一 皇姑屯事件后奉系地方政權的重建

（一）保安司令制度的再次建立

皇姑屯事件后，奉系進入后張作霖時代。張作霖在世時，雖然有意地培養張學良，但他畢竟太年輕，資歷、威望都不夠，所以張作霖并沒有指定他為接班人。在張作霖橫死后，奉系中有資格繼承張作霖地位的有三個人：張作相、楊宇霆、張學良。張作相代表了奉系內的元老派；楊宇霆代表了奉系內新派中的“洋派”，即日本士官派；張學良則代表了奉系內新派中的“土派”，即本土陸大、講武堂派。其中，張作相威望最高、資歷最深，他是與張作霖一起打拼天下的結拜兄弟，手握兵權；楊宇霆次之，他是張作霖的高參，深得其賞識；張學良則年紀最輕、威望最淺，但他是張作霖的長子，并掌控著奉軍中最精銳的第三、第四方面軍。三人各有優勢，均有成為奉系新首領的可能。

此三人誰能成為真正的奉系新首領，主要取決于內、外兩方面因素。

首先看外部因素，主要包括日本和南京國民政府。皇姑屯事件后，日本想乘亂謀取東北的陰謀已是路人皆知，所以張作霖的繼承者顯然不能是親日派。從這點看，上述三人均符合條件。國民政府兩次北伐以來，南北統一已是大勢所趨。在此形勢下，敗回關外的奉系要想求得生存，必須與國民黨打交道，這就要求張作霖的繼承者不能是守舊派。從這點看，代表奉系老派的張作相顯然不是合適人選。楊宇霆和張學良雖都為新派，但楊不主張東北易幟，主張走地方派路線，與桂系李宗仁、白崇禧合作以倒蔣；張則主張東北易幟，走中央路線，與蔣介石合作。國民黨內蔣派勢力最大，占據中央，掌控南京國民政府，所以要與國民黨打交道顯然不可能繞過蔣介石。從這點看，楊宇霆不符合與南方國民黨交涉的現實要求，所以張學良是繼承其父地位的最佳人選。

其次看內部因素，也就是上述奉系內部三派的角力與分合。皇姑屯事件后，奉天軍政高層召開緊急會議，決定對于張作霖之死“秘不發喪”，“俟學良歸，軍民有主乃發表”，以致連日本人都不知道其死活而未敢輕舉妄動。張學良于1928年6月4日在北京得知其父死訊后，并沒有立即回奉，而是在蘆臺、灤州安排好關內奉軍撤退事宜后，才于6月18日返抵奉天。從張作霖死訊傳來到張學良返奉，雖有近半個月時間，但楊宇霆一派若想奪權，也是無此可能。一則此期間楊宇霆始終與張學良在一起部署奉軍撤退事宜，并沒有提前回奉；二則即便楊此時在奉也不敢在張作霖死訊未公布之前有所動作，因為一旦動作，張之死訊外露無疑，在奉系全力保密以待張學良回奉之際，楊若敢冒泄密之大不韙，那他也不可能成為奉系新首領了。所以從奉系內部對于張作霖死訊的保密程度以及張學良從容鎮定的態度來看，張學良“少帥”的身份還是較之他人更具優勢。另外，“張作霖死后，張學良成為繼承者”，還得益于“代表舊派的張作相的推薦”。本來6月21日，東三省省議會聯合會已推舉張作相為東三省保安總司令，接張作霖的班，但他堅辭此職，堅持推舉張學良任總司令。由于張作相的支持，奉系老派轉而支持張學良，楊宇霆一派便被孤立。“二張”叔侄的聯合既為張學良成為奉系新首領奠定了基礎，同時也為張學良時期奉系地方政權的穩定奠定了基石。

