這一體系妙就妙在它的各項規(guī)定不是實質性的，而是程序性的。這也是這一體系得以在世界范圍內廣為流傳的原因。一國若是能夠接受這些最基本的規(guī)定，即可被接納為國際社會成員，繼續(xù)保持自己的文化、政治、宗教及國內政策，并得到國際體系的保護，不受外來干涉。帝國一統(tǒng)或宗教一統(tǒng)的觀念——歐洲及世界大部分地區(qū)建立的秩序的基本前提——意味著理論上只能有一個完全合法的權力中心。而威斯特伐利亞概念則把多樣性當作起點，把各國視為客觀存在的現(xiàn)實，以此吸引了情況各異的國家共同探索秩序。到20世紀中葉，這一國際體系已涵蓋地球各大洲，至今仍是國際秩序的骨架。
威斯特伐利亞和約沒有建立任何具體的聯(lián)盟或是某種永久性的歐洲政治架構。隨著天主教不再是唯一合法的教會，以及神圣羅馬帝國皇帝權力的逐漸削弱，重建歐洲秩序的概念變成了尋求均勢。顧名思義，均勢意味著意識形態(tài)上的中立和不斷針對情況的變化做出調整。19世紀英國政治家巴麥尊闡述了均勢的要義：“我們沒有永恒的盟友，也沒有永恒的敵人，只有永恒的利益。我們的義務就是維護這些利益。”當有人請巴麥尊從官方的“外交政策”角度具體解釋這些利益是什么時，這位遐邇聞名的英國強權的掌舵人坦承：“每次被問及政策問題時，我唯一能說的就是我們將以國家利益為準繩，根據(jù)每一次的具體情況爭取最好的結果。”（當然，這一貌似簡單的概念很適合英國，原因之一是英國的統(tǒng)治階層訓練有素，對什么是本國的永恒利益幾乎有近于本能的一致認識。）今天，這些威斯特伐利亞概念往往被人斥責為一個無視道德準則、玩弄權術的體系。然而威斯特伐利亞和約建立的架構是人類首次嘗試把一個建立在普遍接受的規(guī)則和約束之上的國際秩序體制化，并且該架構以眾多國家為基礎，而不是以一個勢壓各國的單一國家為基礎。首次出現(xiàn)的“國家理由”和“國家利益”等概念沒有贊美權力，而是試圖限制權力并使其合法化。過去幾百年來，各國軍隊打著普世（而且相互沖突的）價值旗幟在歐洲大陸上東征西伐；眾多先知和征服者為了實現(xiàn)個人、王朝、帝國或宗教野心發(fā)動了全面戰(zhàn)爭；教徒或被逐出教門，或被強迫皈依，各地戰(zhàn)火導致天下生靈涂炭。而現(xiàn)在用理論上合理的和可預測的方式把各國利益交叉在一起，將能夠消除歐洲大陸各地的混亂。現(xiàn)在是針對具體問題發(fā)動有限戰(zhàn)爭，而不再像以前那樣，不同的普世價值觀一較高下。
與目標貪婪的宗教戰(zhàn)爭相比，內涵模糊的均勢被視為進步。但如何建立均勢呢？從理論上講，均勢基于現(xiàn)實，因此所有置身其中的參與者對現(xiàn)實的認識應該大致相同。然而每一個社會的觀點均受到本國體制、文化和歷史的影響，包括受到一個最大的現(xiàn)實的影響：構成權力的各種要素無論多么客觀，始終變幻無常，因此需要不時地對均勢做出調整。均勢引發(fā)了戰(zhàn)爭，同時也限制了戰(zhàn)爭的規(guī)模。
威斯特伐利亞體系的運行
