圖書館服務公平性評價的研究與構建

李高峰

在我國，圖書館作為一項由政府主導的公共文化服務體系的重要組成部分，公平是其核心價值體現，是圖書館不懈追求的目標，對保障公民的基本文化權益，滿足公民的基本文化需求起著至關重要的作用。實施圖書館服務的公平性評價與測度，在了解圖書館服務是否公平以及公平程度的同時，還能從制度與政府的角度來判定不公平的原因，從而修正后續的發展。然而，由于公平特有的主觀性、社會性與歷史性，致使對圖書館服務公平性的評價存在著諸多爭議和困難，阻礙著圖書館服務公平性的實現。本文在相關研究的基礎上，參考其他公共服務的公平性評價理論與實踐，對圖書館服務的公平性評價提出了構想，以期為今后的研究提供啟發。

一、圖書館服務公平性評價的界定

（一）圖書館服務公平與信息公平

在我國圖書館界，信息公平較多的是從社會制度的視角闡述了圖書館存在的必要性，把其作為圖書館發展的終極理想，承擔著圖書館活動在社會發展進程中的重要使命，它貫穿于圖書館發展的全過程，具有重要的理論指導意義。本質上說，信息公平是一種自上而下的理論建構，如果我們簡單地直接把信息公平當作每一個具體的圖書館的實際操作規范，會形成一種形而上的思維模式，演變為“公平迷信”，對現實并無太大益處。而圖書館服務公平則是從公共服務的視角，以現代公共管理理論作為基礎，論述了圖書館服務公平對于圖書館的可持續發展的驅動效應，是一種以用戶作為出發點的自下而上的研究思路，其遵循的價值理念和原則，可以彌補信息公平在現實操作中的不足，具有很好的理論和實踐意義。

（二）圖書館服務公平性評價與績效評價

圖書館的績效評價是根據科學合理的評價原則，構建系統完善的評價體系，運用定性與定量相結合的評價方法，對圖書館管理和服務的質量和效果進行綜合的測度和考評，其核心仍是一種以效率為主的評價，和圖書館服務公平性評價相比，無論是在評價中遵循的價值理念、評價目的，還是評價的理論基礎都存在著不同（見表1）。

在價值觀念方面，圖書館服務公平性評價是以公平作為價值核心，對圖書館的公平與否以及公平的程度進行的測評，而績效評價則是以效率為主導，對圖書館的投入與產出進行的效益分析和比較，兩者評價的重點完全不一樣。評價目的方面，公平性評價的終極目標是實現高層次的信息公平，消除信息鴻溝，績效評價目的是為了改進業務流程，以實現圖書館資源的效益最大化。關于評價的理論基礎，公平性評價是以圖書館治理作為理論基礎，更加強調公民權利、公民參與和公民意識，科學性強，屬于圖書館的善治，而績效評價則更注重管理方法的具體運用，在評價中重視管理，忽視服務。

（三）圖書館服務公平性評價與服務質量、成效評價

與圖書館的績效評價相比，圖書館服務質量與成效評價則是從用戶的視角對圖書館的項目或服務進行評價的一種方法，屬于較高層次的評價，具有當下市場經濟責任機制的評價特性，但較圖書館服務公平性評價，兩者忽略了圖書館作為一項公共服務而具有的特殊屬性，而是把當前圖書館面臨的兩大困難——經費短缺和用戶流失作為評價原動力，試圖說服政府和公民關注和重視圖書館的發展，盡管采用了客觀定量的統計方法，實踐證明，效果不盡如人意。

當然，無論是圖書館的績效評價，還是圖書館的服務質量與成效評價，它們都是從圖書館的一個或幾個側面對圖書館進行的評價，只是評價的重點不同。因此，如果要對一個圖書館做出完整的評價，對一個圖書館的社會貢獻做出完整的描述，就需要建立一個多元互補的評價指標體系，其中圖書館服務公平性評價就是其中不可或缺的一元，這也是今后研究的重點和趨勢。

二、圖書館服務公平性評價的相關研究

梳理當前我國圖書館界有關的圖書館服務公平性評價內容，可以發現，對于圖書館服務公平性評價，學者主要利用的途徑和方法有三種：一是運用特定的公平性評價方法對圖書館服務公平性進行評價；二是通過圖書館的績效評價，在其中設定衡量服務公平性的評價指標；三是利用現有的標準，對圖書館服務均等化程度進行測度。下面分別介紹。

