第二章 我國城鎮化演進的歷史軌跡

一 城鎮化的四個發展階段

人口分布的重塑離不開城鎮化的推進，而城鎮化的加速進一步推動了人口流動浪潮的興起。“人口城鎮化”從概念上來看，是指農村人口向城鎮不斷涌動的一種地理流動現象和過程。在此期間，城鎮人口比重不斷上升，人口由分散的農村向城鎮集中，城鎮規模隨之增加。

在過去的幾十年時間里，城鎮化浪潮席卷全球，而且在2008年，全球城市地區的居住人口比例歷史上首次突破50%。據聯合國預測，到2050年全球該比例還將進一步提升至70%。可見，城鎮化浪潮正席卷全球，并仍處于快速推進的過程之中，遠未停止。

新中國成立以后，我國城鎮化的過程雖然曲折，但速度卻驚人。據亞洲開發銀行統計，從全球來看，城市人口比例從10%上升到50%所花費的時間，拉丁美洲是210年，歐洲是150年，北美是105年，越南是90年，印尼是65年，而中國只用了61年的時間。那么，在這六十余年的時間里，我國城鎮化到底是沿著怎樣的歷史軌跡一路走來，并對人口流動產生潮汐性的影響呢？接下來，本章將依托于這段歷史，把新中國成立以后的城鎮化過程大體分成四個時期，從中觀察我國城鎮化與人口流動的關聯性。

1．恢復發展期（1949—1957年）

在這一時期的前半段，我國人口流動的規模尚小，而在此時期的后半段，人口則以相對較高的速度向城鎮流動和聚集。此時期前后兩個階段表現出如下特點：

1949—1952年間，我國正處于新中國成立初期，百業待興，我國的人口城鎮化在摸索中艱難起步。新中國成立初期，我國人口城鎮化不僅水平低，而且起步晚。當時，中國大陸只設城市69座，縣城建制鎮大約為2000個，城市人口5765萬人，占全國總人口的10.64%; 1950年，我國人口城鎮化水平僅為11.18%，而當時全世界人口城鎮化的平均水平已經達到了28.4%，非洲的平均水平為14.4%，亞洲的平均水平為15.7%。由于當時國家的首要任務是實現政權更替，恢復經濟發展，而相關人口流動管理思路和政策體系尚未成型，所以小規模、自發性的人口城鎮化僅僅只作為一種社會現象而悄然存在。

自1953—1957年我國第一個五年計劃實施以后，我國人口城鎮化進入第一次提速發展的黃金時期。當時，全國重點建設156項工程，擴建一批重點城市，私人工商業發展，老集鎮逐步復興，新集鎮不斷涌現。由于這一階段市場規律在某些方面得到較好的尊重，因此，社會經濟和人口城鎮化發展以極高的效率向前推進。到1957年，全國城市增加到183個，城市人口增加到9949萬人，占全國人口的比重上升到15.39%。這一階段人口城鎮化的正常增長來源于大規模和平建設時期城市經濟建設和各項社會事業發展的內在需要，因而表現為“城市拉動型”的城鎮化。

2．震蕩起伏期（1958—1977年）

在1958—1977年的二十年時間里，我國發生了眾多的歷史事件。自上而下的政治性推動以及國家計劃經濟和特定意識形態相聯系的政府壟斷管理，對我國人口城鎮化進程產生了重大影響，城鎮化在曲折和劇烈跌宕中向前匍匐推進。

1958—1960年期間，我國城鎮化發展處于“大跳躍”時期。由于各種運動的影響，農業人口大量涌入城市大辦鋼鐵搞工業建設，城市人口處于失控狀態，由1958年的10721萬人急劇上升到1960年的13073萬人，城市人口比重也由16.25%猛增到19.75%，出現了人口城鎮化的戲劇性“跳躍”。1958年，第一屆全國人大通過具有法律效應的《中華人民共和國戶口登記條例》，其第10條第2款規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”這標志著中國以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度開始確立，并為二元社會管理體制的建立奠定了基礎。同年9月，《關于執行戶口登記條例的初步意見》及1962年《關于處理戶口遷移的通知》、1964年《關于戶口遷移政策規定》等多份政府文件強調對農村遷往城市的戶口要嚴格控制。在此期間，政府在人口統計中，根據是否擁有國家計劃供應的商品糧，將戶口劃分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩類。

