第二節 紀律檢查制度的概念

紀律檢查機關作為國家監督體系和政黨治理結構的重要組成部分，不僅是一種工作，更是一種制度。研究紀律檢查工作，不能僅僅關注紀律檢查的業務工作，更要把它作為一種制度形態來對待、來研究。這樣對紀律檢查工作的研究，才更具有根本性、全局性、長期性和科學性。因此，了解紀律檢查制度的一般概念和基本特點，是研究整個紀律檢查工作的邏輯起點。

一 紀律檢查制度的內涵

紀律檢查制度是中國共產黨的一項基礎性黨內治理制度，是中國共產黨制定和認可的關于紀律檢查機關的性質、機構設置、權力配置、活動規則和運行機制等一系列規范的總稱。紀律檢查制度的內涵，應當從以下三個方面來理解：

（一）紀律檢查制度的規范淵源

紀律檢查制度是由一系列規則構成的規范體系。這些規則的淵源主要來自四個方面：一是黨章及其他黨內法規。黨章是最根本的黨內法規，黨章及其他黨內法規中有關紀律檢查機關的機構設置、職權范圍、程序規則以及干部管理等方面的規定是紀律檢查制度的重要淵源。二是國家立法機關制定的規范性文件，根據黨中央關于紀檢監察機關合署辦公的要求，國家立法機關制定的憲法、組織法、實體法、程序法等法律文件中有關國家監察機關組織、管理、活動規則等方面的規定，也是紀律檢查制度的重要淵源。三是紀檢監察機關具有領導權的有關主體作出的通知、指示、決定等。四是國家締結或者批準的國家條約中有關直接規定或約束紀檢監察機關活動的條款等，這些規范性文件中，有些包含了紀檢監察機關的職權配置、活動原則等內容，有些是紀檢監察機關與其他國家機關應當共同遵守的規則。比如《聯合國反腐敗公約》規定，“各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則采取必要的措施，確保設有一個或多個機構或者安排了人員專職負責通過執法打擊腐敗。這類機構或者人員應當擁有根據締約國法律制度基本原則而給予的必要獨立性，以便能夠在不受任何不正當影響的情況下有效履行職能。”它們都可以構成紀律檢查制度的規范淵源。

（二）紀律檢查制度的范圍

紀律檢查制度在范圍上，涉及三個層面的內容：一是紀律檢查機關的外部關系，即紀律檢查機關在黨內監督中的地位、在整個國家監督體系中的定位、在履行職責過程中與其他國家機關的關系。如紀委與黨委的關系，紀委與司法機關的關系等。二是機關之間的關系，即紀律檢查機關作為一個獨立的整體，在不同層級的紀律檢查機關之間通過什么樣的方式來聯系，如何形成一個彼此聯系、相互協作的系統。如全國各地、各級紀檢機關的設置及其相互關系，上下級紀檢機關、派出機關與派駐機構之間職權的配置及運作等。三是紀律檢查機關內部的關系，即一個紀檢機關作為一個獨立的主體，自身的各個組成部分之間如何協調一致地運作。如每個紀檢機關內部的機構設置、領導關系、工作職責、運行機制以及各個部門之間的權力配置與相互關系等。

（三）紀律檢查制度的形態

紀律檢查制度的表現形態，可以從不同的角度進行考察。

從規范層面上考察，紀律檢查制度表現為相對靜止的形態；從運作層面上考察，紀律檢查制度則表現為相對運行的形態。靜態的紀律檢查制度是有關紀律檢查制度的規范體系。紀律檢查制度首先表現為一系列預設的、在相對較長的時間內不發生變化的規則體系，具有相對固定的特點。動態的紀律檢查制度是靜態的紀律檢查制度通過紀檢機關履行職能的實踐活動體現和實現的實際運行的規則體系。靜態的紀律檢查制度與動態的紀律檢查制度相互依存、相互促進。在紀檢機關的管理活動、職能活動中，紀檢機關的各種相對固定的規則體系不斷地發揮作用，處在不斷的運動之中。紀檢機關的職能活動，把紀律檢查制度的規范淵源具體化，使之在社會生活中發揮作用，同時又為紀律檢查制度的發展完善源源不斷地提供著素材、營養和經驗，是紀律檢查制度發展的不竭源泉。

紀律檢查制度的形態還可以分為實然的制度和應然的制度。實然的紀律檢查制度是按照已有黨章和黨內法規實際運行的、正在現實社會生活中發揮著作用的制度。應然的紀律檢查制度是未來的理想狀態的制度。應然的制度是實然的制度改革完善的發展方向；從實然的制度不斷地過渡到應然的制度，是紀律檢查制度發展完善的漸進過程。

