（一）
“鄉鎮”始建于西周，已有3000余年的歷史。目前，全國有41636個鄉鎮，一頭連著城市，一頭連著農村。
1949年新中國成立后，在全國范圍逐步開始了土地改革和基層政權建設，實行縣、區、鄉三級人民代表會議。1950年12月，政務院頒布《鄉（行政村）人民政府組織通則》，明確鄉與行政村同為農村基層行政區劃，同屬區管轄，一般不設內部機構，只配數名專職或不脫產的工作人員，分管民政、公安、財政、糧食調解等事務。1954年4月，中央人民政府內務部發出了《關于健全鄉鎮政權建設的指示》，規定鄉人民政府應設置各種工作委員會。一般設置生產合作、文教、衛生、治安保衛、人民武裝、民政、財糧、調解等方面的工作機構，同時分設各種經濟的工作委員會。1954年，憲法和地方組織法首次明確規定，鄉鎮是我國最基層的政權組織，村一級退出政權體系。1957年農村開始撤區并鄉。1958年3月，為實現農業水利化、耕作機械化的需要，解決鰥、寡、孤、獨的貧困戶和殘疾人、智障人等互助組和農業合作社無法解決的問題，毛澤東同志在成都會議上正式提出農業生產合作社要實行小社并大社的主張。到1958年10月底，全國農村已基本實現了人民公社化。人民公社實行政社合一體制，受縣人民委員會領導，下設各種管理機構，負責管理生產建設、財政、糧食、文教衛生、民兵、調解民事等，公社兼有國家行政管理和集體經濟管理的雙重職能。1962年6月，中共中央《農村人民公社各種條例修正草案》規定：人民公社的管理層級可以是兩級，即公社和生產大隊；也可以是三級，即公社、生產大隊和生產隊。人民公社的特征是：一大二公、政社合一、黨政合一、政企合一、隊為基礎、三級所有。
1961年，全國有5萬余個人民公社。
1978年12月，黨的十一屆三中全會后，隨著農村家庭承包制的普遍實行，人民公社體制逐漸開始解體。1982年12月，憲法規定“鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，治理本行政區域內的行政工作”，農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織，從此確立起“鄉政村治”的體制模式。1983年10月，中共中央國務院發布了《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》。1985年，人民公社全部解體，鄉鎮重新成為我國最基層的政權組織，縣和鄉的上下級關系形成，主要是通過政府部門，即“條條塊塊”雙重領導的“七站八所”來領導。其中，“所”是政府機構，“站”是行政性事業機構。
1986年開始，各地又開展了“撤鄉并鎮”工作，建制鄉的數目從1985年的8.3萬個左右，下降到1988年的4.5萬個左右。
1986年9月26日，中共中央，國務院發出《關于加強農村基層政權建設工作的通知》，開始把工作重點集中到鄉以下的村級組織建設。1987年11月頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》標志著我國實行村民自治進入了實質性實施階段。
1991年10月，國務院發出了《關于加強農業社會化服務體系建設的通知》，縣鄉重點解決簡政放權、人員機構臃腫的綜合改革開始。
1993年，鄉鎮又進行了一次機構改革，人員編制精簡42%。
1999年，全國地方機構改革開始，對鄉鎮采取適度撤并、壓縮財政供養人員、歸并事業站所等措施，提出鄉鎮機構改革與農村稅費改革相結合。