7月2日，東三省省議會聯合會一致推舉張學良為東三省保安總司令，3日，張正式通電就任該總司令職，標志著奉系進入張學良時代。就任東三省保安總司令后，張開始組建他的司令部：包括三廳十九處，即秘書廳及所轄機要處、政務處、財務稽核處和蒙旗處，軍事廳及所轄副官處、軍衡處、軍務處、軍法處、軍需處、軍醫處和航警處，軍令廳及所轄第一至第六處，以及帥府事務處和參贊處。秘書廳廳長為鄭謙，軍事廳廳長為榮臻，軍令廳廳長為王樹常，帥府事務處處長為欒貴由，參贊處總參贊為袁金鎧。張學良就任東三省保安總司令及其司令部的建立，標志著張學良政權的初步形成，也由此開始了張學良時期奉系地方政權的建構。

張學良就任東三省保安總司令前，還發生過一段“二張”叔侄互相“讓賢”的插曲，即對于東三省保安總司令一職，張作相與張學良互相謙讓。6月21日，張作霖死訊發布并正式發喪后，東北最高領導人選問題便成為奉系高層面臨的主要問題。先是張學良主動讓賢，東三省省議會聯合會通過任命張作相為東三省保安總司令的決議，并于24日正式發表通電，推舉張作相為東三省保安總司令，張學良為奉省保安司令。但張作相對內以張作霖并非善始善終，而是遇難橫死為由，對外以“母老病劇，侍藥無人”為由，堅辭東三省保安總司令職，并推舉張學良任此職。最終因他“心重語長，勢難敦駕”，東三省省議會聯合會“決議準其辭去總司令職”，并“推舉張學良為東三省保安總司令”。于是7月2日，東三省省議會聯合會推舉張學良為東三省保安總司令，并于4日正式發表通電。

筆者于前文對這一事件的一個方面，即張作相讓賢支持張學良接班已有論述。對于“二張”均確為誠心相讓的觀點，筆者贊同前人的研究成果。但筆者對奉系把相互讓賢一事的場面做得如此之大，是否另有目的，表示懷疑。

首先，“二張”背后各有支持者，他們叔侄對最高權位的相互謙讓，實際上是雙方各派誰服從誰的問題，能做到這點，說明他們均是以奉系大局利益為考慮的。如果一次會議不能解決奉系新首領人選問題，那么再多開幾次會議好好商量也就是了。何況奉系內部本就有矛盾，楊宇霆一派對奉系最高權位早已虎視眈眈。所以根本沒必要小題大做，非要以東三省省議會聯合會名義連續發表兩個正式通電，把奉系內部的矛盾與分歧暴露于天下，搞得盡人皆知不可。這也與經過十余年發展早已成熟的奉系所應有的行為不符，這就說明奉系這個略顯幼稚的舉動必然另有深意。

其次，一方面，東三省各省議會也好，省議會聯合會也罷，都是奉系掌握的“御用”立法機關，并沒有實際權力。由“讓賢”這一幕來看，奉系內部對于由誰出任新首領并沒有達成共識。在此種情況下，誰“授權”東三省省議會聯合會作出的推舉呢？另一方面，即便東三省省議會聯合會有實際權力，不受奉系控制，那么該聯合會要推舉張作相為東北新首領，怎能不征求其意見，怎會出現推舉完，通電也發表了，然而張作相卻辭職不干，該聯合會再轉而推舉張學良這戲劇性的一幕呢？如此反復，東三省省議會聯合會權威何在？所以奉系所謂“讓賢”之舉，必有目的。而這個目的就是要試探南京對奉系新老派的態度。尤其奉系老派思想陳舊，多主張閉關自守，也更具有北洋色彩，在統一大勢之下，老派更擔心國民黨能否容納他們，擔心其利益受損。正如《中央日報》所評論的：“小張所慮青白（指南京國民政府的青天白日國旗）一掛，委員之任命，黨部之組織，均由中央主持，己之權力，勢將剝奪，非將此層說妥，得有相當之保證，未肯高懸青白，皈依黨國。”“小張所慮”自然代表了奉系新老兩派之所慮。所以在國民黨有意和談的背景下，奉系制造一點新聞素材，以便觀察國民黨的反應，而后再決定談判與否就很必要了。

