導論：紀律檢查工作是一門科學

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央著眼于新的形勢任務，把全面從嚴治黨納入“四個全面”戰略布局，把黨風廉政建設作為全面從嚴治黨的重要內容，正風肅紀，反腐懲惡，著力構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對加強和改進紀律檢查工作提出了全面要求。在黨中央的大力支持和直接推動下，一系列改革措施循序漸進、一步一個腳印地扎實推進，黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得新的重大成效。習近平總書記關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭的系列重要論述，以及黨中央、中央紀委關于深化紀律檢查體制改革的系列重要舉措，進一步深化了我們對紀律檢查工作規律的認識，由此帶來的思想創新、觀念轉變、制度創新和改革“紅利”，使我們深刻認識到：紀律檢查工作有其內在的運行規律、職責定位和治理結構，紀律檢查工作是一門科學！

紀律檢查工作是一門科學。但這個問題遠遠沒有被全社會所認識，也沒有引起紀檢監察干部的足夠重視。有些紀檢監察干部簡單地把紀律檢查工作混同于司法工作，認為紀律檢查工作就是搞法律的、辦案的、查人的。這種理解是不準確的。執紀辦案是紀律檢查機關的一項重要工作內容，也是紀律檢查工作與公檢法機關的相似之處。但僅僅是為了查辦案件，那么貪污賄賂犯罪、國家工作人員的瀆職犯罪由人民檢察院立案偵查；其他刑事案件由公安機關負責；若是涉及危害國家安全的刑事案件，還有國家安全機關，而紀律檢查機關的職責是什么呢？實際上，紀律檢查與司法檢控有著本質性的區別，一個是依“紀”、一個是依“法”，二者不能混淆。中國共產黨的性質和宗旨都決定了紀嚴于法、紀在法前，紀律檢查機關作為黨內監督的專門機關，它的本質是“紀律監督”，就是要把黨的紀律和規矩挺在前面，用嚴明的紀律管住所有黨組織和黨員干部。紀律檢查工作的根本目的，是保證中國共產黨這樣一個有著8700多萬黨員的、60多年執政地位、世界上最大的執政黨執好政，確保中國特色社會主義事業長治久安。

自1927年黨內專門的紀律檢查機關——中央監察委員會成立以來，自1949年政府專門的行政監察機關——中央人民政府人民監察委員會成立以來，自1993年紀檢監察機關合署辦公以來，紀律檢查機關作為管黨治黨的重要力量，為保持黨的先進性和純潔性，為維護和鞏固黨的執政地位，為發展中國特色社會主義事業作出了不可磨滅的貢獻。可以說，沒有紀律檢查工作的支撐和保障，我們的黨、我們的社會主義事業就難以取得今天這樣偉大的成就。但是遺憾的是，由于我們對紀律檢查工作的研究整體比較零散，理論創新動力不足，加之缺乏學科基礎理論支撐，使得我們對紀律檢查的規律認識不足，沒有形成本領域特有的專業術語、“話語體系”和知識結構，對很多問題的認識搖擺不定，制度設計不夠科學系統，一些決策和改革措施缺乏頂層性、創新性和持久性。與此同時，學科建設的滯后也使得我們不能準確解答當今中國社會輿論和公眾對黨風廉政建設和反腐敗工作，以及紀律檢查工作普遍存在的一些困惑。許多人對黨風廉政建設和反腐敗工作的認識，大都基于個人的感性認識或切身利益訴求作出判斷，進而導致人們對黨風廉政建設和反腐敗工作的理解充滿著誤讀乃至扭曲，黨風廉政建設和反腐敗工作常常成為一個被人們視為無需證明而肆意夸大和批判的領域。在這樣的話語生態下，事實和邏輯在其中似乎變得不再重要，一個單一的個案可以成為人們否定黨風廉政建設和紀律檢查工作所有成就的依據，一些帶有意識形態偏見或特殊利益訴求的群體甚至個人可以根據自己的偏好任意為黨風廉政建設制定價值判斷標準，并根據自身感性判斷來代替黨和國家制定黨風廉政建設和反腐敗工作議程，合理和現實的解決方案因此往往被有意無意地選擇性忽視。毫無疑問，這樣的價值偏好無助于為黨風廉政建設和反腐敗工作提供合理解釋和解決方案。當今的紀律檢查工作從根本上說更加需要的不是批判而是建設，更不是提出問題甚至夸大事實而是切實地解決問題。

