2.合法權(quán)益無保障

20世紀(jì)90年代，一些城市受計劃經(jīng)濟體制的影響，出臺了諸如對企業(yè)使用農(nóng)民工實行總量指標(biāo)控制、硬性規(guī)定企業(yè)使用本地工和農(nóng)民工的比例、限制或禁止農(nóng)民進入的職業(yè)和工種等勞動用工管理辦法，這些帶有明顯歧視性的做法嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)利。進入新世紀(jì)，為了切實保護農(nóng)民工的合法權(quán)益，國家相關(guān)部門出臺了一些保護性政策。例如：2003年，勞動部制訂了《2003—2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，開始將農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)納入公共財政范疇；2004年中央1號文件提出要對農(nóng)民進城就業(yè)取消行政性限制，保護合法經(jīng)濟權(quán)益，提供公共服務(wù)和培訓(xùn)；2006年的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》強調(diào)要消除農(nóng)民工就業(yè)歧視和促進機會平等；2007年相繼頒布的《中華人民共和國就業(yè)促進法》、《中華人民共和國勞動合同法》、《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》，基本形成了保護農(nóng)民工權(quán)益的法律框架。隨后，各地清理和取消了針對農(nóng)民工進城就業(yè)的歧視性規(guī)定、不合理限制和亂收費；開放城市公共職業(yè)介紹機構(gòu)，免費向農(nóng)民工提供就業(yè)信息、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹等服務(wù)，農(nóng)民工權(quán)益保護力度得到明顯加強。盡管如此，但并不代表侵害農(nóng)民工權(quán)益的現(xiàn)象消失了，有些薄弱環(huán)節(jié)和比較突出的問題仍然不能回避。

其一，就業(yè)管理混亂。農(nóng)民工的就業(yè)管理涉及工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、城管等多個政府管理部門。盡管這些部門都在履行管理職責(zé)，但截至目前為止，仍然沒有統(tǒng)一的部門和和統(tǒng)一的機構(gòu)來集中管理，結(jié)果是多頭管理、政令不一。正因為如此，農(nóng)民工同用工者之間的勞動關(guān)系缺乏監(jiān)督和相應(yīng)的保護機制，導(dǎo)致其合法權(quán)益得不到來自社會的制度性保護。

其二，缺少職業(yè)培訓(xùn)。農(nóng)民工的文化和技術(shù)水平較低，就業(yè)能力弱，但他們卻很難得到來自政府、企業(yè)或社區(qū)的職業(yè)培訓(xùn)，只能從事技術(shù)含量低的簡單工作。

其三，就業(yè)服務(wù)不到位。由于我國勞動力市場的管理還不到位，沒有建立起規(guī)范的非正規(guī)就業(yè)勞動力市場，因而缺乏政府提供的完善的就業(yè)服務(wù)，農(nóng)民工經(jīng)常遭受各種非法職業(yè)中介組織的侵害。

其四，勞動保護和工資待遇無保障。正規(guī)企業(yè)都有嚴(yán)格的勞動保護措施，工人的人身安全有保障，但農(nóng)民工所在的勞動場所大多數(shù)沒有合格的勞動保護設(shè)施，工傷事故和職業(yè)病頻繁發(fā)生。農(nóng)民工每天工作10個小時以上是常事，加班以后還不一定能得到應(yīng)有的加班費。拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象突出，一般被拖欠1—2個月被農(nóng)民工視為正常。盡管政府近幾年高度重視農(nóng)民工欠薪問題，并且欠薪已經(jīng)作為罪行進入刑法，但工資拖欠現(xiàn)象仍然時有發(fā)生，這從一些通過跳橋、爬高壓電線桿、自殺等極端方式討薪的事例就足見一斑。然而，市民的工作一般都嚴(yán)格遵守8小時和按月領(lǐng)薪的規(guī)定，不僅沒有無休止的加班，而且能保證按時獲取報酬，即使超時工作也能獲得相應(yīng)加班費。

三、教育制度障礙

20世紀(jì)90年代中期，農(nóng)民工隨遷子女的教育問題就開始突顯，這已經(jīng)成為牽絆農(nóng)民工市民化的桎梏和農(nóng)村留守問題產(chǎn)生的重要原因。

（一）隨遷子女求學(xué)難的體現(xiàn)