然而奉系還沒等到國民黨的反應，就先得到了社會輿論的猛烈回應。張作相不就總司令職，由張學良繼任的消息傳出來后，報紙上立即出現大量報道，輿論普遍擔心奉系會獨立并行獨裁統治。如輿論皆認為東三省保安總司令“當屬張學良所有，不久將依軍民各機關之推戴而就任。一般觀察，謂張學良之就任總司令，無異拒絕遵奉三民主義與揭揚青天白日旗，而漠視國民政府，有實施東三省獨立新政之意”。還“多謂張學良就東三省保安總司令后，將以第三四方面軍之背景，與吉林張作相，黑龍江萬福麟協力，得楊宇霆之輔佐，而實行其獨裁的政治。邢士廉、于珍等運動與革命軍妥協，揭揚青天白日旗之計劃，蓋因張學良之政治基礎牢固，而付諸不問，是邢于等之運動殆歸失敗矣”。

所以，為消除張就任總司令而引起的世人不安和消極影響，奉系迅速、果斷地采取了三項措施，以表明其無獨立之意、無獨裁之心：一是于1928年7月1日發表政治通電，要求國府“以最簡捷辦法，速開國民會議，解決目前一切重要問題”，并聲明“決無妨害統一之意”；二是軍事上繼續“從事撤退，以明真意”，據報載“奉吉軍隊已相繼向關外撤退”，“灤州以東之吉軍主力，截至本日（7月3日）殆全部撤退關外”，奉軍“第三、四方面軍，（6月）29日以來，陸續向關外撤退，其三分之一，已向山海關以東輸送”；三是7月2日，張電北平何成浚，稱派前省長王樹翰、司令邢士廉、總監米春霖、參謀徐祖貽為正式代表，赴平正式與蔣等談判。

在奉系打出這么一套“組合拳”后，國府方面不得不有所回應。所以7月3日下午，剛到北平的蔣介石在碧云寺“謂東三省問題務希和平解決”。同日，國民政府電奉軍將領，提出處理東三省三原則：以政治手腕為三省人民謀福利；對三省新舊派兼容并顧；以公正辦法處理三省政務軍事。在國府方面表達了對“新舊派兼容并顧”，并肯定了繼續以和平的、政治的方法來解決東三省問題后，即國府對于奉系打造東北政權默許后，張學良于3日晚正式通電就任東三省保安總司令。

（二）奉系地方政權的重建

由于采取措施適當，張學良就任東三省保安總司令一事并沒有使南京國民政府產生劇烈反應。7月10日，蔣介石在接見奉方代表時，又提出東三省須先行易幟，實行三民主義，余事再請示國民政府。南京方面再次傳達出以政治手段解決東北問題的信號后，奉系加快了東北政權的建構。張學良時期，奉系廢除了獨裁專制色彩濃厚的舊制度，而改行更具民主色彩的新保安制度。

張學良政權結構：最高立法機關——東三省省議會聯合會；最高行政機關——東北臨時保安委員會；最高軍事機關——東三省保安總司令部；最高司法機關——最高法院東北分院（參見圖2.1）。

首先，發布《東北各省區臨時保安公約》。7月16日，東三省省議會聯合會表決通過《東北各省區臨時保安公約》（以下簡稱《保安公約》）12條。該《公約》第十二條規定“本公約于政局統一時候即廢止之”，即說明了所謂的“臨時”性，也預示著奉系政權的臨時性。從內容看，該公約具有臨時憲法性質，因為它肯定了主權在民的原則，確立了奉系政權“三權分立”的保安制度，即明確規定以“東三省省議會聯合會為最高立法機關”，“設立東北臨時保安會”為最高行政機關，“處理各省區一切重要政務”，并于事實上成立了東北最高法院，后更名為“最高法院東北分院”。

