第三節 紀律檢查制度的本質

紀律檢查制度的本質是“紀律監督”，是依“紀”對黨組織和黨員干部遵守和執行黨的紀律情況進行的監督。它的核心機制是堅持紀嚴于法、紀在法前，把黨的紀律和規矩挺在前面，用紀律管住所有黨組織和黨員干部。具體來講，紀律檢查制度的紀律監督本質體現了政治屬性、紀律屬性、監督屬性三者的有機統一。政治性，反映了紀律檢查機關作為黨內專門監督機關的根本性質；紀律性，體現了紀律檢查機關的職責定位和工作職能；監督性，體現了紀律檢查機關的設置規則和運行機制。

一 政治屬性

紀律檢查工作就是政治，具有鮮明的政治屬性。舉什么樣的旗、走什么樣的路、發揮什么樣的作用，直接決定著紀律檢查工作成效。

（一）紀律檢查工作必須堅持黨的領導

黨的領導是中國特色社會主義的最大特色、最本質特征。實現奮斗目標、完成歷史使命，關鍵在黨。紀律檢查工作必須始終堅持中國共產黨的領導，確保黨風廉政建設和反腐敗斗爭沿著正確的政治方向發展，這是紀律檢查工作的根本政治要求。那種認為強調依靠黨的領導就無法獨立行使監督職權的觀點，在思維方式上是極端片面的，在實踐上是極為有害的。

加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭是中國共產黨一貫堅持的政治立場。在中國，沒有任何政治力量有能力代替黨來領導完成這項重大政治任務。我們黨的先進性與執政地位，決定了我們黨具有比其他社會組織更強大的組織、整合動力。長期以來，中國共產黨不斷加強同人民群眾的血肉聯系，不斷發揮各民主黨派的橋梁紐帶作用，不斷凝聚全國人民的智慧和力量，不斷調動全社會的積極性與創造性，取得了一系列的光輝成就。實踐也將雄辯地證明，只要堅持黨的領導，就能有效動員和組織全黨和全社會的各種力量反對腐敗，既依紀依法嚴懲腐敗分子，又維護政治和社會穩定，保證反腐敗斗爭在錯綜復雜的環境中，始終沿著正確的方向健康地發展，不斷取得新的成效。

當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，紀律檢查工作必須保持堅強的政治定力，增強對黨中央的反腐敗斗爭重大部署的思想認同、政治認同和情感認同。要以高度的思想自覺，把認識統一到黨中央對深入推進反腐敗斗爭的重大部署上來；以高度的政治自覺，時刻維護黨中央在深入推進反腐敗斗爭中的絕對領導地位；以高度的行動自覺，不斷把黨的反腐敗部署貫徹落實到底。

（二）紀律檢查工作是全面從嚴治黨的重要保證

黨的十八大以來，習近平總書記提出“四個全面”的重要思想。“四個全面”是我們黨引領中華民族實現偉大復興的戰略布局。全面建成小康社會是總目標，全面深化改革、全面依法治國如“鳥之兩翼、車之雙輪”，全面從嚴治黨是各項工作順利推進的根本保證。

全面從嚴治黨靠什么？靠依規治黨、嚴明紀律。黨的紀律是各級黨組織和全體黨員的行動指南、行為標尺，是管黨治黨的尺子。毛澤東同志說，路線是“王道”，紀律是“霸道”，這兩者都不可少。如果黨的紀律成了擺設，就會形成“破窗效應”，使黨的章程、原則、制度、部署喪失嚴肅性和權威性，黨就會淪為各取所需、各行其是的“私人俱樂部”。如果執政黨連自己的紀律都守不住，那么依法治國、依法執政就是一句空話！紀委作為黨內監督的專門機關，作為管黨治黨的重要力量，必須緊扣全面從嚴治黨總目標，堅定信心決心，踩著不變的步伐，以更強定力、更實舉措、更大作為，著力構建本地區積極健康向上的政治生態。要樹立全局意識，主動把黨風廉政建設和反腐敗斗爭放在全面從嚴治黨的新常態下來把握、謀劃和推進，準確把握新要求，積極協助黨委抓好管黨治黨責任的落實。要回歸本職、回歸“原教旨”，把紀律挺在前面，立起來、嚴起來、執行到位，把全面從嚴治黨賦予紀律檢查機關的責任擔起來。

