（二）戶籍制度的形成原因

具體而言，獨具中國特色的二元戶籍制度的形成是當時我國國情在制度上的一種反映。一是建國初期應對復雜國內外政治環境的需要。建國之初，新中國面臨著內憂外患。外有帝國主義的軍事包圍和經濟封鎖，內有舊社會遺留下來的土豪劣紳和國民黨特務的破壞。為保護新生政權和應付紛繁復雜的國際國內形勢，毛澤東主席決定“打掃干凈屋子再請客”，也就是要鎮壓反革命，徹底鏟除剝削階級的殘余勢力以及惡霸、土匪、特務生存的土壤。為此，必須確定公民身份，于是1950年8月，公安部制定了《關于特種人口管理的暫行辦法》以加強社會治安，夯實新生政權的穩定性。隨著社會秩序的逐步好轉，國家計劃召開第一屆全國人民代表大會。要做好普選工作就必須確切了解我國的人口基本情況，于是1953年4月政務院發布《為準備普選進行全國人口調查登記的指示》和新戶籍制度的雛形——《全國人口調查登記辦法》。二是優先發展重工業以增強國家實力的需要。幾乎是在戰爭廢墟上建立起來的新中國，千瘡百孔，百廢待興。為了在短期內迅速增強國家實力，國家采取了優先發展重工業的戰略。可是重工業不僅需要大量資金支持，而且就業能力弱。為了從農村積累資金支持重工業的發展，也為了防止大量農民涌入城市給城市帶來就業壓力和生存壓力，國家才三番五次發文禁止農民進城。

（三）戶籍制度的歷史作用

對在特殊歷史時期形成的二元戶籍制度的評價不能脫離特定的時代和特定的國情。二元戶籍制度與計劃經濟時期的社會發展相適應，客觀地講，它在歷史上起過一定積極作用。

首先，發揮了戶籍制度的基本作用。戶籍制度的基本作用就是確認公民身份和提供人口統計數據?，F有的戶籍制度自設立以來基本上發揮了這兩大作用。例如：20世紀80年代的居民身份證制度的最終實行和新中國成立以來5次全國人口普查的順利開展都離不開現有戶籍制度提供的各種基本人口信息。

其次，有效地遏制了城市人口的過度膨脹和失業的急劇增長，維護了城市的正常秩序。建國之初，我國的工商業與國民經濟都很脆弱，就業壓力巨大。二元戶籍制度的產生遏制了規模龐大的農村剩余勞動力向城市遷移的浪潮，否則，糧食問題、失業問題就足以將城市壓垮?？梢哉f，二元戶籍制度在特殊時期保障了城市居民的充分就業與生活水平，保持了城市社會秩序的穩定，鞏固了新生政權。

再次，保障了重工業的順利發展。優先發展重工業就需要大量資金支持。要解決資金問題，要么從國外掠奪或者向國外借款，要么從內部積累。可是，殖民掠奪，在我國既沒有該傳統，也與黨的宗旨及國家的性質不符；向國外借款，面對帝國主義的經濟封鎖根本不可能，所以唯一的解決辦法就是從農業剩余中進行自我積累。二元戶籍制度，能夠最大限度地把農村勞動力固定在農村，捆在土地上，最大可能的增加農業剩余，為重工業的發展積累盡可能多的資金。同時，二元戶籍制度，也能把享受低價農產品的人口數量降到最低，從而節約工業成本，減輕城市糧油供應壓力，保證重工業優先發展戰略的實施。

（四）戶籍制度的弊端

戶籍分隔表現為二元戶籍制度，也就是以“戶口遷移登記、審批制度”為中心的，“以農業和非農業戶口的嚴格區分”為特征的城鄉有別的二元制度體系[3]。二元戶籍制度雖然在計劃經濟時期起到了一定積極作用，但如今在市場經濟條件下，其弊端日益顯現。

1.居民等級化

20世紀90年代以前，擁有非農業戶口就意味著有工作、有住房、有公費醫療和養老保障等諸多福利，而這些對于作為農業戶口的農民來說簡直是奢望。戶籍的等級化不僅體現在福利方面，而且體現在它是婚姻及獎懲的決定因素之一。例如：身為非農業戶口的男性不愿意娶農村姑娘，有非農業戶口的女性更是不會下嫁給農民；長期工作在基層并有特殊貢獻的民辦教師可以轉為非農業戶口；“走資派”、“右派”等會被下放到農村勞動改造。如今的戶籍，雖然“含金量”有所下降，但在許多領域仍然有不可低估的重要性，給公民賦予明顯等級色彩，使市民和農民呈現高低貴賤之別，否則，農民工在城鎮落戶、農民工子女在城市上學就不會成為社會問題，農民工也不會沒有城市經濟適用房的申請資格及其他社會福利。