其次，重組東三省省議會聯合會。東三省省議會聯合會，是1922年張作霖宣布東北自治時成立的，當時即為東北最高立法機關。張學良成為奉系新首領后，為刷新政治，建構政權，東三省省議會聯合會于1928年7月16日通過《東三省省議會聯合會組織大綱修正案》（以下簡稱《聯合會組織大綱》）15條，重新組織了該聯合會。根據修正案，該聯合會“設于奉天省城”，仍為東北“最高立法機關”，即“為發動東北各省區最高軍政各權之機關，對于東北臨時保安會執行一切政務有議決及建議權”。該會由奉、吉、黑三省“省議會各推舉代表10人組織之”，設主席3人，“由會員中推舉”，“轉流主席”，下“設秘書長1人，秘書1人”。該會會員第一屆任期，“由民國十七年（1928年）6月1日起”，“以6個月為限，任滿后，再被舉者得連任”，但該會會員“非經聯合會之許可，不得辭退或更替”，“對于討論及議決事件在未經發表前”“私自宣示”者，“得予退出本會之處分，由該省省議會另補之”。該會“每屆開常會1次，臨時會得隨時召集之”。

再次，建立東北臨時保安委員會。“根據《東北各省區臨時保安公約》第四條之規定，設置東北臨時保安總機關，其名稱為臨時保安會。”7月19日，東北臨時保安委員會召開成立大會，正式成立。依據《東北臨時保安委員會組織大綱》（以下簡稱《保安會組織大綱》），該會“設置于奉天省城”，有委員17名，由臨時保安會在“東北地方在任中之軍民長官及德望素著之人物”中推薦，“提出于東三省省議會聯合會，求得同意委任之。在保安會成立以前，由保安總司令提出于東三省省議會聯合會，求得同意委任之”。張學良為委員長，袁金鎧為副委員長，“張作相、萬福麟、湯玉麟、劉尚清、誠允、沈鴻烈、張景惠、王樹翰、劉哲、常蔭槐、莫德惠、翟文選、袁慶恩、凌升、齊默特色木丕勒為委員”。從名單看，奉系現有之各實力派及要人盡在其內。該會“以東三省省議會聯合會為監督機關”，采“用合議制，凡東北地方之重要事件”，由全體委員會議解決之。

最后，建立東北最高法院。7月，奉系加快了東北地方政權的創建。此時，國奉雙方易幟談判卻并不順利，由于國府始終沒能滿足奉系的政治要求，加上日本極力阻撓東北易幟，奉系最終決定放棄7月易幟計劃（詳見后文）。一面是易幟受阻，另一面卻是奉系忙于建立政權。7月25日，蔣會見王樹翰、邢士廉，指出：三省既有誠意易幟，不必再通電公布保安制度。顯然，奉系在易幟問題上裹足不前，反而加快建立自治政權的舉動，引起蔣和國府的不滿和疑慮。為了釋疑，再次表明奉系無獨立傾向，7月26日，張電平之邢士廉轉蔣，表示服從國府，并愿為蔣效力：“無論何時愿對國府服從到底，雖是個人雙身，亦甘為介公效力。但目前外交方面確實重要，諒介公早有成竹。但求對外有圓滿辦法，東省一切不成問題也。”

奉系雖然屢屢表示易幟誠意，但卻并沒有放棄易幟前打造政權的行動。11月，奉系一度暫停的政權建設再次啟動，以“易幟前，關于第三審案件之管轄，彼時因與中央隔閡，因為無所歸納，人民欲解決終審，咸感不便，因此案件愈形積壓。……況法院編制法第四條，亦有此項必要之規定”為由，奉系建立了東北最高法院。東北最高司法機關的建立，標志著張學良政權建構的完成。一個主權國家只能有一個最高司法機關，奉系既然此前多次向國府表明心跡，并無獨立意愿，那“東北最高法院”的名稱必然要更改，最終定名為“最高法院東北分院”，聽起來與東北政治分會的全稱“中央政治會議東北分會”如出一轍。最高法院東北分院“管轄審級，與最高法院同，惟不負解釋法令責任”，即該院具有司法終審權。該院第一任院長為孔昭炎，“承保安委員會委托”，于11月21日就職任事。