（三）紀律檢查機關是黨內監督的專責機關

在我國的政治結構中，黨內監督在整個國家監督體系中處于主導地位。從世界范圍來看，任何國家的反腐敗行動邏輯主要有政黨行為、國家行為和社會行為三種主要方式。政黨行為主要是從組織的紀律和政黨的意識形態出發，國家行為突出的是法律和制度建設，社會行為強調的是社會外部力量監督和制約政治權力行使的能力。一個國家采取何種腐敗治理結構絕不是一個孤立的技術問題，任何一個反腐敗體系的構建都需要從一個政治體系的內在需要出發進行構建。中國也是一個政黨國家，但其內在邏輯與西方不同。西方是政黨在全面掌握和運行現代國家制度的過程中，基于政黨對社會的深刻影響以及政黨對國家體系的全面滲透而形成的；而中國則是基于政黨領導現代革命，并在革命后直接承擔起現代國家建設而形成的。換句話說，西方的政黨國家是基于政黨運行現代國家而產生的，而中國的政黨國家是基于政黨建設現代國家而形成的。這就意味著中國的現代政治體系是在政黨主導下確立起來的，是從政黨那里脫胎出來的，其維系與健全，都離不開政黨的主導作用。中國政治體系的這種成長邏輯，決定了加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭，根子上還是要依靠黨內監督。黨要管黨，首要的就是自己管好自己。如果黨內監督體制不健全，其他任何外部監督都難以發揮作用，甚至容易滑向狂熱失序的泥潭。建黨以來，我們黨歷經磨難，越挫越勇。歷史充分證明，我們黨具有自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。我們應當有這種自信和膽量。

強化黨內監督，保持黨的先進性和純潔性是我們全黨的任務，是各級黨委必須承擔的主體責任。黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關，是管黨治黨的重要力量。紀檢機關要切實認識到自身擔負的歷史使命，切實認識到黨內監督在整個國家監督體系中不可替代的政治責任，不能推卸責任、消極怠政，更不能妄自菲薄、否定自我價值。要找準職責定位，增強政治擔當，把紀律和規矩挺在前面，強化紀律審查力度，切實承擔起管黨治黨的政治責任。

（四）紀律檢查工作是深化黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要力量

推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭是紀律檢查機關的重要職責。1993年我們黨就提出，反腐敗形勢是嚴峻的。此后一直沿用“依然嚴峻”的判斷。十八大后，黨中央深化了對形勢的認識，指出黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢“依然嚴峻復雜”。當前，“四風”問題趨于隱蔽、轉入“地下”，而且花樣翻新；組織渙散、紀律松弛現象普遍存在，執行黨規黨紀失之于太松，松到破了底線；一些黨員干部仍然不收斂不收手，反映領導干部問題線索還在增多。這些都表明，腐敗蔓延勢頭沒有得到完全遏制，形勢依然嚴峻復雜的判斷沒有過時。堅決遏制腐敗蔓延勢頭、持之以恒糾正“四風”，是中央確定的政治任務，是形勢所迫，必將是一項長期的工作。紀檢機關處在反腐敗斗爭的最前沿，不僅要埋頭苦干，更要抬頭看路，把中央精神吃透，牢記于心。要保持冷靜清醒，堅定政治立場，增強政治定力，把握好紀律審查工作的力度和節奏，以最堅決的態度減少腐敗存量，以最果斷的措施遏制腐敗增量。

二 紀律屬性

全面從嚴治黨要靠紀律管全黨。紀律檢查機關作為黨內監督的專門機關，它的監督不是一般意義上的工作監督，而是特定意義的“紀律監督”，是對黨組織和黨員遵守和執行黨的紀律的情況進行監督。紀律檢查機關作為管黨治黨的重要力量，必須回歸本職、回歸“原教旨”，把紀律挺在前面，做到紀嚴于法、紀在法前，用紀律和規矩管住大多數。這既是紀檢機關的本然職責與應然使命，也是深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的治本之策。

（一）回歸原教旨，紀律監督是黨章賦予紀律檢查機關的神圣職責

黨章第44條規定紀委承擔三項主要任務：維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。前兩項任務說的是紀律問題，特別是政治紀律、組織紀律問題，這是各級紀檢機關必須完成好的任務。第三項任務涉及黨風廉政建設和反腐敗工作，而作風和腐敗問題的背后也是紀律問題。這三項任務不能相互替代，但相互促進、以紀律為核心共成一體。說到底，紀委的職責就是落實全面從嚴治黨要求，用黨章黨規黨紀對照黨員干部的行為，依紀依規進行監督執紀問責，維護紀律的嚴肅性。

習近平總書記深刻指出：“黨章等黨規對黨員的要求比法律要求更高，黨員不僅要嚴格遵守法律法規，而且要嚴格遵守黨章等黨規，對自己提出更高要求。”現在有的黨組織和紀檢機關把陣地擺在了法律的底線上，錯把法律當作了尺子，只重視查辦大案要案，錯誤地認為，只要領導干部不違法，違反紀律就是“小節”，沒人管、不追究，忽視日常監督執紀，導致一些干部要么是“好干部”，要么是“階下囚”。實際上，從“好干部”到“階下囚”之間，從黨員干部到罪犯之間，有一個從量變到質變的演變過程，有一個法律管不住的空間。這個空間應當由紀律來管。對黨員干部違紀違法行為，紀律應率先于法律作出反應，使其“破紀”之初就付出代價，這樣就能防止一些干部越走越遠、越陷越深，真正體現嚴管厚愛。紀委是黨內監督的專責機構，必須嚴格紀律衡量黨員干部行為，守住紀律這條底線，抓早抓小、動輒則咎，發現苗頭就及時提醒、觸犯紀律就及時處理，絕不能養癰遺患、放任自流。

