一、政策分析

（一）中央層面

從2015年開始，在黨中央、國務院出臺的國家最頂層政策文本中頻繁出現針對縣域電子商務、農村電子商務和涉農電子商務等相關內容的政策要求。例如在2015年2月出臺的《中共中央國務院關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》指出“支持電商、物流、商貿、金融等企業參與涉農電子商務平臺建設。開展電子商務進農村綜合示范”；中共中央辦公廳2015年24號文指出“積極發展農村電子商務。加強互聯網與農業農村融合發展，引入產業鏈、價值鏈、供應鏈等現代管理理念和方式，研究制定促進農村電子商務發展的意見，出臺支持政策措施”；國務院辦公廳2015年59號文指出“培育新型流通業態，大力發展農業電子商務，制定實施農業電子商務應用技術培訓計劃，引導各類農業經營主體與電商企業對接，促進物流配送、冷鏈設施設備等發展。加快發展供銷合作社電子商務。積極推廣農產品拍賣交易方式”。2017年中共中央一號文件更是明確提出要“推進農村電商發展”。截至2017年1月，黨中央和國務院共發布涉及縣域電子商務的政策文本12份。如表2-1所示。

在這些國家級頂層政策文本中，歷年的中央一號文件毫無疑問是其中最重要的，從2014年開始，縣域農村電商的概念開始正式寫入一號文件（之前的一號文件雖然有所涉及，但并未明確提出）。2014年提出“加強農產品電子商務平臺建設”、2015年提出“支持電商、物流、商貿、金融等企業參與涉農電子商務平臺建設”、2016年提出“促進農村電子商務加快發展，形成線上線下融合、農產品進城與農資和消費品下鄉雙向流通格局”、2017年則專門以一段闡述“推進農村電商發展”。這些文字調整的背后，筆者認為有“一大亮點、三大變化和三大趨勢”值得注意。

一個亮點。2017年一號文件中涉及縣域農村電商部分最大的亮點在于將電商產業園建設寫入文件。從文件中看出，對地方建設電商產業園，中央總體上是“鼓勵”，但要“規范發展”，一號文件明確提出電商產業園要“聚集品牌推廣、物流集散、人才培養、技術支持、質量安全等功能服務”，這實際上為各地建設電商產業園的目標和出發點做了明確定位。

三個變化。首先，縣域農村電商的內涵不斷豐富。除了往年農產品流通體系建設的內容外，2014年到2016年，商務部牽頭組織的“電子商務進農村示范工程”、農業部牽頭組織的“信息進村入戶”、國家郵政總局牽頭組織的“快遞下鄉工程”等不斷被納入到農村電商發展的內涵中。2017年的一號文件不僅包含了上述內容，還加入了對農產品電商標準、電商產業園、冷鏈物流基礎設施等內容。可見，中央文件對縣域農村電商內涵的界定正在不斷豐富完善。其次，縣域農村電商的要求不斷深入。隨著實踐的發展，從2014年到2017年的一號文件有關縣域農村電商的內容中可以看出，中央對縣域農村電商的認識和要求在不斷深入：2014年一號文件僅強調加強農產品電商平臺建設；2015年開始要求電商企業、物流企業、商貿企業、金融企業等共同參與涉農電商平臺建設；2016年則開始注重線上設施和線下設施的協同融合，線上平臺建設要與線下基礎設施形成聯動；2017年則從物流、園區等方面對線下基礎設施的建設提出更深入全面的要求。可見中央對縣域農村電商的要求正在不斷深入，從以往的強調線上體系的建設，逐步轉變為圍繞線上體系的發展要求改造升級線下體系。最后，縣域農村電商的地位不斷提高。2014年所提的農產品電商平臺建設僅僅是作為“加強農產品市場體系”的一個分支，是農村市場體系建設中的一個組成部分，此后在2015年、2016年的一號文件中，縣域農村電商的相關內容也均放在“農產品流通體系建設”的欄目中。于此對比，2017年的一號文件則將農產品流通體系建設的內容放在“推進農村電商發展”的欄目下，中央最高層是希望通過以農村電商——這一“新產業”“新業態”——作為“牛鼻子”來牽引整個農村、農產品流通體系的轉型升級。可見，縣域農村電商在農業供給側改革的背景下的地位十分重要。

基于上述三方面變化，筆者認為“十三五”后期縣域農村電商的發展有三點趨勢值得關注。

首先，縣域農村電商的范疇將不斷擴大。如果說在“十三五”初期，大家還普遍關注線上平臺的建設，那么到了今天，線下基礎設施的建設、完善和轉型已經成為縣域農村電商的熱點。在2017年的一號文件中，縣域農村電商已經成為涵蓋整個農村市場流通體系建設重大內容，最高層已經將縣域農村電商視為改善農村市場體系的抓手。實際上，縣域農村電商不僅在市場體系建設方面具有重要價值，在農村扶貧開發、城鎮化建設、農村草根創業等方面都具有重要意義，2017年年底，國務院扶貧辦“40號文”就專門闡述電子商務精準扶貧方面的內容。可見，未來縣域農村電商的范疇還將會不斷擴大。