通過上述分析，可以看出張學良試圖借助西方民主政治制度理論在法理上不斷完善新政權，以與其父張作霖時期專制色彩濃厚的舊政權相區別，給人以民主和順應時代潮流的印象。當然，張學良建構并完善政權的動機還與此時奉系正與國民政府進行易幟談判有關，因為只有相互平等的兩個實體進行對等談判才會給奉系帶來利益的最大化。一個被趕出北京落敗而逃的奉系，顯然無法、也沒有資格與乘勝追擊的國府進行無條件的平等談判，也就更談不上爭取利益了。

（三）奉系地方政權的特點分析

奉系政權建構中存在以下兩個現象。

第一，最高決策權“平移”：由東三省省議會聯合會平移到東北臨時保安委員會。

依據《保安會組織大綱》第四條之規定，保安會“以東三省省議會聯合會為監督機關”。其受省議會聯合會之監督，表現在兩個方面：（1）《保安公約》第四條規定：“保安會委員須經省議會聯合會同意。”對此，《保安會組織大綱》第三條亦有詳細說明：“本會設會員17名，會員由臨時保安會推薦。東北地方在任中之軍民長官及德望素著之人物，提出于東三省省議會聯合會，求得同意委任之。在保安會成立以前，由保安總司令提出于東三省省議會聯合會，求得同意委任之。”（2）《保安公約》第七條規定：東北臨時保安會議決下列事項，“須咨東三省省議會聯合會同意：甲，對外締結各種契約、協定；乙，正式宣布作戰；丙，增加人民負擔及募集公債；丁，東北通用之單行法律；戊，不屬于省議會職權范圍以內各事項”。可見，保安會在某些“人、事”方面要受到省議會聯合會的監督。而且《聯合會組織大綱》第九條還規定：“本聯合會為發動東北各省區最高軍、政各權之機關，對于東北臨時保安會執行之一切政務，有議決及建議權。”這些似乎都表明東三省省議會聯合會是東北最高權力機關。

但實際上，“7月18日，東三省議會聯合會議決通過，東三省保安會不受東三省省議會聯合會之指揮監督后，東三省臨時保安會成為東三省最高權力機構”。例如，“當此時局未定之際，中央最高司法機關，既因種種變更，失其聯絡、統馭之能力，若不由地方長官妥為監督”地方司法，“誠恐滋生弊竇，貽害非輕”，東北臨時保安委員會“有鑒于此，擬請奉、吉、黑三省省長，對于所屬境內司法機關，實行監督考核之權，有功者獎，有過者罰”。而保安會給奉天省長公署的這個“咨文”，雖然一開篇便肯定“省內各級司法固貴有獨立之精神”，然而保安會還是硬性規定“地方行政長官實負有監督之責任”。顯然，保安會規定的這個行政監督司法的“臨時辦法”有“東北通用之單行法律”的性質，但并沒有“咨東三省省議會聯合會同意”。

再如，保安會減稅、裁稅一事。東北臨時保安委員會“第七次會議時，由張總司令、翟委員文選提出減收鹽稅一案，業經公決，每擔正稅附稅各減收現洋1元。又由翟委員提出裁撤常關稅一案，業經公決：（一）所有安東關50里內應收常稅一律裁撤；（二）長春關應即停辦；（三）糧貨船捐仍撥歸稅捐局征收，以符原案”。《保安公約》第七條中規定：東北臨時保安會議決“增加人民負擔”之事項，“須咨東三省省議會聯合會同意”。“增加人民負擔”，主要是指增加稅負。雖然《保安公約》沒有規定保安會減稅、裁稅也要經過東三省省議會聯合會同意，但減稅、裁稅本身并不是行政機關的職權，而是權力機關，如國會或議會的職權。所以，擁有這種權力的東北臨時保安委員會顯然不是單純的最高行政機關，而是東北最高權力機關。

另外，從《保安公約》和《保安會組織大綱》對保安會職權規定的用詞變化，也可看出一些端倪。《保安公約》對保安會職權的規定是“處理各省區一切重要政務”，“政務”一詞表明保安會行政機關的性質。《保安會組織大綱》對保安會職權的規定是，“凡東北地方之重要事件”由全體委員會議解決之。“政務”，即行政事務，范圍明確；而“重要事件”，范圍模糊，既可是行政范圍事件，亦可是非行政范圍事件。可見，由“政務”到包括政務在內的“重要事件”，這種變化也暗示出東北臨時保安委員會職權和性質的變化。