威斯特伐利亞和約簽署后，教皇的權力受到限制，僅僅行使教會的職能。主權平等說大行其道。何種政治理論才能解釋世俗政治秩序的起源并證明其各項職能的合理性呢？威斯特伐利亞和約簽署三年后，1651年，托馬斯·霍布斯撰寫的《利維坦》問世。[20]他在此書中提出了一個理論。霍布斯想象昔日曾存在一種“自然狀態(tài)”。權威的缺失導致了“一場各方混戰(zhàn)的戰(zhàn)爭”。他推論說，為了防止這種令人難以容忍的不安全，人們把自己的權利托付給了一個國家，用以換取國家在本國境內保證所有人的安全。主權國家確立了對權力的壟斷，唯有這樣方能消除人們對死于非命和戰(zhàn)爭的無休止的恐懼。
霍布斯闡述的這一社會契約只適用于一國境內，因為不存在一個超越國家的主權把秩序強加在各國之上。因此，至于從通常被稱為“萬國公法”的法律角度審視一國與另一國的關系，我在此無須多言，因為萬國公法和自然法則本是一回事。個人享有確保人身安全的權利，同樣，各國也享有保證本國公民安全的權利。
國際環(huán)境依然處于一種自然狀態(tài)。國際環(huán)境之所以混亂無序，是因為不存在一個可以確保世界安全的世界政府，現(xiàn)實中也完全不可能建立這樣一個世界政府。因此，各國在一個只認權力的世界里不得不把本國利益置于首位。黎塞留主教若地下有知，一定會舉雙手贊成。
早期階段，威斯特伐利亞和約帶來了一個霍布斯式的世界。應該如何適應新出現(xiàn)的均勢呢？必須把事實上的均勢和作為一個體系的均勢區(qū)分開來。國際秩序遲早要達到均勢，否則就會陷入無休止的戰(zhàn)亂之中。由于中世紀的世界有數(shù)十個公國，實際上常常存在一種均勢。威斯特伐利亞和約簽署后，均勢開始體現(xiàn)為一種體系。換言之，實現(xiàn)這種均勢已被公認為外交政策的根本宗旨之一。一旦均勢被破壞，就會出現(xiàn)一個維護均勢的聯(lián)盟。
18世紀初英國崛起為一個海上強國后，有了把實際存在的均勢變成一個體系的可能。英國憑借制海權可以選擇卷入歐洲大陸事務的時機和規(guī)模，以均勢的仲裁人甚至是保證人的身份采取行動，確保歐洲大陸的均勢。只要英國對自己的戰(zhàn)略需求做出正確的判斷，就有能力在歐洲大陸上扶弱抑強，防止任何一國調動歐洲大陸的資源挑戰(zhàn)英國的制海權，在歐洲稱霸。直到第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前，英國始終扮演著均勢維護者的角色。它參加了歐洲大陸上的戰(zhàn)爭，但盟友不斷變化。參戰(zhàn)的目的不是為了追求具體的純國家目標，而是把國家利益與維護均勢視為一體。其中不少原則都適用于美國在當今世界的角色，后文還會進一步討論這一點。
威斯特伐利亞會議后，歐洲大陸上實際上存在著兩大均勢：一個是維護大局穩(wěn)定的總體均勢，英國是這一均勢的捍衛(wèi)者；另一個是主要由法國操縱的中歐地區(qū)均勢，旨在防止統(tǒng)一的德國崛起為歐洲的頭號強國。200多年來，這兩大均勢防止了歐洲“三十年戰(zhàn)爭”期間血腥廝殺一幕的重演，雖未能阻止戰(zhàn)爭的爆發(fā)，但縮小了戰(zhàn)爭的負面影響，因為戰(zhàn)爭的目標不再是征服，而是實現(xiàn)均勢。
均勢至少受到兩方面的挑戰(zhàn)：一是某一大國的實力強大到足以稱霸的水平；二是從前的二流國家想躋身列強行列，從而導致其他大國采取一系列應對措施，直到達成新的平衡或爆發(fā)一場全面戰(zhàn)爭。威斯特伐利亞體系在18世紀經受了這兩方面的考驗，一次是挫敗了法國路易十四稱霸的企圖，另一次是在普魯士的腓特烈大帝堅持要求平等待遇的情況下對這一體系做了調整。
