過渡辦法，絕不能少”，實際是暗示國府，政治分會雖可取消，但必須成立類政治分會的“過渡辦法”，即必須保證奉系對東北政權的控制。否則于“絕不能少”之前，張就應以“分會”或“該會”明示之，而不應是“過渡辦法”的含糊一語。

前面提到奉系要求由保安會改組為政治分會，五中全會后政治分會裁撤已定，只是時間問題。所以保安會改組之意也就是暗示國府，不解決“過渡辦法”問題，奉系就不會裁撤現東北最高權力機關——東北臨時保安委員會，就要堅持獨立政權之地位。而這又必遭堅持統一之國府反對，所以保安會改組之意，也是促使國府早日解決“過渡辦法”問題。另外，“絕不能少”這種話語，也明顯不是下級對上級說話的口吻，而更像是兩個政權之間最后通牒式的話語。這與奉系所標榜的“服從中央”“服從國府”的口號完全相反，顯然在統一和服從的幌子下，奉系正在進行著一個政權與另一個政權——南京國民政府——平等談判的事實。結果顯而易見，為求統一之名，國府作出讓步，雖裁撤了各地政治分會，卻在東北成立了由保安會改組而來的、具有政治分會職能的并由奉系完全控制的政務委員會。從中我們就可以看出奉系在東北建構政權的目的了。

直魯聯軍殘部解決后，關內其他問題成為談判的焦點。對于關內問題，蔣雖想把它們與關外東北易幟分別開來解決，但奉系卻把關內問題與關外問題捆綁起來，要一并解決，也就是關內問題成為關外易幟的條件和籌碼，以實現易幟后奉系政治利益的最大化。例如，關于熱河問題，國府要求“罷免湯玉麟，后任須以國府任命者為熱河總司令”，而奉系則認為“湯之更迭，因奉天內部關系，難急遽實行”，并要求熱河“歸奉天政治分會指導監督”。“就熱河與奉省之地勢言，熱河實為奉省之屏藩，故若劃歸國軍統治，則在軍事上，足使奉省頗感不安”，所以對地盤問題，奉系“堅持到底，決不讓步”。對此，被派到東北接洽車輛問題的桂系代表葉琪就有深刻認識：奉系“惟對東三省及熱河地盤仍圖掌握”。而對于熱河，早在7月國民黨中央執行委員會就作出議決：熱河為北平政治分會政治指導區域之一，即熱河劃歸國府為其既定方針。顯然，國奉雙方在熱河歸屬問題上嚴重對立，沒有一方的妥協讓步，熱河問題就無法解決，而熱河問題懸而不決，關外易幟更無從談來。

關內車輛問題，國府于10月1日提出：“請在協議未臻妥協前，盡先放還一半，以供干線運輸之需。”然而奉系并不積極先行放回車輛，而是提出四項條件：“一、此項留用之京漢、京奉、津浦、京綏、正太五路車輛僅可撥還一半，其余一半補充三省國有省有各鐵路之運輸事宜；二、交還車輛須經雙方代表互換意見，圓滿后由雙方最高軍政當局簽字，始開能放還車輛；三、此項撥還車輛須由外交團擔保盡充商事運載之用，不得移作軍用。奉方所留之車輛亦決不移作軍運，以符維持交通之至意；四、所有撥還及留用之扣留車輛于雙方意見互換后，由雙方派員擇其堪于使用者及不堪使用者，平均分撥之，以免向隅而資應用。”后來國府又作出讓步，提出“奉方扣留之車輛中，須即交還1000輛”，以便先行恢復交通和經濟，然而奉系則僅同意“第一次交還500輛”。