1961—1965年是我國人口城鎮化的“大回落”時期。自《中華人民共和國戶口登記條例》正式實施以后，我國逐步形成了以戶籍制度為依托的人口流動控制制度，基本阻滯了農民由農村向城鎮的流動。在1961—1963年期間，為了貫徹中央提出的“調整、鞏固、充實、提高”的方針，國家嚴格控制城鎮人口，動員近2000萬城鎮人口回鄉務農，人口城鎮化率由1961年的19.29%迅速下降到1963年的16.84%。三年自然災害后的1964年和1965年，國家整個經濟形勢好轉，城鎮化率逐步恢復到17.98%的水平。

1966—1976年是我國人口城鎮化挫折的十年。十年“文化大革命”期間，全國的城鎮經濟成分公有制單一化發展，國民經濟遭受破壞，全國約有3000多萬城鎮青年學生、干部和知識分子上山下鄉，全國城鎮化進程再次被干擾。

總之，在1958年至1977年的二十年間，我國人口城鎮化率僅從16.25%提高到17.55%，上升的幅度只有1個多百分點，全國城鎮化進程明顯處于徘徊、緩慢發展的狀況，而且從中不難看出，我國人口由農村向城市突進、又由城市向農村回流的歷史痕跡。

3．穩步發展期（1978—1999年）

改革開放是促進經濟增長和人口城鎮化的重要政策。隨著社會經濟制度的不斷改革與創新，我國人口城鎮化進程實現了根本性的突破。在這一時期里，我國人口城鎮化伴隨著我國多項制度的變革而發生了階段性的變化。

首先是1978—1984年以農村經濟體制改革為主要推動力的新一輪城鎮化啟動階段。這個階段的城鎮化帶有恢復的性質，“先進城后建城”的特征比較明顯：一是大約有2000萬上山下鄉的知識青年和下放干部返城并就業，高考的全面恢復和迅速發展也使得一批農村學生進入城鎮；二是城鄉集市貿易的開放和迅速發展，使得大量農民進入城市和小城鎮，出現大量城鎮暫住人口；三是在這個時期里開始崛起的鄉鎮企業也促進了小城鎮的發展；四是國家進一步提高了城市維護和建設費并應用于城鎮建設，結束了城鎮建設多年徘徊的局面，城鎮對人口的拉動作用開始顯現。人口城鎮化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%，年均提高0.85個百分點，我國城鎮化速度明顯加快。

第二個階段是1985—1991年以鄉鎮企業和城市經濟體制改革為雙重推動力的城鎮化階段。在這一階段，改革開放已經由農村發展到城鎮，城鎮的“保障就業和安置就業”制度開始受到沖擊。1985年公安部頒布了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，對那些不能加入城鎮戶籍的農民實行暫住證制度，從法律上正式給予農民進城許可，意味著公民開始擁有在非戶籍地居住的合法性。此時小小的城門開放，成為了促進人口城鎮化的一個重要標志，它表明實行了三十年、限制城鄉人口流動的就業管理制度開始松動。從城市發展來看，在此期間，城鎮經濟顯示出生機和活力，鄉鎮企業大發展，沿海地區出現大批以新興小城鎮構成的“工業區”。人口城鎮化率由1985年的23.71%提高到1991年的26.94%，年均提高0.54個百分點，這一時期人口城鎮化率繼續穩定增長。

第三個階段是1992—1999年以經濟開發區和大城市建設為主的城鎮化全面推進階段。20世紀90年代鄧小平南方談話發表后，全國城鎮化從沿海向內地全面展開，市場機制開始在社會資源配置上發揮基礎性作用，大大加快了經濟開發區和大城市建設的步伐。從1990年到1999年，我國建制市的數量已經由467個增加到667個，建制鎮則從12000個增加到19244個，城鎮化水平從1992年的27.46%提高到1999年的34.78%，年均提高0.47個百分點。

回顧改革開放前二十余年，中國人口城鎮化已經邁入到持續發展的狀態，并以較快的速度向前健康發展。從1978年到1999年，我國城鎮人口從17245萬人增加到了38892萬人，占全國總人口的比重由17.92%提高到34.78%；設市數量由193個猛增到667個；建制鎮數量由2850個增加到19244個。

4．持續提速期（2000年至今）

隨著工業化進程的加快，經濟發展動力由農業進一步向工業和服務業轉移，我國人口城鎮化水平不斷提高，進入到新中國成立以來歷史上增長速度最快的加速增長階段。為了推進小城鎮健康發展，2000年6月中共中央、國務院發布的《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》規定：從2000年起，允許我國中小城鎮對有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民給予城鎮戶口，并在子女入學、參軍、就業等方面給予與城鎮居民同等的待遇，不得實行歧視性政策，不得對在小城鎮落戶的農民收取城鎮增容費或其他費用。此項文件標志著我國流動人口政策開始進入融合階段，人口城鎮化的政策壁壘正逐步被破除。