紀律檢查機關作為國家治理體系和政黨治理結構的重要組成部分，是黨的建設和全面從嚴治黨系統中內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”。習近平總書記強調：“加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭、提高黨的建設科學化水平，對完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，具有十分重要的意義。”王岐山同志也多次指出：“紀檢監察工作是國家治理體系的重要組成部分，要改革反腐敗體制機制，逐步實現治理能力現代化。”作為一項專業性很強的工作，紀律檢查工作有其相對獨立的研究對象和研究領域，有其特定的理論范疇和運行規律，完全可以也完全有必要作為一門科學、作為一門獨立的學科進行研究。胡塞爾在討論哲學作為一門嚴格的科學時指出：“科學的學習從來都不是一種對精神以外材料的簡單接受，而始終立足于自身的活動，立足于一種內部的再造，即通過創造性精神而獲取的、按照根據與結論而進行的理性明察的內部再造。”而這種“內部再造”對現實的指導作用是巨大的，比如，“紀律檢查工作的本質是什么”就是一個重大的基礎性理論問題。紀律檢查工作的本質是“監督法律”，還是“監督紀律”，抑或是“監督權力”？這種定位的不同決定了紀律檢查機關職責的不同。如果把其定位為“監督法律”，那必然導致紀律檢查工作退到法律的底線上，錯把法律當成工作的尺子，只重視查辦能移送司法機關的腐敗案件，把干部違紀問題當成“小節”，黨員不違法就沒人管、不追究，就會造成要么是“好同志”，要么是“階下囚”；如果把其定位為“監督權力”，那么紀律檢查監督的對象就只能是權力的行使者，即少數領導機關或領導干部，那就會把廣大黨員排除在監督之外。由此可見，理論研究的不足對整個黨風廉政建設和紀律檢查工作影響有多大！因此，當前最迫切的是通過學科建構，打破學科壁壘，克服黨風廉政建設和紀律檢查研究上的分散性，調動不同的學科研究方法，將相關知識綜合起來，形成一門新的學科、一種新的知識體系。“為學科構建體系，從某種意義說，意味著要使直觀認識上升到理念，要把經驗知識凝練為范式，要使理論思想升華到新的更高境界。”紀律檢查學科的研究目的，就是為了深刻認識紀律檢查制度的基本原理，把握紀律檢查制度發展變化的規律性，為紀律檢查制度的發展完善提供理論支撐。通過紀律檢查學科的力量，對紀律檢查制度的概念性質、職責定位、機構設置、權力配置、活動規則、運行機制和保障機制等一系列相關問題作出理性判斷的基礎上提供合理的理論支持，以全面系統的觀點對黨風廉政建設和反腐敗斗爭的道路和模式進行理性探討和設計，通過采取切實有效的行動實現治理體系和治理能力現代化，推動全面從嚴治黨和廉潔政治建設。

黨的十八大以來，全黨對黨風廉政建設和反腐敗斗爭重要性的認識不斷提高，在黨風廉政建設和紀律檢查工作方面提出了一系列新思路、新謀劃和新舉措，構成了一個完整的思想理論體系。在思想創新方面，習近平總書記提出了“全面從嚴治黨”、“嚴明黨的紀律和規矩”、“依法治國與依規治黨相結合”、“黨紀嚴于國法”等一系列新思想；在反腐敗形勢判斷方面，黨中央冷靜清醒判斷形勢，客觀審視面對的挑戰，指出當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢“依然嚴峻復雜”，提出了“以零容忍態度懲治腐敗”的工作立場和“堅決遏制腐敗蔓延勢頭”的工作目標；在反腐敗戰略策略方面，黨中央深刻把握紀律檢查工作規律，提出“尊崇黨章，堅持以德治黨與依規治黨相統一”、“把黨的紀律挺在前面”、“運用監督執紀‘四種形態’”、“構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制”等一系列戰略部署；在反腐倡廉建章立制方面，堅持紀嚴于法、紀在法前，實現紀法分開，著力完善黨規黨紀這個制度的籠子，修訂出臺了《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨巡視工作條例》等一系列黨內法規；在紀律檢查體制改革方面，黨中央審議通過了《黨的紀律檢查體制改革實施方案》，推動“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任、紀委負監督責任”貫徹落實，推動紀律檢查雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導，深化派駐機構和巡視工作改革；在紀律檢查機關職責定位方面，中央紀委深化轉職能、轉方式、轉作風，聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭中心任務，調整內設機構，明確“監督執紀問責”主要職責；在工作程序方面，中央紀委健全完善了組織協調、信訪舉報、線索管理、紀律審查、巡視工作等各項工作程序，各級紀檢機關對問題線索全面清理，有效提升了反腐敗各項決策的執行力；在自身建設方面，中央紀委強化自我監督，增設紀檢監察干部監督室，努力做到“情況明、數字準、責任清、作風正、工作實”，建設忠誠、干凈、擔當的紀檢監察干部隊伍，等等。這一系列重要思想和改革舉措，環環相扣、脈絡清晰，穩打穩扎、有力推進，構成了一個完整的思想體系、行動指南和改革藍圖，為深化紀律檢查理論和實踐研究，推動紀律檢查學科建設奠定了扎實基礎。