（二）從歷史沿革看，紀律監督始終是紀律檢查機關的立身之本

回顧歷史，中國共產黨自誕生之日起，就把理想和紀律寫在自己的旗幟上。從紀律檢查工作的發展歷史來看，嚴格執紀監督和黨內審查一直是紀律檢查機關的主要職責。1927年，黨的五大決定成立中央監察委員會，隨后通過的《中國共產黨第三次修正章程決案》明確規定“嚴格黨的紀律是全體黨員及全體黨部最初的最重要的義務”。1949年11月，新中國成立后，中央決定成立中央紀律檢查委員會，《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》規定紀委的首要職責就是，“檢查中央直屬各部及各級黨的組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀律的行為”。1955年3月，中央監察委員會成立，《中國共產黨全國代表會議關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》明確規定，“黨的中央和地方各級監察委員會的任務是經常檢查和處理黨員違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件。黨員違反國家法律、法令的行為，除應依法由人民法院審理或政府監察機關懲處外，其應受黨紀處分者即由黨的監察委員會負責處理。”1978年，黨的十一屆三中全會選舉成立了黨的紀律檢查委員會，鄧小平同志多次強調，紀律檢查機關的首要職責是“維護黨規黨法，切實搞好黨風”。1982年，黨的十二大黨章再次強調，紀律檢查機關的首要職責是“維護黨的章程和其他重要的規章制度”，1992年，黨的十四大又將其修改為，“維護黨的章程和其他黨內法規”，并一直貫徹至今。可以說，自中央監委成立以來，雖然名稱幾經變化，工作側重點也根據形勢變化有所不同，但維護黨的紀律、嚴格黨內紀律審查、保證黨的集中統一，始終是紀律檢查機關的首要職責。

（三）黨紀嚴于國法，紀律監督是紀律檢查機關的應然使命

堅持紀嚴于法、紀在法前，實現紀法分開，是十八大以來我們黨思想認識的一次飛躍，是管黨治黨的重大理念創新。黨紀和國法作為防治腐敗的兩道重要防線，兩者在整個國家治理體系中的地位和作用是不同的。黨是政治組織，黨規黨紀保證著黨的理想信念宗旨，是執政的中國共產黨黨員的底線；法律體現國家意志，是全體中華人民共和國公民的底線。任何一個組織的內部規則都比國家法律嚴格。我們黨是肩負神圣使命的政治組織，黨的先鋒隊性質和執政地位，更是決定了黨規黨紀必然要嚴于國家法律。而在黨紀和國家的適用上，“紀”在“法”前。打個比方，我們將黨紀和國法比喻為黨組織和黨員干部面前的兩道防線，第一道防線是黨的紀律，第二道防線是國家法律。紀律紅線失守，往往是法律底線失守的預警信號。近年查處的案件也充分說明，黨員干部違法前必先違紀。一個黨員干部連黨的紀律都遵守不了，何談遵守國家法律呢？一個黨員干部能夠模范地遵守黨的紀律，也必然會遵守國家法律。因此，紀檢機關的職責與國家公檢法機關的職責是不同的，一個是依“紀”、一個是依“法”，紀委的核心職責就是管好紀律這道防線。近些年，有的黨組織把法律當成紀律審查的尺子，只重視查辦能移送司法機關的案件，對干部違紀問題置若罔聞，紀律這道防線蕩然無存。對這種錯誤做法，必須堅決扭轉。

三 監督屬性

紀律檢查機關是黨內監督的專責機關，作為一種監督權力，紀律檢查權應當遵循監督權運行的一般規律。從廣義的角度看，監督是人類社會普遍存在的一種現象，是人在社會生活中的普遍需要，自從有人類社會開始，監督這種現象就出現了。從狹義的角度看，監督主要是指享有法定監督權的監督機關對被監督者所實施的具有法定效力的監督活動。在這里，我們主要側重使用狹義上的監督概念。從監督權運行的基本規律上看，紀律檢查機關作為專門的監督機關要發揮好監督作用，應具有以下特質。