進入21世紀，我國人口城鎮化進入到一個嶄新的階段，政府部門積極破除制度性障礙，加強流動人口的社會融合，努力提高人口城鎮化的內涵和質量。在以人為本、改善民生、加強社會建設等管理理念的指導之下，中央政府頒布了一系列政策法規，開始逐步清理和廢止對流動人口帶有歧視性的法規、規章和政策措施，為流動人口的社會融合掃清障礙，并逐步完善流動人口的就業、就醫、子女就學、社會保障等公共服務，推進流動人口和戶籍人口公平對待目標的實現，不斷提高我國人口城鎮化的質量。例如，2001年11月，國家計委、財政部在《關于全面清理整頓外出或外來務工人員收費的通知》中明確指出，除證書工本費外，暫住費、暫住人口管理費、計劃生育管理費、城市增容費、勞動力調節費、外地務工經商人員管理服務費、外地建筑（施工）企業管理費等行政事業性收費一律取消；2006年發布的《關于解決農民工問題的若干意見》要求建立健全流動人口工傷保險、養老保險和醫療保險等社會保障，保障流動人口的民主權利和合法權益；2007年中央綜合治理委員會出臺了《關于進一步加強流動人口服務和管理工作的意見》，提出“公平對待、搞好服務、合理引導、完善管理”的工作方針，明確要求逐步實行居住證制度，探索居住證制度改革等；2014年，中共中央、國務院發布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》要求，推進人口管理制度改革，在加快改革戶籍制度的同時，創新和完善人口服務和管理制度，逐步消除城鄉區域間戶籍壁壘，還原戶籍的人口登記管理功能，促進人口有序流動、合理分布和社會融合。此外，還特別提出要建立并全面推行居住證制度。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，并作為申請登記居住地常住戶口的重要依據。

在國家一系列政策的作用下，2000年至今，我國城鎮化步伐明顯加快，城鎮化水平由2000年的36.22%提高到2014年的54.77%，以年均增加近1.3個百分點的速度提速發展。2011年我國人口城鎮化率首次過半，達到51.27%，標志著我國社會結構和人口流動進入到一個全新的發展階段。

總體來看，在與國際社會的比較中，我國城鎮化率提升之快堪稱“中國速度”，世界罕見。從10%—20%、20%—30%、30%—40%、40%—50%，我國分別大約只用了32年、15年、7年和8年的時間，而發達國家從30%提升到40%，花了大約30年的時間（1921—1950年）。目前，我國人口城鎮化與目前世界城鎮化平均水平的差距已經明顯縮小，未來中國的城市發展將朝著組團式城市群和城市經濟帶的方向繼續延伸。

此外，從城鎮化率與流動人口數量的關聯性來看，我國在城鎮化率進入30%的水平以后，城鎮化率每提高一個百分點所創造的流動人口數量依然在不斷提高：在1995—2005年的時間段里，城鎮化率每提高一個百分點所創造的流動人口數量約為545萬人；而在2005—2014年的時間段里，城鎮化率每提高一個百分點所創造的流動人口數量居然達到約900萬人。由此可見，我國的城鎮化正在創造一個巨大的人口流動浪潮。

二 當前城鎮化面臨的主要問題

站在新的時代節點上，我們發現，雖然我國只用了三十余年的時間就已經走完了西方發達國家上百年才完成的城鎮化歷程，但目前我國的城鎮化在人口流動方面依然存在著一些棘手問題，需要著力解決。概括起來，我國城鎮化進程表現為“四個滯后”：

第一，人口城鎮化滯后于工業化。2010年，我國城鎮化率依然低于與中國發展水平接近的牙買加（53.7%）、安哥拉（58.5%）、約旦（78.5%）。與此同時，在2010年我國人均GDP達到4682美元、進入工業化中期后半階段的時候，我國城鎮化率（49.95%）卻低于美國1920年人均GDP僅為830美元時的城鎮化率（51.2%）。

第二，戶籍身份的非農化滯后于居住的城鎮化。2010年全國第六次人口普查數據顯示，我國非農戶籍人口比重只占總人口的30%左右，比城鎮化率低20個百分點左右，即被統計在城市中的常住人口仍有相當的比例持有農業戶口，非農業戶籍的身份蛻變滯后于居住空間的城市轉變。

第三，福利待遇的市民化滯后于就業的城鎮化。2010年我國非農就業比重為63.3%，既高于城鎮化率，也高于非農人口比例。一方面，在城市里長期非農就業的流動人口，仍未充分享受城市的公共服務，流動人口城市歸屬感不強。另一方面，政府部門對流動人口的服務管理水平遠未達到精細化的程度，流動人口的社會融合還有很長一段路要走。

