目前，我國農民從農村向城鎮的流動主要實現了以下幾個層面的變化：一是地域轉變，即農民工從農村地區或中西部欠發達地區流向城鎮或東部發達地區。二是職業轉換，即農民工進城前在農村從事農業生產，進城后在第二、三產業務工，從事非農產業。三是經濟地位的提高。由于農業生產的效益低和農業收入的增長緩慢等原因，迫使農民“離土又離鄉”，到經濟收入較高的非農產業就業，他們的收入相對農村而言有較大提高。四是勞動關系的改變。農民從事農業生產是自己雇傭自己，而在城鎮務工是受人雇傭，與雇主之間形成一種雇傭與被雇傭的勞動關系。

事實上，真正意義上的農民流動不僅要包括地域轉變、職業轉換、經濟地位的提高和勞動關系的改變，還應該包括身份轉換和社會地位的提升，然而，當前我國農民工因為身份轉換落后于職業的轉換、社會地位變遷落后于經濟地位的變遷、進入城市卻難以融入城市，導致至今還是農民身份，在城鎮屬于社會底層亦或是城鎮邊緣人，沒有真正市民化。國家統計局發布數據顯示，2011年我國城鎮化率達到51.27%，但按戶籍人口計算的城鎮化率僅達35%左右，遠低于發達國家近80%的平均水平。近2億生活在城鎮里的農民工沒有城鎮戶口，也享受不到城鎮居民待遇，這樣的城鎮化實際上是一種“半城鎮化”。顯然，我國農民工的流動是不充分和不徹底的，也正是因為流動不徹底，或者說沒有在城鎮扎根，或者說難以市民化，許多農民工才沒有能力舉家遷移，無奈之下，只好讓家人留守在農村。

那么，改革開放30多年了，農民工的流動生涯也已長久，為何還不能舉家徹底遷移城鎮卻需要長期過著“人家分離”的流而不遷的生活呢？究其根源，筆者認為是制度性阻礙因素和非制度性阻礙因素共同作用的結果。

第一節 制度性阻礙因素

導致農民工流動不徹底的制度性阻礙因素，就是在二元經濟結構中為了加快城市工業化進程和限制農村勞動力等生產要素在城鄉之間的自由流動而建立起來的城鄉分割、城鄉有別的制度體系，它涉及政治、經濟、文化、社會等各個方面，本節具體闡述戶籍制度、教育制度、就業制度、社會保障制度、住房制度對農民工流動的影響。

一、戶籍制度障礙

由來已久的具有中國特色的戶籍制度抬高了農民工進城的門檻，成為農民工市民化的障礙，是大多數農民工不能舉家遷徙和留守問題產生的根本原因。

（一）戶籍制度的變革歷程[1]

戶籍制度，本來是國家有關機關依法搜集、確認、登記公民的身份、親屬關系及法定地址等人口基本信息的法律制度[2]，然而，我國的戶籍制度因功能被異化而像一條難以逾越的鴻溝橫亙在城鄉之間，將城市和農村隔離開來。縱觀歷史，新中國成立以來，我國的戶籍管理隨著國家形勢的變化而經歷了寬松—限制—禁止—松動五個階段：

一是1949—1955年的寬松期。在此期間，國家較重視人民的居住和遷移自由。這從諸多政策中的規定可以看出：1949年通過的起臨時憲法作用的《共同綱領》規定了“公民有居住、遷移自由”；1951年國家首次在城市中進行戶口登記，所頒布的《城市戶口管理暫行條例》的第一條就指明頒布條理的目的是保障人民的“居住、遷移自由”；1954年頒布了新中國第一部《憲法》，其中明文規定中國公民“有居住和遷徙的自由”；一直到1956年的有關戶口管理政策中都沒有限制人口遷徙自由的條款。由于國家政策寬松，這六年是中國歷史上戶口遷移最多的時期，達7700萬人次。