鑒于此，我鼓起勇氣寫作了《中國共產黨紀律檢查工作概論》一書。雖然我在前文中用很大的篇幅闡述構建紀律檢查學科的迫切性，但在書中我卻并沒有用紀律檢查“學”的邏輯和體例去書寫。原因有二：一是我沒有信心能夠駕馭。因為若將紀律檢查稱之為“學”，就意味著與紀律檢查相關的理論已經相對成熟，而且任何一門科學成熟的標志，總是表現為將已經取得的理性知識成果——概念、范疇、定律和原理系統化，構成一個科學的理論體系。在這方面，我尚需要進行更加深入的研究，這也是我下一步的研究目標。二是我認為目前首先應當把紀律檢查的一些重點問題研究明白。與其倉促地構建“紀律檢查學”，還不如扎扎實實地把一些紀律檢查的重要難點問題研究明白，比如，紀律檢查的基本原理、歷史沿革、職責定位、領導體制、職權配置、運行機制、約束機制等。這樣，就能夠以點帶面、以點帶線，為今后構建“學科”奠定基礎。基于以上考慮，本書主要分為以下內容：

第一章主要研究紀律檢查制度的基本原理。研究紀律檢查工作，不能僅僅關注紀律檢查的業務工作，更要把它作為一種制度形態來對待、來研究。紀律檢查制度內涵是什么？基本內容是什么？根本屬性是什么？主要特征是什么？基本要素有哪些？這是研究紀律檢查制度的前提性問題。本書認為，紀律檢查制度是中國共產黨制定和認可的關于紀律檢查機關的性質、機構設置、權力配置、活動規則和運行機制等一系列規范的總稱。紀律檢查制度的根本理論基礎是黨的紀律，這是研究紀律檢查制度的基本出發點和立足點。紀律檢查制度的本質是“紀律監督”，就是要把黨的紀律和規矩挺在前面，用紀律管住所有黨組織和黨員干部。

第二章主要研究紀律檢查工作的基本范疇。紀律檢查工作的基本范疇，作為紀律檢查的基礎內容，是構成紀律檢查制度的細胞和基本單位。本章以紀律檢查工作的要素范疇、價值范疇、原則范疇為重點，展現紀律檢查工作的整體全貌。紀律檢查工作的要素范疇有五個基本方面，包括紀律檢查的主體、對象、職責、職權和基本程序；紀律檢查工作的價值范疇強調，紀律檢查工作作為國家治理體系和政黨治理結構的重要組成部分，是黨的建設和全面從嚴治黨的“免疫系統”，具有揭示功能、糾偏功能、維護功能和助推功能；紀律檢查工作的原則范疇強調，紀律檢查工作應當遵循把黨的紀律挺在前面、依紀依規獨立行使、紀檢監察一體化、專業化、秉公執紀、保障黨員權利等基本活動原則。

第三章主要研究紀律檢查工作的職責定位。從事任何一項工作，首先要明確職責定位，定位準才能責任清。紀律檢查工作的職責，是指各級紀律檢查機關依據黨章和其他黨內法規規定，應當依法履行的法定義務，以及完成這些工作任務所需承擔的相應責任。紀律檢查機關的職責具有法定性、紀律性、監督性、聚焦性四個基本特征。本書系統梳理了紀律檢查機關在每個歷史階段的工作職責和工作任務，認為紀律檢查機關的主要職責就是要把紀律挺在前面，強化監督執紀問責。同時本書將內容細化，就紀檢機關應當如何履行監督職責、如何履行執紀職責、如何履行問責職責，分別進行了專題闡述。

第四章主要研究紀律檢查工作的領導體制。紀律檢查領導體制，是紀律檢查機關組織體系的重要組成部分，是紀律檢查權有效行使的重要組織保證。從紀律檢查機關改革的歷史來看，領導體制一直是紀律檢查體制改革的核心議題之一，各項改革無不直接或間接地涉及紀律檢查機關的領導體制。完善紀律檢查領導體制，必須遵循監督權運行的基本規律，堅持“三個有利于”原則，即有利于發揮紀律檢查機關的監督權威，有利于提高紀律檢查機關的相對獨立性，有利于實現紀律檢查機關與國家監察機關的整體監督合力。本書系統梳理了新中國成立后紀律檢查領導體制改革的歷史脈絡，辨析了當前學術界和實務界熱議的“垂直領導模式”、“平行領導模式”、“新雙重領導模式”，以及整合反腐敗專門機構等改革設想，認為，當前完善紀律檢查領導體制的最優選擇是繼續實行雙重領導體制，并加強上級紀委對下級紀委的領導。本書同時對十八大以來，黨中央關于紀律檢查體制改革的一系列內容進行了系統闡述。