此外，《保安公約》中明確規定：“東北各省區省政府仍依省議會暫行法之規定，各對其本省議會負責”，而沒有規定保安會要對東三省省議會聯合會負責，只是在《保安會組織大綱》中規定保安會“以東三省省議會聯合會為監督機關”。受其監督與向其負責相比，顯然前者所受的約束力要小得多。而自從7月18日東三省省議會聯合會通過東北臨時保安委員會不再受該聯合會之指揮監督的議決后，保安會與聯合會之間本就松散的聯系徹底斷了。

由此可知，東三省省議會聯合會在通過《保安公約》、完成奉系政權的政治架構后，其最高決策權便轉移到東北臨時保安委員會，也就是轉移到該會委員長張學良手中。此后東三省省議會聯合會便以單純的最高立法機關身份存在，職掌單純立法權，而東北臨時保安委員會不再僅是最高行政機關，而且還是東北最高權力機關。

第二，最高行政權“下移”：由東北臨時保安委員會下移到東三省保安總司令部和各省長公署。

如果保安會是東北最高行政機關，那么依據《保安公約》第五條規定：“東北各省區軍民政務，采分治主義。軍政由保安總司令及保安司令處理之，民政由各省區民政長官處理之”，保安總司令部和各省長公署就均應為保安會之下屬機關。

但事實卻并非如此。筆者查閱了《奉系軍閥檔案史料匯編》相關部分，發現以東北臨時保安委員會名義發布的命令，主要有三類：一是發布省級最高長官任命，包括省長任命和最高法院東北分院院長任命；二是有關司法行政事宜；三是有關稅負及稅種的增減。顯然，這三類事務均超出省長公署的職權范圍，也就是說，東北臨時保安委員會擔負省長公署職權范圍之外的責任。

先來看保安會發布的省級最高長官任命。如任命翟文選為奉天省長，所發命令為“東北臨時保安委員會委托翟文選為奉天省長”，用的不是“委任”或“任命”，而是“委托”。何為委托，就是“請人代辦”，顯然不具有上下級命令色彩。再如“東北臨時保安委員會委托常蔭槐為黑龍江省長”，“委托張景惠繼任”東省特區行政長官等，均使用“委托”。是不是當時“委托”與“任命”等詞同義呢？顯然不是，因為東三省保安總司令部“委王樹常”為軍令廳廳長，“任魯穆庭為財務稽核處處長”，就沒有用“委托”，而是用“委”和“任”；國民政府“任命翟文選、陳文學、張振鷺”、王樹常等“為奉天省政府委員”，用的也不是“委托”，而是“任命”。這就說明東北臨時保安委員會與各省政府之間不是上下級的關系。

再來看保安會處理司法行政事宜，此即前文提到的“保安會規定行政監督司法”一事。東北臨時保安委員會給奉天省長公署的公文，用的是“咨”，這顯然不是上下級間的行文用詞。因為當時上級向下級行文一般用“令”“飭”，下級向上級行文一般用“呈”，而“咨”則是平級之間的行文用詞。另外，在此咨文中，保安會對“奉吉黑三省省長，對于所屬境內司法機關，實行監督考核”的授權，所用之詞是“擬請”，而“請”字所體現的也顯然不是上下級關系。保安會增減稅負及稅種事宜，即前文提到的保安會減稅、裁稅一事，已表明保安會最高權力機關的性質。

保安會將民政都“委托”給了“各省區民政長官處理之”，那軍政更是不可能由其掌握，只能是“委托”“保安總司令及保安司令處理之”。軍民兩政均“委托”代管，那保安會的最高行政機關也就名不副實了。而保安會最高權力機關之權力，在于為奉系各實力派及要人提供了一個對話平臺，共同“合議”，決定“東北地方之重要事件”。如東北易幟與對日問題，8月9日在日本特使林權助的恐嚇性警告下，張學良召集保安會，最終決定易幟延期3個月。