二是1956—1957年的限制期。從1956年開始，農村開展合作化運動，許多農民流入城市企業工作，但由于他們數量大并且不是按照國家計劃統一招收的而被稱為“盲流”。為了保證農業對城市工業的支持，為了確保城市市民的就業、防止眾多農民進城給城市糧食等部門造成壓力，國務院于1956年12月30日發布了《關于防止農村人口盲目外流的指示》，指示中不僅規勸農民回村而且規定工廠、礦山、交通、建筑等部門不得私自招用農村勞動力。為進一步阻止農民進城，國務院還先后于1957年3月2日、1957年9月14日、1957年12月18日接連發出《關于防止農村人口盲目外流的補充指示》、《關于防止農民盲目流入城市的通知》、《關于制止農村人口盲目外流的指示》，措詞越來越嚴厲，并且在第三個指示中特別強調公安機關要加強管理并將工礦企業的農民遣返原籍和嚴格控制糧食部門給農民供應糧食，等等。

三是1958—1978年的禁止期。鑒于國務院連續四次下發制止農民進城的指示及通知的效果不明顯，1958年1月9日，對中國農民來說沉甸甸的《中華人民共和國戶口登記條例》誕生了。該條例從法律上將中國公民分為“農業戶口”和“非農業戶口”，并規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明、或者城市戶口登記機關的準予遷入證明，向常駐地戶口登記機關申請辦理遷出手續”。至此，中國公民的身份被二元化，戶籍制度將農民徹底關閉在城門之外，身為“農業戶口”的農民無法進城定居和工作，這種情形一直延續到1978年改革開放政策的落實。

四是1978年—2005年的逐步松動期。1978年以后，隨著改革開放政策的實行，戶籍制度不斷受到沖擊而逐步松動。例如：1980年以后，國家出臺了“農轉非”政策；1984年的中央一號文件——《關于1984年農村工作的通知》規定“允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”；1984年10月國務院發出《關于農民進集鎮落戶問題的通知》，決定將申請到集鎮落戶的農民和家屬統計為“非農業戶口”并發給《自理口糧戶口簿》，至此，中國農民獲得了在縣城以下集鎮落戶的權利；1992年鄧小平同志的南巡掀起了興辦開發區的熱潮，與此相伴而生的是公開“賣戶口”的旋風，這股旋風使部分農民終于實現了進縣城落戶的愿望；后來，公安部門制止了戶口買賣，但“藍印戶口”出現了；2000年國務院下發的《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》允許在小城鎮有合法固定住所、有固定職業和生活來源的農民轉為城鎮戶口；2001年，國務院批轉了公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，決定對辦理小城鎮常住戶口的人員不再實行計劃指標管理，于是，許多地方在不同時間對戶籍制度進行了不同程度的改革試驗。比如2001年7月，浙江省寧波市頒布新的戶籍管理制度，成為全國第一個全面開放城市戶口的中等城市；2001年8月，石家莊市在全國省會城市中率先實行戶籍制度改革。

五是2006年以后的改革探索期。鑒于越來越多的農民工在城鎮長期就業而無法落戶的問題，2006年3月，國務院出臺了國發[2006]5號《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，其中的第二十六條規定“深化戶籍管理制度改革，逐步地、有條件地解決長期在城市就業和居住農民工的戶籍問題。中小城市和小城鎮要適當放寬農民工落戶條件；大城市要積極穩妥地解決符合條件的農民工戶籍問題，對農民工中的勞動模范、先進工作者和高級技工、技師以及其他有突出貢獻者，應優先準予落戶。具體落戶條件，由各地根據城市規劃和實際情況自行制定。改進農民工居住登記管理辦法。”隨后，全國多個城市邁開了戶籍制度改革的步伐。不過各地都有各自的農民工城鎮落戶條件，例如：

從2006年12月起，湖北開始在全省實行城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口、非農業戶口及其他各類戶口類型，統稱“湖北居民戶口”。目前，全省共登記“湖北居民戶口”1532.5萬人，占全省總人口的25%。但原城鄉人口福利待遇差別問題，沒有得到實質解決。在推進“湖北居民戶口”制度基礎上，從2008年起，湖北省開始實施“迎接新市民工程”，規定除武漢中心城區外，在湖北的縣（市）和地級市城區、建制鎮以及武漢遠城區有合法固定住所、相對穩定職業或合法生活來源的農民工，可獲得城鎮戶口，享受與城鎮居民相同的就業、社保以及子女義務教育等政策。申請加入武漢市遠城區和其他地級市城區的戶口，門檻有所提高，除了有合法固定住所、相對穩定職業或合法生活來源外，還必須屬于投靠入戶、投資落戶、人才落戶、獎勵落戶、購房落戶條件的其中之一，或在城鎮連續就業3年以上并與用人單位簽訂了2年以上的勞動合同、年收入高于當地最低工資標準。與此同時，要求退出土地。