2000年3月，中共中央、國務院發出《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，2006年，全國取消農業稅，標志著延續了2600多年的皇糧國稅徹底退出了歷史舞臺。
2009年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》，其核心是轉變鄉鎮職能：提出了鄉鎮政府要履行四個方面的職能，即促進經濟發展、增強農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民意、促進農村和諧，并提出了要轉變鄉鎮治理模式。財政管理實行鄉財縣管，變“養人”為“養事”，變管理型政府為服務型政府。改革后，鄉鎮政府退出催種催收，還農民經營自主權；退出村級事務管理，還村民自治權；退出適合市場運作的事務，交由社會合作組織。改革后，鄉鎮一般設黨委，人大、政府三個領導機構。內設機構實行“大辦制”，成立3～5個綜合性辦公室，如黨政綜合辦、經濟發展辦、社會事務辦等。
鄉鎮與公社的主要區別：一是鄉鎮政府由鄉鎮長負責制代替了過去的委員制。二是鄉村之間是指導和被指導關系，不再是公社時的領導關系，即“鄉對村的指導、支持和幫助，村協助鄉開展工作”。鄉鎮主要落實農產品的收購合同、土地管理、控制農民群眾的負擔，產業結構調整、計劃生育、征兵、優撫、扶貧等。
（二）
中央對鄉鎮的改革如此頻繁，力度之大、辦法之多，足以看出中國高層對農村和鄉鎮工作的重視、關注和決心。我在基層工作多年，也主持過鄉鎮的機構改革，總感覺到每一次改革都難徹底，反而越改機構越多，人員越臃腫，并且把不合理的東西變得合理合法化了。不少人認為，中國的改革從基層開刀，從基層開始，是很難成功的。
對鄉鎮工作我很熟悉。1984年我從農校畢業，被分配到一個貧困縣的山區公社工作。在那里先后干過農業技術員、團委書記、政府秘書，經聯社副主任。上世紀九十年代初，我在一個以種植糧食、蔬菜和栽植蘋果為主業的郊區鄉任鄉長。幾年后，我又調到一個以鄉鎮企業為主的經濟發達的城中鄉任黨委書記，那時的鄉鎮工作與現在的工作重心相比，有著巨大的差別。
農村稅費改革后，村民委員會組織法出臺，鄉鎮黨委和政府的功能在弱化。農民的農業生產和村里的公共事務，鄉鎮基本上沒有能力去解決。你讓農民養豬、養雞、賣不出去時你又管不了銷路，農民就會主動去找你，讓你承擔責任，賠償損失。盡管如此，而鄉里還是想參與村里的事務，對村里的兩委換屆，村級財務干預過多。
過去鄉鎮工作的重點是計劃生育、催糧催款、落實種糧面積。
現在鄉鎮工作的重點則是，社會穩定、稅收任務、招商引資。鄉鎮干部兩頭受氣：上面壓下的任務很重，對村里又沒有強硬的措施，鄉里自身經費緊張，又不能給村里提供其他保障，很多政策對鄉干部處罰的多，限制的多，要求的多，獎勵的少，鼓勵的少，提拔的少。
鄉干部的出路有限，政治上看不到前途，經濟上得不到實惠，住房上得不到保障，子女安排得不到照顧。來鄉鎮工作的干部有關系的多、過渡的多、鍍金的多，扎根的少。鄉干部屬于萬金油，被動工作的多，有什么中心就干什么活，專業特長難以發揮，不容易出政績，專業評定受限制。鄉里工作辛苦，又無規律可循，鄉干部是受氣筒，在鄉里面經驗比學歷重要，在鄉里面工作主要是學會和老百姓打交道，要爭取群眾認可。
在鄉里工作難得變動，有些人一工作就是一輩子，時間長了就麻木了，沒有了動力。