其次，縣域農村電商的痛點將不斷改善。各種制約縣域農村電商發展的深層次問題將被一一觸及并得到改善，物流問題、標準問題、人才問題、金融問題等已經被一號文件一一列出，針對這些問題的解決方案和應對措施已經或將會出臺，各種資源也會在政策的引導下紛紛涌入縣域農村電商領域，相信目前制約縣域農村電商發展的問題會在未來一段時間內得到明顯緩解，甚至完全解決。

最后，縣域農村電商的機遇將不斷涌現。縣域農村電商不斷得到最高層重視，各類資源不斷涌入，這將會在縣域農村電商領域創造出前所未有的大機遇。目前涉足縣域農村電商領域的企業已有上百家，隨著基礎設施的持續改善，縣域農村電商領域的機會將會越來越多，該領域內的企業和創業者也將會越來越多。更重要的是，隨著這一市場的成熟和健全，農村電商將釋放出一批新的紅利：市場分層所產生的新業態將創造更多的需求，就像中國城市地區電商發展所經歷過的。在這個過程中，內容創業、微商、社群、大數據等城市電商的關鍵詞將在農村電商領域內發酵變異，創造更多的市場機會。

除了歷年的一號文件之外，《關于促進農村電子商務加快發展的指導意見》（下稱《指導意見》）是唯一一份專門以縣域農村電子商務為主題的文件，該文件也是指明縣域農村電子商務未來發展的綱領性文件。下面結合該文件分析國家決策層對縣域農村電子商務發展的政策意圖。

《指導意見》首先指出推進農村電子商務發展的目標是在十三五末，“初步建成統一開放、競爭有序、誠信守法、安全可靠、綠色環保的農村電子商務市場體系，農村電子商務與農村一二三產業深度融合，在推動農民創業就業、開拓農村消費市場、帶動農村扶貧開發等方面取得明顯成效”。該目標可以從三個方面討論：首先是要初步建成統一開放、競爭有序、誠信守法、安全可靠、綠色環保的農村電子商務市場體系，這是對未來農村電子商務市場的描述，未來農村電商市場的基本格局應該是統一開放，不應存在地方分割和壟斷壁壘，市場主體之間應該進行有序、平等的競爭，參與主體應該誠信守法，提供的產品和服務應該安全可靠、綠色環保；其次是要推進農村電子商務與農村一二三產業深度融合，激發長期沉淀在農村市場中的存量資源；最后，農村電子商務需要在推動農民創業就業、開拓農村消費市場、帶動農村扶貧開發等方面取得明顯成效，這反映了政府決策層希望通過推進農村電商發展，帶動解決或緩解長期存在的“三農”問題。《指導意見》分別闡述了推進農村電子商務的三項重點任務：首先是“積極培育農村電子商務市場主體”，要“充分發揮現有市場資源和第三方平臺作用，培育多元化農村電子商務市場主體，鼓勵電商、物流、商貿、金融、供銷、郵政、快遞等各類社會資源加強合作，構建農村購物網絡平臺，實現優勢資源的對接與整合，參與農村電子商務發展”。該任務進一步反映了實現農村電商與農村一二三產業深度融合的政策目標，強調推進農村電子商務需要與各地原有的商貿基礎設施相結合，融合電商帶來的增量與地方原有的存量，共同參與農村電子商務的發展。其次是“擴大電子商務在農業農村的應用”，要“在農業生產、加工、流通等環節，加強互聯網技術應用和推廣。拓寬農產品、民俗產品、鄉村旅游等市場，在促進工業品、農業生產資料下鄉的同時，為農產品進城拓展更大空間。加強運用電子商務大數據引導農業生產，促進農業發展方式轉變”。該任務反映了決策層希望借助電子商務完成農業生產、加工和流通的轉型升級，具體為利用互聯網工具激活農村市場，在促進農資下鄉的同時，更重要的是助力農產品進城，解決長期存在的農產品賣難問題，尤其是利用電子商務直接對接遠端市場的優勢，利用市場需求信息引領農業發展方式的轉變，為農業的轉型升級提供堅實的數據基礎。最后是“改善農村電子商務發展環境”，要在“硬環境方面，加強農村流通基礎設施建設，提高農村寬帶普及率，加強農村公路建設，提高農村物流配送能力；軟環境方面，加強政策扶持，加強人才培養，營造良好市場環境”。這反映了決策層意識到目前農村的市場環境是制約電子商務發展的最大障礙，農村市場的一系列基礎設施——寬帶、公路、政策、人才等——在大部分地區還相當薄弱，良好的市場環境是農村電子商務發展的前提。