（一）基于特定公平性評價方法的圖書館服務公平性評價

現階段，對于圖書館服務的公平性評價，一些學者借鑒社會收入分配公平程度的評價方法，利用洛倫茲曲線和基尼系數相結合的思路進行評價，其基本思想是把人口（或地域）累計百分比作為橫坐標，人均圖書館資源（機構分布、人員數量、館藏規模、財政撥款）或服務數量（有效借書證數、流通人次）百分比作為縱坐標，繪制成一條洛倫茲曲線，并在此基礎上計算出基尼系數，用來表征相應評價項目的公平性，提出洛倫茲曲線與坐標的平分線越接近，基尼系數就越小，圖書館服務就越公平，兩者重合時，基尼系數為0，為最公平，反之亦然。吳正荊、孫成江等就利用該方法，在對服務人口、轄區人口、地域面積等概念定義的基礎上，對吉林省的圖書館服務公平性進行了評價，并把基尼系數分為五個區間，界定了各自的公平程度，認為0～0.2表示公平，0.2～0.3表示較公平，0.3～0.4為較不公平，0.4～0.5為不公平，0.5以上為很不公平，同時還根據評價結果提出了改進建議。利用洛倫茲曲線和基尼系數對圖書館服務公平性評價，其優勢在于不用進行不同人群之間的分層和分組，可以利用數據和圖表的形式展示所有圖書館用戶的服務公平性狀況，但正是由于此，它卻忽視了經濟、文化、政治等狀況的不平等對服務公平性的影響，同時，還缺失了不同的圖書館用戶對于服務公平的不同理解，造成了評價只重客觀數據，不明主觀影響的后果。

（二）在圖書館績效評價的指標中設定衡量服務公平性的指標

圖書館績效評價是一種較為全面的對于圖書館服務質量進行管理的工具，目標在于回答圖書館是如何行動的，是否實現了既定的目標，接受服務的用戶的滿意度如何等，這也造成了圖書館績效評價中，價值標準以“效率”為主，其他混雜的多元價值局面。一般說來，在現實的圖書館績效評價中，無論是利用標準ISO2789、ISO11620，還是利用諸如標桿管理法、平衡計分卡法、DEA法，它們的考量標準都或多或少的包括效率、效益、公平、質量，其中公平也是一項重要的圖書館績效評價的價值訴求和考量標準，也有學者如段小虎、高曉華等也在績效評估的理論中論述了對公平的追求。實際上，在實施圖書館績效評價中，對公平的探討只是停留在理論的層面，在指標的選取上，仍是注重對效率的考量，沒有能夠充分顯示圖書館服務公平性的要求和意向，更沒考慮公平性指標在整個績效評價中的權重，造成了對于服務公平性價值考量的缺失，沒有形成“公平+效率”的綜合性績效評價，這不僅不能使圖書館服務公平性回歸到應有的地位，還可能由于大量數理統計的不合理應用，會使原有的不公平問題更加嚴重。

（三）利用圖書館服務均等化對圖書館服務公平性進行評價

圖書館服務作為公共文化服務之一，提出了圖書館服務必須遵循“覆蓋全社會和普遍均等”的原則，同時要把圖書館服務的方向向城市邊緣人群、農村人群輻射，并向社會各類弱勢人群傾斜。在此思想指導下，蔣永福、陳琳和李洪蓮都提出了利用覆蓋率和包容度兩項指標去評價圖書館服務的公平性，其中覆蓋率是指圖書館服務所覆蓋的人口數量占這個國家或地區人口總數的比例，其下位指標是服務人口比率和服務半徑；包容度是指圖書館服務對各類人群無歧視地平等對待程度，可以表示為因服務不到位而被排斥的人口數量與本轄區應獲得圖書館服務的人口數量的百分比。覆蓋率強調人口學意義上的服務人口數量的全部性，包容性強調服務人群身份的非歧視性和非排他性，兩者結合較好地反映了公平性評價的思路和價值導向。然而可惜的是，到目前為止，我國依然缺乏行之有效的圖書館服務全覆蓋的標準，同時由于無法考慮人口的分布情況，也無法突破行政區劃追求合適的度和規模效應，無論是“村村有”的全覆蓋標準，還是2008年頒布的《公共圖書館建設用地指標》，在實際的操作中都可能遭遇到困難。

三、圖書館服務公平性評價的構想

（一）圖書館服務公平性評價的依據

對于圖書館服務公平性的評價，首先要明晰我們開展評價的依據，就現階段而言，主要有兩個方面：一方面是把圖書館服務公平看作是用戶判定圖書館服務分配與享有是否公平合理的尺度，它是用戶的一種特定的價值取向，是用戶對圖書館服務是否公平的主觀感受，它總存在著一些主觀性原則、評價標準和公平觀念；另一方面，圖書館是否公平可以通過客觀實事予以表征，判定圖書館服務是否公平，總是可以通過對客觀的數據分析得出結論。因此，對圖書館服務公平性的評價，可以遵循用戶的主觀評價與客觀數據的“量”的測度相結合的方式進行。