2.身份標簽化

在國外，農民這一稱呼只表明一個人所從事的職業，但在中國，它代表一個人的身份，并且這種身份具有終身性。也就是說，一個擁有農業戶口的農民要想變為非農業戶口，除升學、參軍、提干等僅有的渠道以外幾乎不可能，不得不終身為農民。所以許多農民的終生愿望就是供給自己的子女上大學以便“跳農門”，哪怕為此砸鍋賣鐵、傾家蕩產也在所不辭。我國的戶籍除具有終身性以外，還具有世襲性，這是由我國戶籍取得的核心原則——孩子戶籍隨母親（1998年改為隨父隨母自愿）所決定的，因而曾經出現“農民生農民，市民生市民”的說法。正因為如此，從20世紀80年代末到90年代，鑒于廣大農民對城市戶口的迫切向往，一些部門在利益的驅動下，將戶口按城市的級別高低明碼標價以當作商品進行交換。直到現在，進城務工農民仍被叫做“農民工”，有所作為的農民工還要被稱為“農民企業家”、“農民歌手”、“農民代表”、……?？傊?，戶籍已經成為公民身份的標簽，普通百姓只能背負著一個大大的“農”字標簽度過此生。

3.遷徙權受限

二元戶籍制度對居民的自由流動和遷徙進行限制，違背了一條最基本的人權——人有遷徙和居住的自由。但是城鎮居民的遷徙和居住自由選擇權比農村居民的大得多，如果城市居民愿意從大城市遷徙到小城市或者農村肯定比農民從農村遷徙到城市哪怕是小城鎮都容易得多。遷徙自由權的限制阻礙了人才資源的有效配置，也不利于公民素質的提高，因為社會流動也是提高公民素質的有效措施之一。發達國家人口的年遷移率均在10%以上，美國更高達25%左右，而我國人口年遷移率只有0.5%—3%[4]。人為地限制遷徙，還會降低經濟效率，因為生產要素的優化配置是市場經濟的基本原則。在市場經濟條件下，資本及勞動力等生產要素的優化配置是通過市場自由調節和合理流動來實現的，但二元戶籍制度硬性限制人口的正常遷移，造成農村人口難以市民化。

二、就業制度障礙

改革開放以前，我國對城市市民的就業采取“統包統配”的就業政策，而農民的就業全靠自行解決，被劃為農業戶口的農民除在農村種地以外基本上別無出路，通過升學、提干、參軍等渠道跳出農門的機會也寥寥無幾。改革開放以后，隨著戶籍管理的逐步松動，農民沖破戶籍制度的藩籬，紛紛前往城市就業，形成浩浩蕩蕩的“民工潮”，也產生了一個身份為農民而職業卻為工人的新階層——農民工。30多年過去了，農民工為我國的城市建設作出了巨大貢獻，已經成為我國產業工人的一個重要組成部分，但是他們在為城市貢獻了青春的同時卻沒有辦法在城市扎根，沒有能力在城市舉家團聚，不得不長期過著人家分離的生活，待年老體弱的時候還必須回到農村。雖然這是多種原因造成的，但就業制度的不合理應該是其中一個非常重要的原因。

（一）就業機會不平等

改革開放之前，由于采取“統包統配”的就業政策，農民和市民的就業機會多寡根本不可同日而語。改革開放之后，雖然農民的就業機會有所增加，但農民和市民的就業機會依然不公平，農民和市民不能站在同一起跑線上公平競爭。

首先，勞動力市場不統一。我國的就業政策普遍存在“先城鎮、后農村”和“先本地、后外地”的傾向。城市里有兩個勞動力市場：一個是專門針對具有本地戶籍勞動者的高端勞動力市場，該市場提供的工作收入高、勞動環境好、福利多；另一個是面向農民工的低端勞動力市場，該市場提供的工作一般收入低、工作環境差、福利少。根據我國社會保障與人力資源部的調查顯示，目前我國70%以上的農民工集中于技術含量較小、就業門檻較低且勞動強度較大的建筑施工業、電子電器業、制衣制鞋業、住宿餐飲業和商務服務業，只有5%左右的農民工在文化教育、公共管理、技術服務等需要較高文化素養和技能素質的行業就業，這充分說明大多數農民工都是在低端勞動力市場上求生存。