為了順利推進上述三項重點任務，《指導意見》列出七項政策措施，分別是“加強政策扶持”、“鼓勵和支持開拓創新”、“大力培養農村電商人才”、“加快完善農村物流體系”、“加強農村基礎設施建設”、“加大金融支持力度”和“營造規范有序的市場環境”。這七項措施更多的是三項重點任務的擴展和細化，《指導意見》在每一項措施之后都規定了一系列實施細則。如表2-3所示。

（二）部委層面

從2015年開始，各相關部委也陸續出臺縣域農村電子商務的政策文件，其中以商務部和農業部出臺的文件數量最多、最全面。從表2-3可以看出，商務部更多地使用“農村電子商務”的稱謂去推進縣域電子商務的發展，聚焦的重點是縣域農村市場體系建設，以電子商務為切入點激活商務部在農村流通市場原有的存量投資，如供銷、郵政、“萬村千鄉”計劃等；而農業部則以農業電子商務為主題，將農副產品、農業生產資料和休閑農業作為農業電子商務的主要內容，希望借助電子商務解決長期存在的農產品滯銷、農業生產經營和轉型升級等方面問題。

在上述兩個部門發布的相關文件中，商務部在2015年8月發布的《關于加快發展農村電子商務的意見》、2016年7月發布的《農村電子商務工作指引（試行）》和農業部在2015年9月發布的《關于推進農業電子商務發展行動計劃》是這兩個部門推進農村（業）電子商務發展的綱領性文件，與縣域電商高度相關。因此表2-5梳理出三份文件在基本原則、發展目標和重點任務方面的表述。

基本原則方面，首先，三份文件均指出縣域農村（業）電子商務應以市場為主，政府應予以引導和扶持，這反映了在推進縣域農村電商中政府和市場所應扮演的角色：充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，政府營造公平的競爭環境；其次，三份文件均認為縣域農村電商的發展離不開線上和線下、城市和農村的統籌結合，強調電子商務應與當地的一二三產業深度融合；最后，三份文件均指出各地電子商務發展應當注重發揮基層自主性、積極性和創造性，因地制宜地探索適合各地實際情況的推進模式和路徑。三份文件在基本原則方面也存在一些表述上的差異：例如商務部文件中的“重點突破”更多地強調本地（尤其是老少邊窮地區的）服務體系的構建，如物流、人才、金融等方面，農業部文件中的“重點突破”則是指重點探索以鮮活農產品與農資為內容的電子商務及其配套體系構建。《農村電子商務工作指引（試行）》則將兩者均納入重點突破的內容里，“圍繞農村電子商務發展的關鍵問題和環節，緊密結合當地的產業特色和地域優勢，選擇農民急需的消費品、農產品、農業生產資料等開展農村電子商務試點，集中力量解決物流、人才、金融服務等問題”。

發展目標方面，商務部和農業部均強調電子商務要發揮在降低農產品、農資的流通成本，完善流通體系，促進農村流通體系現代化的作用。不同之處在于：商務部側重于借助電子商務帶動城鎮化、就業創業和扶貧開發；農業部更多的是希望通過發展電子商務解決農產品和農資的流通問題，促進農村和城市的商品雙向流通。

基于各自的發展目標，三份文件分別提出了相應的重點任務，其中《關于加快發展農村電子商務的意見》和《農村電子商務工作指引（試行）》兩份文件提出的重點任務較為類似，不再贅述。下面通過表2-5討論《關于加快發展農村電子商務的意見》和《關于推進農業電子商務發展行動計劃》對推進措施的論述，比較兩者的異同。

從表2-6可以看出，兩份文件均較為全面和系統地提出了推進農村（業）電子商務發展的重點任務和實施措施，尤其在提高應用水平、培育參與主體和營造市場環境三個方面，兩個部門文件均以較大篇幅展開論述，這三個方面也是國務院“78號文”明確提出的（參見表2-2）。但兩者具體到細化任務層面的差異也較為明顯：首先，盡管兩份文件都提出要提高電子商務的應用水平，但《關于加快發展農村電子商務的意見》更多的是要在具體應用領域和實施場景中引入電子商務，將其作為新手段去推動原有的傳統業態進行轉型，并以此帶動其他工作（如農村扶貧開發）的推進。而《關于推進農業電子商務發展行動計劃》則強調與電子商務相關的技術在農業生產經營中的應用，如大數據、物聯網、智能芯片等。其次，培育主體方面，商務部從資本市場、電商企業和個體農民三個層面分別說明在農村基礎設施建設、市場引導和草根創業中，推進農村電子商務所要取得的目標和效果；農業部則更多地圍繞培養新型農業經營主體（如專業大戶、家庭農場、農民合作社等）利用電子商務開展農業生產經營活動方面展開說明，并以此來推動形成各類市場主體競相發展農業電子商務的新格局。