為了讓子女和城里的孩子一樣享有優(yōu)質(zhì)教育，越來越多的農(nóng)民工帶著孩子一同前往?？蛇z憾的是，隨遷子女的求學(xué)之路布滿荊棘，盡管一部分人還在城市里堅持著，但大多數(shù)人只好知難而退。主要問題體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）城市公辦學(xué)校供不應(yīng)求。隨著農(nóng)民工隨遷子女教育需求的日益增長，城市公辦學(xué)校的教學(xué)資源難以滿足需求，農(nóng)民工集聚的城鄉(xiāng)結(jié)合部周邊的許多公辦中小學(xué)已經(jīng)超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，有的甚至因為超出了學(xué)校師資和設(shè)備的承受能力而不得不采取超大班教學(xué)，學(xué)生過多使教學(xué)質(zhì)量難以保證。

（2）城市公辦學(xué)校的入學(xué)“門檻”高。一些城市公辦學(xué)校在招收農(nóng)民工子女入學(xué)時，雖然表面不說拒絕，但往往尋找各種借口設(shè)置種種障礙以提高入學(xué)門檻。以北京為例：非北京籍學(xué)生要想進入公辦學(xué)校，必須出具“五證”，即戶口本、暫住證、家長務(wù)工證明、房屋居住證明、戶籍所在地?zé)o監(jiān)護人的證明。證件名目繁多不說，家長務(wù)工證明和房屋居住證明的辦理難度很大，大部分農(nóng)民工家長都拿不出來。因為許多農(nóng)民工是在諸如建筑工地等場所做臨時性工作，隨時可能失業(yè)，隨時可能換工作，很少有單位愿意出具務(wù)工證明；同時，農(nóng)民工多租住一些廉價民房或者臨時搭建的簡易房里，如果要出具居住證明，就需要房東向有關(guān)部門上報登記房屋的存在，而這些房子大多數(shù)是房東私自擴建的，根本沒有獲得主管部分的許可，顯然，這種自找麻煩的事情，很少有房東愿意做。

（3）城市公辦學(xué)校收費高。2006年3月公布的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》和新修訂的《義務(wù)教育法》均明文規(guī)定“農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育以全日制公辦中小學(xué)為主，城市農(nóng)民工子女在接受義務(wù)教育方面與城市戶籍兒童享有平等的權(quán)利，城市公辦學(xué)校不得違反國家規(guī)定向其加收借讀費及其他任何費用”，可事實上，農(nóng)民工的子女若要進入當(dāng)?shù)氐墓k學(xué)校接受九年義務(wù)教育，除學(xué)費、借讀費、書費等費用之外，許多學(xué)校都需要“贊助費”?！百澲M”的數(shù)量，根據(jù)學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和地理位置確定，就讀時年級越低交納的“贊助費”就越多。據(jù)調(diào)查，普通學(xué)校的“贊助費”在4000元左右，重點小學(xué)的高達3萬元。就一個農(nóng)民工家庭而言，3萬元很可能就是父母的全年收入，支付得起的家庭實屬少之又少。

（4）農(nóng)民工子弟學(xué)校不盡如人意。在城市公辦中小學(xué)供不應(yīng)求并且門檻過高的情況下，許多城市出現(xiàn)了專門為外來民工子女辦的學(xué)校，通常被稱為“農(nóng)民工子弟學(xué)?！?，這些學(xué)校因為收費低廉、入學(xué)方便而吸引了眾多農(nóng)民工子女，然而，這些學(xué)校只是簡易而臨時的，許多條件都十分不盡如人意。其一，辦學(xué)條件差。多數(shù)接受農(nóng)民工子女的學(xué)校條件簡陋，從軟件到硬件都無法和地方公立學(xué)校相比，加上大多數(shù)農(nóng)民工子弟學(xué)校的義務(wù)教育經(jīng)費沒有被納入財政預(yù)算，只好向農(nóng)民工收費以維持運轉(zhuǎn)。其二，學(xué)校師資力量弱。由于學(xué)校的經(jīng)費有限，教師工資待遇低并且工作不穩(wěn)定，只好請一些臨時代課老師，有的老師甚至沒有教師資格證。其三，教學(xué)質(zhì)量低劣。許多小學(xué)只開設(shè)語文、數(shù)學(xué)、思想品德等幾門主課，國家教學(xué)大綱規(guī)定的其他副課根本無法開展，學(xué)生得不到正規(guī)的教育，素質(zhì)教育無從談起。其四，管理不規(guī)范。農(nóng)民工子弟學(xué)校大多沒有得到當(dāng)?shù)卣呐鷾?zhǔn)和認(rèn)可，也沒有被列入當(dāng)?shù)亟逃姓块T的統(tǒng)一管理之列，教學(xué)上缺規(guī)劃，管理上缺標(biāo)準(zhǔn)，消防、衛(wèi)生、安全無保障。其五，學(xué)校不穩(wěn)定。農(nóng)民工子弟學(xué)?；旧戏植加诔青l(xiāng)結(jié)合部，時常因教育管理部門的取締而關(guān)閉，導(dǎo)致隨遷子女頻繁轉(zhuǎn)學(xué)，甚至無學(xué)可上。