在鄉里時間長了，人熟了，有感情了，也不利于工作。鄉干部大多數是本土、本鄉人，熟人多，關系復雜，人情重。鄉干部外出培訓少、學習少、開會少，不利于水平提高。鄉干部一生都為自己的命運擔心，每次機構改革，大多是從鄉里開刀，“七站八所”的撤撤合合，人員分分并并，機構上化垂直、屬地管理，鄉干部無不為自己的前途和命運擔心。
去年冬季，在湖南湘西考察時，我和另一位學者在探討鄉鎮的工作時，有一個共同的認識，就是鄉鎮干部的“無可奈何”。特別是近幾年來，隨著農村稅費的改革，鄉鎮干部面臨著諸多的無奈：完不成上級下達的各項工作達標，面對遷拆，面對尋找稅源，面對村組干部，面對農村換屆，面對上訪，面對下鄉駐村，面對招商引資，面對各種各樣的隨時都可能出現的惡性群體事件……
（三）
計劃生育，在上世紀八十年代末到九十年代末，曾經是鄉鎮的主要和最令人頭疼的工作。那時全鄉動員，全體干部上陣，全民皆兵，其工作之野、之粗，至今回想起來猶令人可怕。很多人為生二胎或生男孩，在外流浪多年，甚至家破人亡。當時曾有讓違反計劃生育者“種地無坡、吃飯無鍋、睡覺無窩”的口號。后來計生條例七不準出臺后，略有文明。那時的鄉鎮計生辦轟轟烈烈：要錢有錢，要人有人，要車有車，要理有理。隨著社會經濟的發展，而今人們生育觀也發生了變化，人們不愿生，不想生。沒人超生了，計生部門的日子不好過了，經費緊張了，甚至出現了計生人員找富人去推銷生育指標……
鄉鎮工作的另一個難點是全民找稅，全員協稅。就是一方面要把鄉鎮范圍內該收的稅應收盡收，二是到轄區外找稅，把不屬于自己的稅挖到自己的鄉鎮里。并且成立機構，下達指標，與工資掛鉤，定回扣和提成比例。稅源是有限的，稅率是固定的，你挖他，他挖你，總量未必增加。能完成任務的，終是少數人。其找稅的結果是好過了稅收部門的個別人和納稅大戶。鄉鎮里稅收任務上去了，個別干部拿到了提成，但稅賦流失較大，納稅大戶少交了不少。不該交給你的，反而交給你，納稅人得到不少好處，這樣下去，造成稅收秩序混亂和稅收環境惡化的結果就可想而知。
鄉鎮企業的債務問題始終困擾著鄉鎮的經濟發展。在過去相當長的時間內，鄉鎮各種校、家、室的達標，辦公樓修建，創辦鄉鎮企業，經費的過度透支，開礦、建校、辦市場，前幾年提倡的舉債發展，等等，使每個鄉鎮都有或多或少的債務。這些債務是歷任鄉鎮領導積攢下來的，鄉鎮財務又無力去償還，后任領導也不想去替前任還賬。逢年過節，要賬不斷，鄉鎮政府經常接到法院的傳票，這個問題甚至已經影響到一些鄉鎮的正常工作。現在的政策是務農難出政績，誰務農誰吃虧。務農的縣吃虧，務農的鄉鎮吃虧，務農的人吃虧。因此招商引資工作也就成了縣和鄉鎮的大事。為了招商，鄉干部“千言萬語、千山萬水、千方百計、千辛萬苦”，上級今天讓匯報，明天要上項目，后天來檢查，“一票否決”、“與提拔掛鉤”……鄉里招商引資的優惠政策只能從農民的土地上做文章，或開空頭支票，或許一些難以兌現的愿，往往引來的項目科技含量不高或污染嚴重，上級不滿意，群眾有怨言，企業發牢騷。鄉鎮干部是“啞巴吃黃連，有苦難言”。
另外，土地問題、拆遷問題、新農村建設等問題都是政策性極強、關系民生、又沒有錢、出力不討好的工作。輕則受氣受罵，電視、報紙曝光，重則受處分，丟飯碗。
（四）
鄉鎮工作很忙，中心工作很多，雜亂無章，又無規律可循，鄉干部被動應付多，他們很少有機會按照自己的思路去干些實事。
村兩委換屆、計劃生育、社會穩定、三夏三秋，村級組織建設，文明單位創建，植樹造林，處理突發事件，招商引資，新農村建設，扶貧救災，等等，一年到頭，沒有閑著的時候。
上級很多政策到鄉鎮這一級很難落到實處。相當一些重要的活動在基層僅僅是走形式而已。