第五章主要研究紀律檢查工作的職權配置。優化紀律檢查職權配置是深入推進紀律檢查體制改革的重要問題。紀律檢查職權優化配置的目標是合理界定紀律檢查職權，建立最佳權力結構和運行機制，提高紀律檢查機關整體監督合力。優化紀律檢查職權配置應當遵循職權明晰、互補協同和有效履職原則。本書結合當前紀律檢查工作改革重點，從紀律檢查機關內設機構的職權配置、上下級紀律檢查機關之間的職權配置、紀律檢查機關與同級黨委的職權配置、派駐機構與駐在部門的職權配置等四個方面，對科學配置紀律檢查職權進行了系統闡述。

第六章主要研究紀律檢查工作的運行機制。紀律檢查運行機制是紀律檢查活動的動態反映形式。它是指在科學合理配置紀律檢查權的基礎上，為實現紀律檢查職能和價值目標，通過制度安排而形成的紀律檢查作用于監督對象的權力結構、運作模式和具體方式。根據職責定位，紀律檢查機關的具體業務工作包括線索收集、案件管理、紀律審查、執紀審理等內容，其中紀律審查是核心，其他業務工作都是圍繞紀律審查而展開的。因此，本章首先從總體上闡述紀律審查的理念方法，然后分別對紀律審查的兩項重要工作內容，即黨風政風監督機制和執紀審查機制進行分別闡述。此外，黨的巡視工作作為黨內監督的重要制度，是黨風廉政建設和反腐敗工作的重要制度保障，本章第四節對此作專門論述。

第七章主要研究紀律檢查工作的制度保障。制度建設帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。完善反腐倡廉相關制度保障，是完善紀律檢查體制機制、推動紀律檢查機關治理體系和治理能力現代化的基礎性工作。完善反腐倡廉制度建設，必須堅持紀法分開、紀嚴于法，把執紀和執法貫通起來，切實發揮紀律和法律兩道防線在治理腐敗中的應有作用。具體來講，紀律檢查相關保障制度應當包括三個部分：一是反腐敗相關國家立法，二是黨內法規制度，三是紀律檢查內部工作制度。本書系統地對上述三方面內容進行了專題闡述。

第八章主要研究紀律檢查工作的約束機制。從政治監督學的角度來看，任何一種權力都有被濫用的傾向，任何一種權力都必須接受監督。紀律檢查機關作為黨內專門監督機關，也必須遵循公權力行使的一般原理，建立嚴格的監督和制約機制。根據職權的運行機理，紀律檢查的約束系統具體可以分為實體約束系統與程序約束系統、外部約束系統與內部約束系統。本書對以上四個方面內容進行了系統闡述。

系統地研究黨的紀律檢查工作，既要有理論的儲備和支撐，又要有實踐的總結和提煉，還要重視歷史的回放與梳理。尤其是把紀律檢查作為一種制度形態，通過一種理論視野和方法體系，系統整合實踐性很強的紀律檢查工作特別是黨的十八大以來紀律檢查工作的一系列新理念、新經驗，建立紀律檢查專有的理論范式和話語體系，要求極高、難度極大！但毫無疑問，推動整個紀律檢查工作的科學化，必須要有這種探索和努力。

《中國共產黨紀律檢查工作概論》只是本人這些年從事紀檢監察理論與實踐研究的一種探索，其中不免有不成熟之處。我一度對本書的出版非常惶恐，但對紀律檢查工作的熱愛，對理論研究的興趣，給予了我極大的勇氣。而且讓我慶幸的是，自己能夠處在當前黨風廉政建設和紀律檢查工作大改革、大發展的重大“機遇期”。特別是今年1月份召開的十八屆中央紀委六次全會強調，“要適應黨風廉政建設不斷向縱深發展的需要，系統總結黨的十八大以來紀律檢查工作的新理念、新成效、新經驗，開展全局性、實踐性課題研究”。這些都給予了我極大的信心和鼓勵。希望能夠通過我大膽探索的這“一小步”，拋磚引玉，推動整個紀律檢查理論體系建設邁上“一大步”！敬請各位領導、師長和同事批評指正。

王希鵬

2016年4月于中國紀檢監察學院