（5）農(nóng)民工子弟在城市遭受歧視。修訂的《義務(wù)教育法》規(guī)定，教師在教育教學(xué)中應(yīng)當(dāng)平等對待學(xué)生，不得歧視學(xué)生，但現(xiàn)實生活中并非如此。就已經(jīng)在流入地公立學(xué)校入學(xué)的學(xué)生來說，他們在學(xué)校受到的教育待遇和本地學(xué)生相比差距較大，在學(xué)校受到歧視的現(xiàn)象比較普遍。由于他們屬于“借讀生”、“外來生”，并且許多城市學(xué)校的老師、學(xué)生及其家長認(rèn)為農(nóng)民工子女的學(xué)習(xí)和行為習(xí)慣不好，擔(dān)心他們會將不良習(xí)氣帶入班級，加上一些外來學(xué)生的學(xué)習(xí)基礎(chǔ)較差、家長文化程度較低、家長所從事職業(yè)的社會地位不高，有的公立學(xué)校就專門為農(nóng)民工子弟單獨排班，他們身在學(xué)校，卻不能真正成為學(xué)校的一員。此外，有些學(xué)校的教師、學(xué)生時常把對農(nóng)民工的偏見轉(zhuǎn)嫁到其子女身上，導(dǎo)致農(nóng)民工子女經(jīng)常遭到隱性排斥。為此，很多隨遷子女深感壓抑、不滿和失落，有的孩子還因此產(chǎn)生自卑心理，無形之中影響著農(nóng)民工子女的健康成長。

（6）家長工作不穩(wěn)定影響子女就學(xué)的連續(xù)性。由于進城農(nóng)民工的工作不穩(wěn)定，工作種類和工作地點的變化頻率較高，居住地也隨之經(jīng)常變動，這直接影響其子女的教育，因為父母工作不穩(wěn)定而中途轉(zhuǎn)學(xué)、返鄉(xiāng)的學(xué)生不在少數(shù)。

（7）難以在城市參加升學(xué)考試。許多隨遷子女在城市上學(xué)多年，可由于戶籍在農(nóng)村，待義務(wù)教育結(jié)束后無法在城市參加高考，無法參加高考就不能升學(xué)。因而，為了升學(xué)，許多孩子不得不在接受完義務(wù)教育后就返回農(nóng)村老家讀書，成為留守兒童，更嚴(yán)重的是許多家庭在農(nóng)村根本沒有監(jiān)護人，孩子無人照顧，并且有的孩子在城市上學(xué)多年已經(jīng)不習(xí)慣農(nóng)村的教育方式。顯然，這種學(xué)籍與戶籍掛鉤的做法不僅導(dǎo)致骨肉分離，而且給父母及其子女帶來許多麻煩，讓農(nóng)村流動人口苦不堪言。

（二）隨遷子女入學(xué)難的原因

隨遷子女之所以在城市陷入入學(xué)困境，是由戶籍制度、國家教育資源配置政策、教育評價體制、城市公辦學(xué)校的權(quán)利大小等多種原因造成的。

1.與戶籍掛鉤的入學(xué)政策的限制

我國在義務(wù)教育階段學(xué)生的入學(xué)地區(qū)安排上有特殊規(guī)定，即“就近入學(xué)”?，F(xiàn)實生活中，學(xué)生理應(yīng)在戶籍所在地的居住區(qū)的就近學(xué)校上學(xué)，如果此地段的學(xué)生想進入彼地段內(nèi)的學(xué)校學(xué)習(xí)，很有可能要交納數(shù)量可觀的“贊助費”或者說“借讀費”。農(nóng)民工子女的戶籍都在農(nóng)村，要想在非戶籍所在地的城市上學(xué)，不僅手續(xù)復(fù)雜還要繳納相對于農(nóng)民工的收入水平來說十分高昂的“借讀費”，這對于在城里打工的農(nóng)民來講，確實是難以承受的經(jīng)濟壓力。