上述兩點，均是筆者從法理角度分析的，實際上張學良時期奉系地方政權的核心是東三省保安總司令部，一切命令均由此發出。表現在兩個方面：

一方面，東三省保安總司令部不僅是東北最高軍事機關，擁有最高軍事權，同時還直接掌握部分行政權。如委任行政官員：東三省保安總司令部委任王鏡寰為東三省交涉總署署長，委任常陰槐、翟文選、誠允為東三省交通委員會副委員長。東三省交涉總署掌東北對外交涉，東三省交通委員會掌東北交通鐵路、電信和郵政各事宜。這些機關的行政權力均屬東北全區性質的，而非一省一地性質，其長官由東三省保安總司令部“委任”，顯然說明這些機關均受該總司令部管轄。另外，東三省保安總司令部秘書廳下設政務處、財務稽核處和蒙旗處，其所涉及的事務顯然也超出了軍事范圍，屬于行政范圍。

另一方面，各省政府及縣政府實際上受命于東三省保安總司令部。如為了“救濟金融”，是否需“設立奉天清理官產公署”一事，東三省保安總司令部指示奉天省長公署“毋庸設立”；關于“蘇聯在北滿一帶收買糧食”一事，東三省保安總司令部指示奉天省長公署應“禁止糧食出境”，并擬就“交換條件”兩條以備蘇聯交涉，于是奉天省長公署據此給各縣下發“禁止糧食向蘇出境”的訓令。行政機構的設置和進出口貿易的管理等顯然是省長公署的上級政府，即中央政府所應有的權力，然而在東北，東三省保安總司令部就是奉天省長公署的上級“政府”。所以最高行政權的“下移”其實就是移到了東三省保安總司令張學良的手中。

由此可知，無論是權力的“平移”，還是“下移”，終點都是張學良，顯然張主政后意欲集權。最高權力的“平移”，原因就在于張學良在東三省省議會聯合會無兼職，而且該聯合會本就是張氏政權的御用立法機關，所以權力必移也能移，對于這點較好理解。而對于最高行政權的“下移”，似較難理解，因為保安會委員長和保安總司令都是張學良，但只要認清奉系內部張學良與楊宇霆之間的權力斗爭，就不難理解了。

“東三省政界之空氣，前雖因張楊兩派間之暗斗，致一時陷于異常險惡之境，但至最近又因楊派之活動未告成功，而克漸趨安定。”“楊派最初雖假南北妥協之美名，力圖在保安會內扶植其勢力，而卒從保安會內之大部分人員，均深受張作霖之恩惠，或與之關系極深，遂致竟歸失敗。繼楊雖擬在東三省軍隊內，扶植其潛勢力，亦因受張作相之吉林派，與張學良之遼陽派之壓迫，而僅先達到其目的之一部。于是楊遂采最后只一策，而利用常蔭槐，以統一東三省交通為名，擬將交通機關，收入掌握之中；并對財政機關，亦以整理財政為名，擬收歸自方管理，乃此種計劃亦歸失敗。且至最近，其謀劃又復被顯露，致東三省官界及人民間，多不直楊所為，力事抨擊，楊鑒于形勢不利，已向其左右微露下野之意。現張在表面上，雖仍予以挽留，然楊之計劃若果具體的暴露于世，則楊不得不引咎下野，亦未可知。”在東北，楊宇霆無軍界根基，于政界卻根基較深，張學良則是于軍界根基尤深。由此我們可知行政權下移的原因，也能明了楊宇霆不肯在東北任職以及后來“楊常”被殺的起因了。

正是由于楊宇霆一派爭權之舉，導致了奉系原本設計的“三權分立”的保安制度發生異化，成為“四權分立”，其中行政權分化為軍政、民政兩權。所謂保安制度，不僅僅是指奉系通過《保安公約》成立保安會，并由此建構起來的政治制度，其實主要是由保安總司令在奉系政權中的核心地位所決定。東三省保安總司令同時兼任東北臨時保安委員會委員長，因而奉系政權實際上形成了以東三省保安總司令為核心的獨特的保安制度。