從上述文件中可以看出，黨中央、國務院及各部委對縣域農村電子商務發展有以下三個方面要求：首先，推進縣域電子商務需要“接二連三”。發展縣域電子商務的最終目的是要造福當地百姓，助益本地經濟發展，因此縣域電子商務的發展不能與當地原有的經濟體系割裂開來，電子商務的“電商”需要與實體經濟的“店商”相互結合，要與傳統經濟的一二三產業相互結合，《指導意見》等多份文件均強調“農村電子商務與農村一二三產業深度融合”“線上線下融合”發展。其次，推進農村電子商務應當“基于市場”。電子商務歸根結底是一種資源配置方式，改革開放以來我國就確立了社會主義市場經濟體制，市場是配置資源基本方式。縣域經濟發展初期政府可以通過各種方式進行扶持，但縣域電子商務的發展壯大最終需要接受市場的“檢驗”，國務院辦公廳在2016年發布的《關于深入實施“互聯網+流通”行動計劃的意見》中就明確指出要“堅持市場運作，充分發揮各類市場主體參與農村電子商務發展的動力和創造力”，商務部和農業部均發文指出縣域農村（業）電子商務的發展要以“市場為主，政府引導”。最后，推進縣域電子商務需要“上下行并重”。縣域電子商務是溝通城市和鄉村兩個市場的重要橋梁，在目前大多數縣域電商（尤其是農村電商）中，農產品上行明顯滯后于工業品下行。解決農產品上行問題需要與當地產業鏈配合，而目前各地縣域產業鏈和電商發展非常不平衡，因此各地特別需要注重市場創新，以此探索出適應不同情況的業務模式。《指導意見》特別指出各地應“在促進工業品、農業生產資料下鄉的同時，為農產品進城拓展更大空間”,“鼓勵和支持開拓創新。鼓勵地方、企業等因地制宜，積極探索農村電子商務新模式”。

從以上對國家級文件的討論中，我們可以看到國家決策層對縣域農村電子商務有以下四點政策意圖：首先是“打造雙引擎”。一方面國家希望通過推進縣域農村電子商務，為“大眾創業、萬眾創新”提供一個全新的載體和平臺，為廣大草根創業者營造一個廣闊的發展空間和用武之地，國家希望縣域農村電子商務能成為推動和支持整體經濟發展的一個新的發動機；另一方面國家希望通過推進縣域農村電子商務來進一步提高公共產品和公共服務的質量，通過提供公共產品、公共服務進而在對經濟支持力度上，創造另外一個新的引擎。在電子商務領域，不少公共產品和公共服務是由市場主體提供的，因此各地政府特別需要注重“營造規范有序的市場環境”。其次是“實現雙目標”。第一個目標是穩定經濟中高速增長，第二個目標是推進我國經濟邁入中高端，把中國從經濟大國變成經濟強國，這些都是國家支持發展電子商務時候核心的考量和訴求。再次是“構建新基礎”。國家希望通過發展縣域農村電子商務為農村“互聯網+”構建一個全新的應用基礎，我國長期投入了大量的資源經營農村信息化，但效果有限，原因在于這些信息化應用缺乏一個可交易和可增收的基礎，而電子商務正是這一基礎的理想載體，如果縣域農村電子商務實施順利，在這個基礎上可以繼續疊加一系列社會功能，如文化、宣傳、醫療衛生等，所以縣域農村電子商務是今天農村“互聯網+”應用的前提和基礎。最后是“引領新經濟”。決策層希望以縣域農村電子商務為抓手，去激活農村中隱藏的生產活力、經營活力和創新的活力等，并以此去對沖宏觀經濟下行的壓力，通過電子商務帶來的增量創新，撬動存量和供給側改革：一方面，它要在增量創新上去激活農村包括貧困地區的創業創新潛力，讓電子商務助益更多的企業和個人；另一方面，電子商務可以激活存量，這是決策層指出農村電商要與一二三產業深度融合，讓電子商務推動原有農村經濟、農民產業存量轉型的原因，讓電子商務成為改進、轉型當地產業和引領新經濟的一個直接動力。

基于上述分析，國家決策層在2015年到2016年期間對縣域農村電子商務超常重視，出臺文件的措施和規定也越來越細化，國辦“78號文”特別提出地方政府要在組織落實方面承擔責任，因地制宜制訂實施方案，出臺具體措施。可見，縣市一級政府在電子商務發展方面承擔著非常重要的職責。