因此，研究紀律檢查制度，既要研究靜態的紀律檢查制度，注重對紀律檢查機關的組織結構、職權配置等制度規范的分析闡述和問題研究，也要研究動態的紀律檢查制度，關注紀律檢查機關的職能活動以及制度規則的實際運行狀況；既要研究實際存在的紀律檢查制度，注重紀律檢查機關依照現有制度和規定充分發揮職能作用，也要研究紀律檢查制度未來發展的趨勢，關注紀律檢查體制和工作機制改革。

二 紀律檢查制度的基本內容

從制度建設的普遍意義上講，紀律檢查制度的基本內容，應當包括以下六個方面：

（一）紀律檢查機關的性質和任務

紀律檢查機關與其他黨政機關相比，是一個什么性質的機關，以及由紀檢機關的性質所決定、與這種性質相適應的紀檢機關應當承擔的任務是什么，這是紀律檢查制度首要要回答的問題。紀律檢查機關的性質也決定了紀律檢查機關在整個國家機構體系和政黨中的地位以及與其他國家機關之間的關系。

（二）紀律檢查機關的機構設置

紀律檢查機關是紀律檢查活動的主體，紀律檢查機關的設置是紀律檢查制度的重要組成部分，是紀律檢查制度存在的外在表現。機構設置要回答黨在什么層面上或者根據什么原則設置紀律檢查機關，紀律檢查機關之間如何建立起組織領導體制、保持相對獨立性等組織體系的一系列重大問題。紀律檢查機關的機構設置，在廣義上，也包括與機構密不可分的人事制度，紀檢監察干部的任職資格、人員數量、任免方式及紀檢機關內部的組織管理制度等。

（三）紀律檢查機關的職權配置

紀律檢查權是紀律檢查制度的核心內容。紀律檢查機關的職權是由紀律檢查機關的性質和任務決定的，是發揮紀律檢查機關功能作用的先決條件。紀律檢查機關依法享有哪些職權，這些職權在上下級機關、派出機關與派駐機構等不同級別的紀律檢查機關之間如何分配，這些職權如何行使，以及如何防止這些職權在行使過程中被誤用和濫用，是紀律檢查制度不可或缺的組成部分。

（四）紀律檢查機關的活動規則

紀律檢查機關行使職權的基本活動稱之為紀律檢查機關的職能活動。紀律檢查機關在職能活動中應當遵循什么樣的原則，按照什么樣的方式監督執紀問責，怎樣組織和管理紀律檢查機關各個主體切實履行職責，這是提高紀律檢查機關履職能力的重要保證，也是防止紀律檢查權濫用的保證。這就要求紀律檢查機關在黨風政風監督、線索管理、執紀審查、執紀審理等各項職能活動中都必須遵循特定的活動規則，按照一定的程序、紀律和規則辦事，依規履職。

（五）紀律檢查機關的內部管理

紀律檢查機關由不同的部門和人員組成，紀律檢查機關的職權也是分別由不同的部門和人員行使的。在紀律檢查機關內部，如何對不同的部門和人員進行管理，如何保證各個部門之間在行使職權過程相互配合協調，保障紀律檢查資源的合理整理和充分利用，這是紀律檢查制度必不可少的內容。紀律檢查管理既包括對履職過程的協調管理，也包括嚴格的自我監督和制約機制；既包括宏觀決策和政策指導，也包括具體問題的處理；既包括對行使紀律檢查職能的業務活動管理，也包括紀律檢查機關人事行政方面的管理。

（六）紀律檢查機關的供給及其保障體制

紀律檢查機關的經費、裝備、設施的供給渠道和保障制度，是紀律檢查制度的一個重要內容。它關系到紀律檢查機關能否有效地組織正常的運作和獨立公正地行使職權。紀檢職權的行使、紀檢機關的運營，都離不開必要的經費和裝備，離不開一定的場所及其設施。沒有一定的和必要的物質保障，紀律檢查制度就是空中樓閣。

三 紀律檢查制度的基本特點

根據黨章和相關黨內法規規定，中國共產黨紀律檢查制度具有以下基本特點：

（一）紀律檢查是一種監督制度

《中國共產黨黨內監督條例（試行）》明確規定，“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關。”紀律檢查工作與立法監督、司法監督在本質上有著根本性的區別。紀律檢查制度的本質是“紀律監督”，就是要堅持紀法分開、黨紀嚴于國法，把黨的紀律和規矩挺在前面，用紀律管住所有黨組織和黨員干部。有一種觀點認為紀律檢查機關是以公共權力的監督和制約為主的“控權監督”，這種觀點是不準確的。如果把其定位為“控權監督”，那么紀律檢查的監督對象就只能是權力的行使者，即少數領導機關或領導干部，就會把廣大黨員排除在監督的主體之外。