（一）以權力監督權力

監督權具有天生的內在貧困性。人類活動的功利性內在地決定了，執行權通常處于權力金字塔的頂端，是政治系統運作的核心和中樞，而監督權則處于相對次要和附屬的地位。幾乎所有的政治系統都建立了龐大的執行機關對小得多的監督機關。而且從監督對象上看，監督權主要是對政府機關及其官員的監督，現代政府規模龐大、職能擴張、機構膨脹、成員眾多，工作任務錯綜復雜，技術含量越來越高。這些因素都增加了監督的任務，加大了監督的難度，使得監督機關難以對政府機構實施全面、系統的審查。甚至有人斷言，“它（政府）除了受到偶然性的監督外，對其實行任何實質性監督都不過是不切實際的期望而已。”沒有任何政府能真正實現對官僚制的嚴密控制。

面對強大的執行權及其可能的規避或抵制行為，如果不從制度上對監督權的地位和能力等予以保障，監督權的內在貧困性就會愈發導致監督權的軟弱無力，無所作為，甚至于形同虛設，名存實亡。因此，紀檢機關要有效發揮監督作用，就必須在制度設計上賦予紀檢機關很強的權威性，使其能夠支配、影響和約束監督對象。進而言之，紀檢機關只有具有影響監督對象利益的地位、能力和工具，才能觸動監督對象的理性機制，使其在考慮到制裁或懲罰的基礎上做出合理的選擇。離開了這些具體的相互關聯的權力設置，紀檢機關的監督行為就會因其空洞而蒼白無力。

（二）監督權與被監督權適當分離

監督權運行的基本規律要求監督權必須具有相對獨立性，監督權和被監督權不能由同一機構或者個人掌控。如果監督者所需要的核心資源如人事任免權、財政權、福利待遇等受制于監督對象，后者就可以利用他們對資源的控制來與監督者討價還價，做交易，甚至利用其優勢和特權來保護自己免于受到監督者的控制和檢查。這樣必然導致監督權的軟化和虛化。比如，我國古代的監察系統就曾與行政系統同一設置，地方的監察官員與行政官員難免有糾纏不清的利益關系。漢武帝時打破了地方監察與行政一一對應設置的體制，把全國劃分為13個監察區，各監察若干郡縣，設地方監察官刺史一名，并制定了《刺史六條》的監察法規。列寧也指出，監督機關如果“通常要依靠被檢查機關的施舍過日子”，就“絲毫沒有威信”，它應該“具有最大限度的獨立性”。只有這樣，才能解除監督工作人員的“后顧之憂”。因此，這就決定了紀檢機關必須具有相對獨立性，有獨立的、客觀的判斷，有自主的意志，不受其他國家機關、社會團體和個人的干預。

（三）監督權與被監督權效力相當

權力有大小強弱之分，一個弱小的權力是難以抗衡比之強大的權力的濫用的。要實現以權制權，那么我們所設置的監督權的大小強弱即它的“權力量”，應當與被監督權大致相當。就是說，監督權應當擁有制度明確賦予的廣泛監督職權和充分行動資源，足以阻止和糾劾被監督權所發生的違規行為。這種監督職權和行動資源應當體現在一系列具體的制度安排之中，比如，調查、質詢、罷免、彈劾或罷免程序以及問責制度、信訪制度等。這些制度規定了監督者的權利、被監督者的義務、監督工作的步驟、手段和方法，以及監督者想要付諸行動時，它所能組織和動員起各種資源的能力。

特別是，樹立紀律檢查權的權威性和威懾力，必須賦予其一定的制裁權或懲罰權，掌握和具備制裁或懲罰監督對象的手段和能力，讓錯誤或失誤行動的當事人承擔起與其權力相稱的責任。亞里士多德認為：“多數人在本性上是被恐懼所推動的，而不是被榮譽感所激勵，避開惡的東西不是由于它的卑下，而是對懲處的害怕。”人的本性只有對切近的懲罰才會心存畏懼和警惕，才會從行動上約束自己。如果紀檢機關只有建議權或評議權，而沒有影響監督對象權益的工具和方法，就不可能形成有效的壓力和威懾，也難以建立起紀檢機關及其成員的權威和尊嚴。

（四）監督權必須明確監督職責

“監督主要是指人們為了達到政治、經濟、軍事、司法方面的某種目的或目標，仰仗一定的權力對社會公共治理中若干事務的內部分工約束或外部民主性參與控制等途徑，針對公共權力的資源、主體權責、運作效能等而開展的檢查、審核、評議、督促活動。”監督活動實際上是權力在不同的主體之間的分工，從而形成權力運行中不同角色之間的對抗，通過這種分工和對抗，防止權力出現異化。紀律檢查作為一種監督權，必須明確職責定位，牢記自己的監督屬性，強化對黨組織和黨員干部遵守執行紀律和行使權力的監督。切不可把自己的監督職責，與監督對象對具體社會事務的監督職責混為一談，更不能越俎代庖，直接插手對具體社會事務進行監督，必須突出“監督的再監督，檢查的再檢查”職能作用。否則，監督權本身也就失去了存在的意義。