1661年，國王路易十四已坐穩(wěn)王位，把黎塞留的治國理念發(fā)展到極致。昔日，法國國王靠一批封建領主統(tǒng)治全國，這些領主憑借世襲地位各自為政。路易十四則通過一個完全聽命于他的官僚機構統(tǒng)治子民，貶抑出身貴族的侍臣，把官員封為貴族。個人升遷靠效力國王，而不唯出身。出身于外省一個布商家庭的杰出財政大臣柯爾培爾受命統(tǒng)一稅收制度，為曠日持久的戰(zhàn)爭籌集經費。出身公爵的作家圣西門在回憶錄里尖刻地記錄了法國的社會變遷：
他（路易十四）深知，惹他不悅有可能壓垮一個貴族，但無法毀掉這個貴族或他的家族。然而他可以把一位國務秘書或類似級別的大臣連同他們的家人打回原形，財富或財產再多也救不了這些官員。這就是他為什么樂意授予手下大臣巨大的權力，甚至管轄王公貴族的權力。[23]1680年，路易十四在早先自封的“太陽王”稱號之上又接受了“路易大帝”的稱號，彰顯了他無所不及的統(tǒng)治權力。1682年，法國在北美的領地被命名為“路易斯安那”。同一年，路易十四遷宮到凡爾賽，從那里掌控專為國王陛下效力的“宮廷君主制”。
由于法蘭西王國統(tǒng)一后避免了國內的戰(zhàn)亂，加之有一個高效的官僚機構和一支實力超過任何鄰國的軍隊，法國在一段時期內有稱霸歐洲的可能。路易十四在位時，幾乎連年對外用兵。最終，法國與日后企圖稱霸歐洲的其他國家一樣，每征服一地，跟著就出現(xiàn)一個敵對同盟。起初，路易十四在各地征戰(zhàn)的將軍捷報頻傳，最后卻要么敗北，要么折戟受挫，尤其是18世紀頭10年敗在了馬爾伯勒公爵約翰·丘吉爾手下，他便是20世紀杰出的英國首相丘吉爾的先祖。面對威斯特伐利亞體系內在的韌性，路易十四的軍隊一籌莫展。
黎塞留去世幾十年后，一個國內政權鞏固、在全國實行中央集權制、奉行世俗外交政策的國家顯示了它的力量。其他國家則團結一致抗衡強大的法國。英國、荷蘭和奧地利建立了大同盟。西班牙、普魯士、丹麥和德意志的幾個公國后來也陸續(xù)加盟，反抗路易十四顯然不具有意識形態(tài)或宗教性質。在歐洲大部分地區(qū)，法語仍然是外交官使用的語言，代表了時尚文化，反法陣營內也有天主教和新教之別。反抗路易十四是威斯特伐利亞的內在體系決定的，是維護歐洲秩序多元性之必需。同時代的觀察家給反法陣營起的名字詮釋了它的特征：大穩(wěn)健（Great Moderation）。路易打著為法國揚威的旗號企圖稱霸，最終敗給了歐洲對多元秩序的訴求。
遏制法國構成了18世紀上半葉的主旋律，下半葉則圍繞普魯士處心積慮躋身列強鋪開。路易十四對外征戰(zhàn)是為了把實力轉化為霸權，普魯士的腓特烈二世發(fā)動戰(zhàn)爭是為了由弱轉強，獲得大國地位。普魯士位于自然條件惡劣的北德平原，沿維斯圖拉河縱穿德意志全境。普魯士沒有其他一些國家擁有的豐富資源或眾多人口，但孕育出了嚴守紀律和具有公共服務意識的文化，從而彌補了自身的不足。普魯士的兩塊領土互不接壤，夾在奧地利、瑞典、俄國和波蘭的勢力范圍之間，處境險惡。普魯士人口相對稀少，其優(yōu)勢在于善于利用自己有限的資源。它最大的資產是公民意識、高效的官僚機構和訓練有素的軍隊。