（二）紀律檢查機關擁有較高的監督地位

黨章規定，“中央紀律檢查委員會由黨的全國代表大會選舉產生，地方各級黨的紀律檢查委員會由黨的地方各級代表大會選舉產生。”這表明，黨的紀律檢查委員會是一個規格較高的黨的委員會機構，或者說是黨的領導機關，而不是黨委的工作部門。《行政監察法》也規定，“監察機關依法行使職權，不受其他行政部門、社會團體和個人的干涉。”這都賦予了紀檢監察機關很高的監督地位。在我國，黨內監督在整個國家監督體系中處于主導地位。中國政治體系的成長邏輯，決定了加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭，根子上還是要依靠黨內監督。

（三）紀律檢查機關具有獨立嚴密的組織體系

黨章規定，黨的組織由中央組織、地方組織和基層組織三個層次構成。同樣，黨的紀律檢查機關也設立了中央紀委、地方各級紀委和基層紀委等遍布全國的嚴密組織體系。根據《行政監察法》規定，縣級以上人民政府成立行政監察機關。1993年中共中央決定紀檢監察機關合署辦公，合署后的中央紀委履行黨的紀律檢查和政府行政監察兩項職能，對黨中央全面負責。目前除了深圳特區保持紀檢、監察相對獨立的工作體制外，其余地方各級紀律檢查機關和行政監察機關全部合署辦公，實行“一套人馬，兩塊招牌”，總稱為紀檢監察機關。

同時，紀律檢查機關形成了健全的領導體制。中央紀律檢查委員會由黨的全國代表大會選舉產生，黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。根據2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，應進一步推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。

（四）紀律檢查機關擁有特定的職責

黨章第八章對紀律檢查機關的職責定位做出了明確的規定，其中第44條規定了各級紀律檢查委員會的“三項主要任務、五項經常性工作”。三項主要任務分別是：維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。五項經常性工作分別是：經常對黨員進行遵守紀律的教育，作出關于維護黨紀的決定；對黨員領導干部行使權力進行監督；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內法規的比較重要或復雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分；受理黨員的控告和申訴；保障黨員的權利。另外《行政監察法》對行政監察機關的職責作出了明確規定。

（五）紀律檢查機關擁有法定的職權

職權不同于職責。職權是指職責范圍內的權限，它的落腳點是“權”而不是“責”。《中國共產黨章程》《中國共產黨黨內監督條例（試行）》《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規都對紀律檢查機關的職權作出詳細規定。《行政監察法》第四章專門規定了監察機關的權限。目前，有的學者將紀律檢查職權歸納為檢舉監督權、檢查權、審批權、處分權、立“法”權、申訴權六項權力。有的將其歸納為檢查權、調查權、建議權、決定權四項權力。無論如何歸納，這些職權都應當“權自法出”，都應當來自黨章、黨內法規和國家法律的規定。

（六）紀律檢查工作有固有的規律規則

紀律檢查工作是一門科學。紀律檢查工作有其相對獨立的工作對象和工作領域，有特定的話語體系和客觀規律，有區別于其他職業的思維方式、工作方法和專門技術。黨章和其他黨內法規對紀檢機關依紀依規履行職權作出明確規定。比如在紀律審查方面有《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》，在執紀審理方面有《中國共產黨紀律檢查機關案件審理工作條例》，在紀律處分方面有《中國共產黨紀律處分條例》，在行政監察方面有《行政監察法》和《行政監察法實施條例》，在巡視工作方面有《中國共產黨巡視工作條例》，等等。紀檢機關在黨風政風監督、線索管理、執紀審查、執紀審理等各項職能活動中都必須堅持法治思維和法治方式，遵循紀檢工作的客觀規律，依紀依規履行職責，這是提高紀檢機關履職能力的重要保證。

（七）紀律檢查職權受到多方面監督制約

從政治監督學的角度來看，任何一種權力都有被濫用的傾向，任何一種權力都必須接受監督。紀律檢查機關同樣也必須遵循公權力行使的一般原理，建立嚴格的監督和制約機制，健全內控措施，自覺接受黨內和群眾監督，堅決防止“燈下黑”。第一，必須在黨的統一領導下進行。中國共產黨是執政黨，在我們國家只有堅持黨的領導，才能保證各項事業前進的方向。紀律檢查機關在履職過程中，應不斷探索和完善依靠黨的領導的實現形式，絕不能自行其是、自作主張。第二，強化紀律檢查工作的內部約束，比如建立健全紀委常委會監督制約機制，發揮紀檢監察內部專門監督部門的職能作用，構建以案件管理部門為主導的紀律審查監督機制，等。第三，強化紀律檢查工作外部約束機制，比如，完善特邀監察員制度，接受人大政協工作監督，接受輿論監督和民眾監督等。