2.教育財政體制不合理

改革開放以前，我國教育實行高度集中的管理模式，教育經(jīng)費來源單一，學(xué)校運轉(zhuǎn)完全依賴于各級政府特別是中央政府的預(yù)算內(nèi)財政撥款。20世紀(jì)80年代，隨著我國經(jīng)濟體制和財政體制的大變革，教育財政和教育管理模式也相應(yīng)發(fā)生改變。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》將發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給了地方，規(guī)定要有計劃、有步驟地實施九年義務(wù)教育，實行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級管理的原則。緊接著，1986年頒布的《義務(wù)教育法》規(guī)定“學(xué)齡兒童的入學(xué)應(yīng)由其戶籍所在地的政府負(fù)責(zé)”，進一步將“地方負(fù)責(zé)”這一原則以法律形式確定下來。此后，我國義務(wù)教育經(jīng)費主要來源于地方財政，省級政府只給予義務(wù)教育少部分撥款，中央政府也只對特別困難的西部地區(qū)提供少量的專項補助。這種教育財政體制，讓農(nóng)民工的子女在城市陷入困境。一方面，他們享受不到戶籍所在地政府的財政補貼；另一方面，他們也難以享受到流入地政府的優(yōu)待。與此同時，盡管農(nóng)民工帶來經(jīng)濟增長與社會發(fā)展，但地方政府并不是唯一的受益者，因而，在分稅制財政收入體制下，完全讓地方政府來承擔(dān)農(nóng)民工子女義務(wù)教育的責(zé)任顯然欠妥，其結(jié)果就是地方政府盡可能推卸自己的責(zé)任，要么為農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校設(shè)置苛刻的準(zhǔn)入條件，要么不增建或少增建接納農(nóng)民工子女的新校舍，要么干脆取消或減少給予農(nóng)民工子女學(xué)校的財政補助，……。

3.“兩為主”政策欠完善

2001年5月，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》確定了農(nóng)民工子弟教育的“兩為主”方針，即“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動兒童少年接受義務(wù)教育的權(quán)利”，這表明國家已將農(nóng)民工子女的教育任務(wù)轉(zhuǎn)移到了流入地政府。可是，由于“兩為主”政策缺乏對各級政府具體責(zé)任的界定，致使政策在落實過程中存在相互推諉和“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象。首先，該政策沒有明確中央政府和流入地政府各自承擔(dān)的責(zé)任，更沒有說明公辦學(xué)校接收農(nóng)民工子女入學(xué)的比例，其結(jié)果是政策在執(zhí)行時缺乏可操作性，選擇余地和卸責(zé)空間太大。通過隱性“借讀費”把農(nóng)民工子女拒之門外，使他們失學(xué)或者不能適齡入學(xué)等現(xiàn)象就是這種模糊政策的結(jié)果。其次，中央對流入地政府只提出教育要求，卻沒有配套相應(yīng)的財稅權(quán)限和具體經(jīng)費支持方案，這對于流入地來說，是明顯的事權(quán)大于財權(quán)，直接影響地方政府落實政策的積極性，因而，多數(shù)流入地政府在制定教育規(guī)劃和學(xué)校布局調(diào)整時，基本上沒有統(tǒng)籌考慮農(nóng)民工子女教育問題。另外，該政策對流入地的責(zé)任要求不具體，流入地政府在具體政策落實過程中存在很大操作空間，同時，該政策還使流出地政府無形之中逃脫了教育責(zé)任，導(dǎo)致流動兒童的教育權(quán)在事實上處于無人管理的真空狀態(tài)。

4.公辦學(xué)校的自由裁量權(quán)過大

地方政府的苛刻入學(xué)條件和公辦學(xué)校的資源不足，已經(jīng)將大量農(nóng)民工子女擋在公辦學(xué)校大門外。政府給予公辦學(xué)校在接收農(nóng)民工子女方面的自主權(quán)力，又增加了農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校就讀的難度和成本。因為農(nóng)民工向公辦學(xué)校提出入學(xué)申請時，農(nóng)民工與學(xué)校之間存在信息不對稱，農(nóng)民工對學(xué)校的具體情況不清楚，完全處于信息劣勢，在這種情況下，是否接受申請、是否收取額外費用以及收取費用的多少完全由學(xué)校說了算。因而，在利益驅(qū)動下，公辦學(xué)校的間接拒絕和“先買票后上車”等潛規(guī)則就出爐了。可以說，正是由于地方政府給予學(xué)校的自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致很大一部分農(nóng)民工子弟不是被地方政府而是被學(xué)校排斥掉了。