第四，居住用地供給滯后于人口的城鎮化。例如，2009年北京和深圳居住用地占建成區面積分別為28.3%和25.9%，不僅低于全國地級以上城市平均居住用地比重30.3%的水平，而且更低于其他國際大都市的水平。例如，總體上估算，東京都23區內居住用地比重占建成區面積的比重應在40%—45%左右。目前，我國大城市商業和工業面積比重過高，居住用地供給相對不足，城市建設用地沒有很好地考慮農村人口的轉移，從而容易引發若干社會問題。

總之，目前我國城鎮化速度不足和質量不高的問題突出，而快速城鎮化和深度城鎮化必將成為未來發展的主旋律。歷史發展到今天，我國的城鎮化已經步入一個嶄新的發展階段。站在新的歷史起點上，對于人口城鎮化以及人口流動的認識，我們需要新視野、新思維和新策略，這也充分體現出新型城鎮化的重大價值。

三 新型城鎮化的戰略任務

從國際上的一般規律來看，人口城鎮化發展歷程基本呈現出“S”形的發展曲線，即在工業化初期，工業發展主要以勞動密集型的輕工業化為主，城鎮化率朝著30%的水平平緩上升；在工業化中期，工業發展以資金和資源密集型的重工業化和技術密集型的產業結構高度化為主要特征，城鎮化率由30%加速提升至70%；在工業化后期，城鎮化進入相對穩定的階段，城鎮化率的提升有賴于第三產業的發展，城市就業市場逐步飽和，城鄉之間人口實現相對均衡。

2014年，我國人口城鎮化率達到54.77%。可以預見，我國人口城鎮化將步入加速發展的快車道。在這個關鍵的歷史節點上，我國恰逢兩件大事：一是2010年我國第一次超越“下中等收入”國家的水平，步入“上中等收入”國家的行列；二是2011年我國城鎮人口第一次超越農村人口，城鎮人口總量達到6.9億人。這“兩個超越”標志著中國已經開始由“鄉村社會”向“城市社會”轉型，我國城鎮化進入一個嶄新的發展階段。

此時，黨的十八大和中央經濟工作會議提出，要“以人為本，推進以人為核心的城鎮化”，并對我國的新型城鎮化發展進行了頂層設計和總體規劃，明確提出了提高城鎮化質量的要求。因此，在國際社會經濟格局發生重大調整，我國社會經濟發展進入全新階段、必須跨越“中等收入陷阱”的關鍵時期，如何確保我國人口城鎮化率和城鎮化質量的“雙提升”，這將是未來中國發展需要給予高度重視的重大戰略性問題。

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中明確指出：“以人的城鎮化為核心，合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質，促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化建設成果。”在此要求下，未來的新型城鎮化戰略對合理引導人口流動這一問題，提出了以下具體任務和要求：

第一，關于農業轉移人口城鎮落戶規模的要求。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出：“到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小兩個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。”這是新型城鎮化不可回避、首當其沖的任務。

第二，關于人口城鎮化發展方向的要求。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出：“到2020年，基本形成‘兩橫三縱’為主體的城鎮化戰略格局。有序推進重點區域開發，推進城市群、城鎮化區域發展，形成新的增長極。同時，加快發展中小城市，發展一大批有特色的小城鎮，使之成為區域發展的節點、城鄉連接的紐帶。從人口流動方向的引導上，以合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開城區人口50萬—100萬的城市落戶限制，合理放開城區人口100萬—300萬的大城市落戶限制，合理確定城區人口300萬—500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。實施差別化落戶政策，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。通過積分制的辦法、階梯式的通道來進行落戶，來合理調控落戶規模和節奏。”這是各個城市提高人口服務管理水平，加強人口有序管理的內在要求。

第三，關于人口流動質量的要求。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出：“按照保障基本、循序漸進的原則，積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，逐步解決在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口享有城鎮基本公共服務問題。”因此，從政府部門到學術界，對于農業轉移人口的住房問題、遷移人口家庭化問題、參與當地公共事務權利問題以及流動人口社會融合問題等，我們需要在戶籍、土地、財稅、績效考核、誠信、社會保障和社會管理、城鎮建設政策性融資等方面尋求改革動力，加快制度創新，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。此外，還要努力提高農業轉移人口的文化素質和職業技能，修復新型城鎮化人口素質和供給結構存在的素質裂痕，提升農業轉移人口的有效性和穩定性。

總之，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出了我國未來城鎮化的發展方向，將會對我國人口流動的流量、流向和質量產生實質性影響，并對我國的人口服務管理工作提出更高要求。