對鄉干部的有些規定，很不理性，也不切合實際。例如要解決“走讀干部”的問題，思路是對的，也很有必要，但落實起來難度大，效果不好。我在鄉里任主要領導時，并不主張這樣做。尤其是城市近郊鄉鎮。一是晚上干部們沒有事干。留在鄉里，要么打牌、打麻將，要么喝酒、要么串門聊天，要么賭博、干壞事。二是鄉里主要領導有車坐，不到下班時間找個理由早早就跑了，讓其他人留在鄉里心里能舒服嗎？三是人們對現在的用人體制有些疑問。干事的遵守紀律的未必重用，搗蛋的不干事的未必就被人看不起。是非標準混亂，干部們都不愿挑頭死守紀律，或叫出風頭。全社會都浮躁，縣里干部都那樣了，卻要鄉干部守在崗位上行得通嗎？鄉鎮干部普遍認為：每月有關鍵工作時，加幾個夜班，開幾次夜會是可以的，平時有人值班就行了。
鄉鎮是最能鍛煉人的：有干不完的事，隨時都會遇到千奇百怪的人和事，時刻都考驗著一個人的應變能力和處理問題的機智能力，可以說在鄉鎮工作，經驗和閱歷重于知識和文憑。鄉鎮也是能毀人的：工作幾年后，就會把一個人的意志消磨掉，很容易變成沒有個性、失去創造力的人。有能力的人“刺多”，無本事的人聽話，在鄉鎮里這是最明顯不過了。
不少在鄉鎮工作的大學生和大學生村官無奈地告訴我：“在鄉鎮工作，無條件地執行命令，或按照領導的意圖辦事，或按照老同志過去的思路去解決問題，就是最大的政治。”其實在鄉里工作是不需要很高文化的，你有想法、有思想、講實話、處理問題另辟蹊徑，會被認為是有“神經病”或“不成熟”。你想搞創新、搞試點，沒有經費，也沒有人去支持你。在大學時學的專業用不上，在單位有共同語言的人又不多。雖然很痛苦，但他們還是不愿放棄這份工作，現在就業太難了。因此，只能放棄在大學時的理想，降低標準，混日子吧。等將來有了資本，有了機會時再去跳“龍門”。
農村稅收改革后，鄉鎮的工作依然很忙。因為社會在發展變化，新問題、新矛盾不斷出現，“事權”和“財權”的不匹配，讓鄉鎮干部感到失落，沒權力了，沒錢了。因此，很多人的工作熱情和積極性銳減。其實，在鄉鎮干部心目中的“權”和“錢”是有限的：處理問題向熟人方偏一點，抽點大眾化的煙，在街面上吃頓飯，喝點小酒，收點土雞蛋，等等。很難分清他們這樣做是人情，是受賄還是不正之風？
農村要發展要穩定，對農村的政策就要有連續性，不要輕易地、過多地出臺新政策。要關心鄉干部的工作和生活，要出臺穩定鄉鎮干部、關心鄉鎮干部、調動鄉鎮干部工作積極性的舉措，要解決他們的政治、經濟待遇問題，要讓他們有足夠的辦公經費，這一點比搞活動、喊口號、整頓、改革有效得多。
鄉鎮干部的實際問題很難得到解決。在政治上提拔重用的機會少而又少。鄉鎮書記、鄉鎮長很難從本鄉鎮產生，副職們多是從縣直機關下派。他們一旦分派到鄉鎮去工作，一生中很可能只有干活的份了。在經濟上鄉鎮干部若能保證工資按時、足額發放，他們就知足了。他們的福利獎金少而又少，甚至沒有。住房和子女安排則是他們極其奢求的事了。另外，鄉鎮干部除常年和鄉村干部、老百姓打交道外，很少有機會去接觸其他人。在這種環境中，很難保證他們長期工作的積極性，更保證不了他們為了生存、他們在缺乏組織關懷的情況下不會不去向別處伸手或亂收費。
一位老同志無奈地說：“我在鄉里工作快40年了，至今還是普通干部。城里沒有房子，子女沒有安排，親戚們看不起，好在我一生沒有犯過錯誤。歷任領導在職時都表揚我，都夸我是好同志，工作積極，顧全大局……離職時都為我叫虧。不知道在我退休時組織上能讓我享受個副科級待遇不？如果能，我這一輩子就沒有遺憾了。”