1740年腓特烈二世登基時，不像一個日后會青史留名的偉人。他尚是王儲時，因不堪忍受嚴厲束縛想和一位朋友漢斯·馮·卡特逃往英國，結果被雙雙抓回。國王下令當著腓特烈的面將卡特梟首，又把兒子送上了軍事法庭，國王親自充當首席法官。國王盤問了腓特烈178個問題，腓特烈對答如流，結果被父親再次立為王儲。
腓特烈繼承了父親嚴苛的責任感，形成了不可一世的個性，正因如此他才經受住了這次嚴峻考驗。他認為自己擁有絕對權威，但他的政策受到了100年前黎塞留提出的“國家理由”原理的束縛。他的信條是：“統(tǒng)治者是自己掌控的資源的奴隸。國家利益是他遵循的法則，這一法則不容侵犯。”腓特烈有英武之氣，見多識廣（會講法語，還會用法語寫作。行軍打仗時，居然還用法語寫了一些多愁善感的小詩，其中一首名為“大戰(zhàn)前夜抒懷”）。腓特烈的開明專制主義體現(xiàn)了啟蒙新時代的統(tǒng)治特點，他的統(tǒng)治受到擁護是因為其高效，而不是因為意識形態(tài)。腓特烈得出一個結論：普魯士若要取得大國地位，領土必須連成一片，為此必須擴張，除此之外不需要其他的政治或道義理由。“我軍戰(zhàn)斗力非他國可比，而且隨時可以投入戰(zhàn)斗。一句話，四周鄰國不是我們的對手。”腓特烈就是以此為由，在1740年攫取了一直屬于奧地利的富饒的西里西亞省。他認為西里西亞是一個地緣政治問題，而不是什么法律或道義問題，因而與法國（利用普魯士抗衡奧地利）結盟，并在1742年的和平協(xié)議中將西里西亞據(jù)為己有。普魯士的領土面積和人口因此幾乎翻了一番。
自從1713年《烏得勒支條約》結束了路易十四的稱霸美夢后，歐洲體系一直平安無事，而現(xiàn)在腓特烈為奪取西里西亞再次在該體系內挑起戰(zhàn)端。威斯特伐利亞體系于是起而應付對現(xiàn)存均勢的挑戰(zhàn)。為了被歐洲秩序接納，成為該秩序的一個新成員，普魯士付出了巨大的代價——一場持續(xù)7年的災難性戰(zhàn)爭。這一次，舊的同盟關系完全顛倒了過來。腓特烈昔日的盟友試圖挫敗他的企圖，而他們的對手則想利用普魯士紀律嚴明的軍隊為自己謀利。地處遙遠、披著神秘面紗的俄國首次卷入了一場事關歐洲均勢的戰(zhàn)爭。就在俄國軍隊兵臨柏林城下、普魯士瀕臨戰(zhàn)敗之際，葉卡捷琳娜大帝的猝然去世救了腓特烈。新沙皇一直是腓特烈的崇拜者，他即位后，俄國退出了戰(zhàn)爭。（1945年4月在柏林作困獸之斗的希特勒一直等待當年所謂勃蘭登堡王室奇跡的重演。羅斯福總統(tǒng)去世后，戈培爾告訴希特勒這一奇跡發(fā)生了。）神圣羅馬帝國只剩下了一個空架子，也沒有再出現(xiàn)一個想獨霸世界的國家。各地的君主幾乎人人自稱君權神授，沒有哪個大國對此提出挑戰(zhàn)。同時這些君主也承認，上帝同樣也賦予了眾多其他君主統(tǒng)治權力。戰(zhàn)爭的目的不再是推翻現(xiàn)存的政府和體制，或是把一個新的國際體系強加給各國，而是實現(xiàn)有限的拓土目標。囿于傳統(tǒng)，君主既不能強行征兵，也不能肆意增加賦稅。戰(zhàn)爭對平民百姓的影響遠不及慘烈的“三十年戰(zhàn)爭”或200年后技術和意識形態(tài)帶來的后果。世紀演繹的均勢像是一個大舞臺，“形形色色的人生和價值觀喬裝打扮后粉墨登場，鬧哄哄地上演了一出出赤裸裸的自我標榜之戲”。權力的行使受到了限制，因為各方知道，威斯特伐利亞體系不容任何人稱霸。