2008年，山東省出臺的優秀農民工落戶政策為：“對獲得‘山東省勞動模范’、‘山東省十佳農民工’稱號的農民工，允許其本人及配偶、未成年子女在務工地落戶，對獲得‘山東省百名農民工之星’稱號的農民工，按照自愿原則允許其本人在務工地落戶。同時要求各地根據本地經濟社會發展水平和綜合承受能力，積極探索優秀農民工落戶政策。”

2008年，石家莊市公安局發布農民工戶口遷移新政策，規定具有市級以上勞動模范稱號、在系統內連續3年被評為“年度先進工作者”、為石家莊經濟建設做出突出貢獻并得到市級以上政府表彰的或具有國家承認的高級技工、技師資格的優秀農民工不受“有無合法固定住所”的限制，允許本人及其配偶和未成年子女在該市落戶。

2008年，江蘇省出臺的農民工城鎮落戶政策為：在江蘇工作的進城務工勞動者，年齡在18—50周歲之間（對有特殊貢獻或者突出事跡，產生較大社會影響的，年齡可適當放寬），簽訂勞動合同，繳納社會保險費，遵守計劃生育規定，已辦理暫住證（或居住證）等基本條件并達到以下條件之一的，可以申請在就業地城鎮落戶，本省戶籍的也可選擇在戶籍地城鎮落戶。①在就業地獲得地級市以上黨委、政府、農民工工作領導小組或流動人口工作領導小組的表彰、嘉獎或授予榮譽稱號；②取得技師以上職業資格證書；③取得高級工職業資格證書，在就業地工作并連續繳納社會保險費滿2年；④帶高新技術成果在我省創辦企業或實施轉化。

2010年6月7日，廣東省人民政府出臺《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見（試行）》（下稱《意見》），計劃從2010年到2012年，引導和鼓勵180萬名左右農民工通過積分制入戶城鎮、融入城鎮。隨《意見》下發的還有《廣東農民工積分指導指標及分值表》，在條件設置上，將入戶條件細化為學歷、技能、參保情況等多項指標，并賦予相應的分值，入戶條件明確并量化。《意見》對農民工入戶城鎮后的住房保障、子女入學等配套制度改革做出明確規定，還對以土地承包經營權、宅基地使用權置換城鎮戶口辦法作了初步探索。

目前，全國已有20多個省份要么宣布實現城鄉統一登記的居民戶口制度，要么推出優秀農民工落戶政策，各試點地區在政策設計上，原則上都規定“具有穩定就業、穩定收入和穩定住所及一定工作年限和居住年限的農民工，可以在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益”，但實際上由于大中城市的落戶通常與購房、投資、人才引進掛鉤，大多數普通農民工難以滿足條件，只能望而卻步，真正能成為新市民的只有農民工中的極少數成功者。而小城鎮落戶的門檻雖然不高，但并非農民工務工的主要目標地，對農民工的吸引力不大。尤其是有的地方規定獲得城鎮戶口要放棄農村土地，讓大多數農民工難以接受。

雖然總體而言，戶籍制度改革在逐步推進，居民二元身份的界線在逐漸模糊，但由于戶籍制度改革涉及就業、教育、醫療和社會保障等諸多方面，牽涉到多個利益集團之間的博弈和許多配套措施的落實，可謂牽一發而動全身，致使我國大中城市的戶籍改革舉步維艱，突破性的改革措施十分有限，沒有打破基于身份的二元社會結構。30多年以來，經過“農轉非”、“賣戶口”、“藍印戶口”及相關戶口制度改革，部分農民先后實現了進城落戶的夙愿，但仍然有大量不符合城鎮落戶條件的農民無法改變身份，只能終身為農民。