其次，虛假信息的坑害。城里有不少職業介紹所，但許多介紹所做著騙人的勾當。有的在誘騙農民工繳納昂貴介紹費之后以各種借口讓他們無休止的等待；有的以南方發達地區某知名公司的名義和誘人的工資進行招聘，而真正能最終兌現崗位和待遇承諾的很少；還有的介紹所和一些小廠礦、小作坊聯合起來騙人，一方介紹，一方找理由解雇，共同分贓。五花八門的騙局讓農民工吃盡苦頭，有苦難言。

再次，行業和工種限制。為了保障城里人的就業，也出于對農民工的偏見，許多招聘單位以戶籍為借口將農民工排斥在外，有的行業和工種尤其是那些待遇好并且權益有保障的行業和工種往往通過抬高“門檻”來限制農民工的進入。

最后，證件限制。除工種和行業限制外，農民工進城工作還必須辦理名目繁多的證件，如暫住證、健康證、未婚證、計劃生育證，等等。證件又多又貴，既增加了農民工的就業成本，又使農民工在城里生活得沒有安全感和歸屬感。

雖然通過各級政府的努力，上述限制已經得到一定程度的控制，但還沒有從根本上杜絕這類現象的發生，依然有不少農民在受騙和受歧視。

（二）就業形式非正規化

農民工群體的整體文化素質偏低、勞動技能較差，加之種種就業限制，使其主要從事建筑、搬運、販運、環衛、服裝、零配件加工、餐飲服務、家政服務等勞動強度高、技術含量低、危險性較大、收入偏低的勞動密集型職業。盡管這些行業為農民工提供了就業機會，但這些就業基本上都是非正規化就業。根據中華人民共和國人力資源和社會保障部解釋：未簽訂勞動合同，但已形成事實勞動關系的就業行為為非正規就業。盡管近幾年，各地政府都組織了農民工勞動合同簽訂“春暖行動”，并且農民工勞動合同的簽訂率確實有所提高，但總體看來，農民工勞動合同的簽訂率還是偏低，即使簽訂了合同，也基本上是以2年以下的短期為主。沒有勞動合同，就意味著勞動關系松散而不穩定，在勞動力市場供大于求的情況下，非正規就業者之間競爭激烈，勞動關系隨時有可能終止，使農民工隨時處于就業和失業的邊緣，導致農民工換工頻繁、工作持續性短。據調查，珠江三角洲農村外來工的平均工作持續期為1.6年，平均換工率為0.393。農村外來工變換工作次數在2次及以上者的比例在2006年為46%，在2008年為59%[5]。

（三）就業待遇不公平

歷盡艱辛在城里找到工作的農民工，在工作中還要遭遇勞動待遇的不公。勞動待遇至少應該包括工資報酬、勞動保護、社會保險、休息的權利、加班得加班費的權利，等等。雖然這些權利都在相關制度中有明文規定，且規定中的具體內容體現了公平，但相當多的規定在落實過程中被扭曲。

1.工資水平偏低

國務院發展研究中心的調查表明，從1998年到2004年期間，珠江三角洲外來農民工的月平均工資總共只增加了68元，與當地年均20%以上的GDP增長速度相比，工資水平幾乎原封不動，如果再考慮到物價上漲水平，農民工的工資可以說是負增長，這充分說明農民工沒有分享到企業效益增長和國民經濟發展的成果。雖然近年來農民工收入出現了較快增長，月平均收入由2005年的872元提高到2009年的1417元，年均增長12.9%，但不可否認的是工資總體水平仍然偏低，農民工工資僅相當于城鎮職工的55%。據研究，農民工和城鎮職工的收入差距，其中六成是人力資本差異造成的，另外四成是體制原因造成的。農民工的工作，不但工資低，而且勞動強度大、工作時間長。據統計，農民工平均每月工作26天，每周工作58.4小時，算起來每月比國家規定多工作了84小時，折合為10.5個工作日。按此推算，農民工真正意義上的月工資水平只有960元左右，僅僅與各地的城市最低工資標準相當，只能勉強維持基本生活開銷[6]。很顯然，由于農民工大多在臟、累、險、重、苦、差的非正規部門就業，作為臨時性工作的勞動力主體，他們的工資收入難以維持其在城市里包括安家、贍養父母、撫育后代在內的勞動力再生產，也無法積累到足以支持其在城市中扎根的資本。此外，農民工在城市務工同工不同酬。做相同工作的市民和農民工，他們的工資報酬卻相差懸殊。根據國家統計局發布的“2009年農民工監測調查報告”，2009年外出農民工月平均收入為1417元，比城鎮職工低1022元。