奉系所扣關內機車400輛、車皮5000余輛，共占全國火車車輛的4/5，這對全國交通乃至經濟都影響甚大。以平奉路為例，“平奉鐵路經戰事后，損壞甚巨，經濟枯窘，車輛奇缺，致商貨堆積，無法清運”，為了整理路務，平奉路局“加收臨時整理費”，而此舉惹來商民的強烈反對。所以關內車輛實際是奉系在國、奉談判中所掌握的最大籌碼。因此，奉系才會小題大做，要求“由外交團擔保”，還明確說明最多“僅可撥還一半”，不能全部放還。此外，奉系所要求的雙方代表“互換意見”，也有話外音，我們從張學良給到奉接洽車輛問題的鐵道部次長王征的答復中，就能找到答案。12月，王征兩次出關與張學良磋商車輛歸還問題：第一次磋商“張以關內各軍扣車”軍用而非商用為借口，未有結果；第二次磋商張表示，“放還車輛，本奉方應辦之事，但手續上須俟政治問題解決之后，目前尚難談及”，仍未有結果。可見，奉系所說“互換意見”，絕不是“互換”有關車輛交還的“意見”這么簡單，看來“奉方將利用車輛問題，使與國府妥協交涉趨于有利”的時評并非毫無根據。然而東北易幟后，“政治問題”已解決，但車輛問題并沒有因而迎刃而解。1929年1月13日，北平政治分會以“楊常”已死、障礙已除為由，命河北省政府電詢張學良關內撤兵、灤東五縣交還和放回車輛三問題如何解決，鐵道部長孫科也電張催還所扣車輛，然奉系答應放還者僅數十輛。到了1929年4月，東北易幟已4個月有余，鐵道部次長王征竟還用“擠牙膏”的方式向張學良索要車輛：請張學良預備完好機車4輛、列車2列，專為北寧、津浦兩路會同組織京遼直達通車之用；又向張暫借機車3輛、列車2列，以籌足總理奉安用車。可見奉系根本就不愿歸還車輛。

易幟談判期間，奉系以車輛問題為籌碼，目的是要換取政治利益的最大化；而易幟后，奉系仍不歸還車輛，致使交通和經濟不能迅速恢復，其目的顯然是基于鐵路巨大的經濟和軍事價值的考慮，誠如王征所言：此問題“實為政治與軍事問題”也。

關內問題懸而不決，關外問題亦是僵持不下。蔣雙十節易幟的要求，被張拒絕后，10月12日，蔣電張：“易幟之事，全屬我國內政，彼方（指日本——筆者注）本不能公然干涉。況目下黨國形勢，團結一致，彼尤無可借口，為從來所未有。此正其實，如尊處果能出以決心，中正深信彼決不敢有所舉動。務希毅然主持，三省同日宣布，愈速愈妙。”即便蔣心情急切、態度誠懇，然張卻始終顧慮日本干涉，并以之為借口拖延易幟。10月13日，張電蔣，除致謝推舉為國府委員外，并謂：“承示亟速恢復交通與改懸國旗各事，莫不深表贊同。惜因外交環境關系，不得不分別緩急徐圖解決，免滋意外糾紛，總期實踐前約，昭示國人。”為了消除奉系繼續以外交問題為借口拖延易幟，10月16日，蔣電張明確表明東北外交由中央統一辦理：“田中特派要員來京談商租權問題，弟已口頭允其由中央直接商決，不使兄為難，兄也以此復彼，萬不可再與其局部交涉，以中其分拆之計也。”然而奉系仍拖延易幟，于是國府于10月26日質問奉方：“刻下三省外交，既歸國府負責辦理，是三省外交障礙已除，奉方依然借口外交關系，而屢次遷延，不果易幟，難免不懷疑奉天無具誠意。”而奉方則“陳述奉天內部尚有問題，堅求諒解”，即以奉系內部矛盾與分歧為理由和借口，堅持延遲易幟。從外交問題到內部問題，雖也是實際情況，但奉系所為不免給人借故延遲的印象。奉系所以屢次延遲，其實是因為國府始終沒有答應奉系對“東三省及熱河地盤仍圖掌握”的要求，更沒有“明復一電”的保證。

面對僵持局面，蔣為求得于1928年內完成統一，最終作出全面讓步。12月6日，邢士廉、王樹翰攜蔣介石致張學良親筆密函離滬返奉。在密函中，蔣允“對外問題由中央負責辦理，東北內政仍由現職各員維持，概不更動，東省應即易幟，以貫徹統一精神”。12月末，邢士廉、王樹翰再次來寧謁蔣接洽，決定：“一、東北設邊防司令正副長官，以張學良為正長官，張作相、萬福麟為副長官；二、設東北政務委員會，委員人選，須商得中央同意；三、東三省及熱河各省委員等項人選，由張學良推薦，中央明令任命；四、易幟之期，不必待至明年（1929年）元旦，應提前數日行之。”最終，國府以“明復一電”的方式，滿足了奉系對東北四省的要求。奉系也實現了其易幟后政治利益的最大化：熱河劃歸奉系成為東三省屏障，東北成立由奉系控制的政務委員會和邊防軍司令長官公署軍政兩機關，實際掌握了東北四省政權。