（二）圖書館服務公平性評價的原則與具體內容

圖書館服務公平必須是一種現實的、可操作性的。現今最需要的，也是最可以接受的圖書館服務的公平狀態，從現有的國情出發，“普遍均等，惠及全民”的圖書館服務均等化就是首要堅持的公平原則，盡管這是一種階段性、選擇性的政策，但在某種意義上說，它是一種強勢意義的公平原則，它要求規避對用戶進行分類，從而使每一個用戶都被同等對待。另一方面，還必須堅持“弱勢意義”上的公平原則，按照一定的標準對用戶進行分類，并給予弱勢群體以差別對待，進行適度補償。

從制定的公平原則出發，對圖書館服務公平性進行評價，其內容可以從微觀的用戶角度和宏觀的制度角度進行測度，也可以從圖書館服務的流程——服務的負擔、分配、享有等方面進行考量，但考慮到后者在測度起來更加簡單與明了，結果也更加有針對性，本文僅從后者的角度對圖書館服務的公平性進行評價構想。

（三）構建圖書館服務公平性評價體系

圖書館服務的負擔公平，主要是對圖書館成本分擔的一種評價，它涉及國家的財政轉移支付制度和圖書館投資建設主體的多元化，對圖書館的可持續發展意義重大，但因其評價關系到的因素和條件較多，本文對此不作公平性的測度，但完全有理論探討的必要。

圖書館服務的分配公平是圖書館服務公平中的重要內容，它主要表征不同區域、地區或城鄉的圖書館服務分配公平或均等，其指標包括每萬人圖書館數、每平方公里圖書館數、人均藏書冊數、人均財政撥款和人均到館人次等。

圖書館服務的享有公平是指用戶對圖書館服務效果的感知公平，它主要包括服務程序公平、交往公平和結果公平三方面，其中程序公平是對服務過程中的各項規章制度、規則程序中所體現的公平性的評價，包括服務的一致性、糾錯性、有用性和守諾性；交往公平是指用戶和圖書館在接觸中所顯現的態度和行為，包括有禮、盡力、無偏見、熱情；結果公平是用戶感知的服務結果的公平性，包括準確性、卓越性、成本和服務量。

根據以上的分析，可以構建出圖書館服務公平性評價體系（見表2）。

在該評價指標體系中，把圖書館服務分配公平指數與享有公平指數分別以宏觀和微觀兩個方面呈現出來，其中宏觀方面以基尼系數進行計算表征，微觀方面用五級李克特量表進行調查，最后可以針對評價結果，從宏觀與微觀不同的方面指導圖書館的改進，但其中也存在著諸如指標覆蓋面小、定位不準確和缺少實踐驗證等問題，需要不斷改良。

四、結論與啟示

1.“公平+效率”是圖書館評價中必須遵循的價值觀念，雖然兩者并無優劣和主次之分，但在現階段，我國國情的限定下，在評價中需將公平性置于更加重要的位置，增加反映公平性的指標。

2.對圖書館完整全面的評價必須建立一個多元的評價體系。這個評價體系中包含了對公平、效益、效率、成效、服務質量等多方面的考量，不僅有宏觀的、微觀的，也有群體的、個人的，還有定性的、定量的評價等等。

3.增加圖書館服務公平與服務質量的關系研究。從本質上講，兩者都是以用戶的視角評價圖書館的服務，但并不是對等的關系，實踐中可能會相互影響，如果細化服務公平可能會像其他的公共服務領域，找到影響兩者的關鍵因素。

4.改進現有的以“群體”評價為主的評價格局。按群體進行圖書館服務評價而不是個人評價，主要是由于公共財政的流向是一種社會選擇，或者說是一種政治選擇，這種選擇的機制是基于群體的價值觀，這對于徹底改善信息不公平無甚益處，因此要加強從個體的視角研究圖書館評價。

5.評價中要注重差異。作為圖書館服務公平性評價，“最不利者最大受益”是一種相對公平的評價標準，它充當消除信息鴻溝的行為準則。因此，對不同的群體劃分，要采取不同的公平評價標準，尊重它們的差異。

6.明確圖書館評價中的不良評價和偽評價。合理利用各種數量統計方法去評價圖書館服務，避免產生工具至上而價值缺失的，看似合理的評價，使得產生的評價結果似是而非，而又裝腔作勢，造就十足的“偽評價”。

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原文刊載于《圖書館》2013年第4期。