“一案三制”構成了我國應急管理體系的基本框架，也是我國應急管理體系建設的核心內容。“一案”指的是國家突發公共事件應急預案體系，“三制”指的是應急管理體制、運行機制和法制。應急管理體制主要指建立健全集中統一、堅強有力、政令暢通的指揮機構；運行機制主要指建立健全監測預警機制、應急信息報告機制、應急決策和協調機制；而法制建設方面，主要通過依法行政，努力使突發公共事件的應急處置逐步走上規范化、制度化和法制化軌道。“一案三制”是基于四個維度的一個綜合體系：體制是基礎，機制是關鍵，法制是保障，預案是前提，它們具有各自不同的內涵特征和功能定位，是應急管理體系不可分割的核心要素。在現階段，我國應急管理體系建設應當遵循體制優先的基本思路，在理順應急管理體制的基礎上，完善相關工作流程和制度規范。

一、急應預案建設解讀：不斷規范應急管理的預防預控措施

突發事件應急預案是指政府、企事業單位或其他社會組織針對可能發生的各種突發事件，為確保迅速、有序、高效地開展應急處置與救援行動，減少人員傷亡和經濟損失，在風險分析與評估的基礎上，預先制定的計劃和方案。應急預案是應急管理的基礎和重要組成部分，是政府和公眾管理危機、應對突發事件的行動方案、行動準則、行動指南、行動向導。

應急預案是應急管理體系建設的“龍頭”，是“一案三制”的起點，是應對突發事件的原則性方案，是應急管理部門實施應急教育、預防、引導、操作等多方面工作的程序化安排，是根據突發事件的性質、特征、類別、級別以及事前事中事后的各種可能性和影響程度，預先對應急機構職責、人員、技術、裝備、設施、物資、救援行動及其指揮與協調等方面做出的具體部署，從而明確了在突發事件發生之前、發生過程中以及結束之后，每一環節由誰負責做什么、何時做、怎么做，以及相應的策略和資源準備等。制訂突發事件應急預案的意義在于早想到、早知道、早發現、早報告、早預警，這是及時做好應急準備、有效處置突發事件、減少人員財產傷亡與損失的基本前提。

1.我國應急預案及其體系的基本內容

應急預案及其內容體系是在立足中國國情、認真總結實踐經驗、吸收借鑒國外成熟做法、廣泛聽取各方面意見的基礎上形成的。建立健全應對自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等方面的社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力，是政府全面履行職能，特別是加強社會管理和公共服務職能的一項重要工作，也是構建和諧社會的一項重要任務。到目前為止，國家突發公共事件總體應急預案、105個專項和部門預案、省級及以下各級應急預案編制均已基本完成并發布，全國應急預案框架體系也已經初步形成。

（1）我國應急預案的內容

應急預案應當根據國家有關法律、法規的規定，針對突發事件的性質、特點和可能造成的社會危害，具體規定突發事件應急管理工作的組織指揮體系與職責和突發事件的預防與預警機制、處置程序、應急保障措施以及事后恢復與重建等內容。

①應急組織指揮體系與職責。主要是描述突發事件應對組織指揮體系的框架及職責要求。根據處置突發事件實際需要設立應急組織指揮機構，明確核心領導者及組成人員，明確指揮職責和權力。明確應急組織指揮機構涉及的部門，各部門的職責、權力和義務。以突發事件應對全過程為主線，明確各類突發事件預測、預警、報警、響應、處置、結束、善后和恢復重建等環節的主管部門、協作部門和參與單位及其職責；以應急準備及保障機制為主線，明確有關部門的職責。

②預防與預警機制。主要是對突發事件及其后果的預測、辨識、評估、分析及其預防預警要求。突發事件的預防工作主要通過對風險隱患的普查和監控來完成。普查就是全面掌握本行政區域、本行業和領域各類風險隱患情況。監控是對具有各類風險隱患地點或設施，實行長期管理、監控和檢查，及時排除風險隱患。預警是對各類風險隱患信息進行綜合、科學的風險分析后，就有可能發生或即將發生的突發事件情況及時發布預警信息。一是預防預警信息，包括突發事件類別、預警級別（一般分為4級：特別嚴重的為Ⅰ級、嚴重的為Ⅱ級、較重的為Ⅲ級、一般的為Ⅳ級，依次用紅色、橙色、黃色、藍色表示）、起始時間、可能影響范圍、警示事項、應采取的措施和發布機關等內容。確定預防預警信息監測、收集、報告和發布的方法、程序，建立信息來源與分析、常規數據監測、風險分析與分級等制度。二是預防預警行動，包括明確預防預警方式方法、渠道以及監督檢查措施和信息交流與通報程序，預警期間采取的應急措施及有關應急準備。三是預警支持系統，包括建立預警體系即相關技術支持平臺、信息監測系統、載體、網絡及技術設施等，以及使用、維護、改進系統的要求。四是預警級別發布，包括明確預警級別的確定原則、信息確認與分布程序等。

③處置程序與措施。主要是構建突發事件基本的響應程序及措施。應急預案對處置程序和措施一般包括明確應急預案啟動的等級及條件、明確各有關部門的職責及相互關系、明確專家咨詢和輔助決策機制、保證暢通的信息溝通渠道等。一是信息報告。建立突發事件快速應急信息系統，明確常規信息、現場信息采集的范圍、內容、方法、報送程序和時限要求。二是先期處置。突發事件發生后，事發地政府在報告突發事件信息的同時，根據職責和規定的權限啟動相關應急預案，及時、有效地進行處置，控制事態。三是應急響應。首先要明確應急響應級別。按照突發事件可控性、嚴重程度和影響范圍，原則上按一般Ⅳ、較重Ⅲ級、嚴重Ⅱ級、特別嚴重Ⅰ級的四級級別啟動相應預案。其次要明確應急響應行動。根據突發事件級別確定響應主體，明確預案啟動級別和條件，明確相應級別指揮機構工作職責、權限和要求。闡明突發事件發生后通報的組織、順序、時間要求、應急響應及處置過程等同時避免突發事件可能造成的次生、衍生和耦合事件。再次要強化指揮和協調。現場應急指揮機構負責現場的應急處置工作，按照屬地為主的原則進行應急救援和處置。明確指揮機構的職能和任務，建立決策機制，報告、請示等制度，信息分析、專家咨詢、損失評估等程序。最后還要制定詳細、科學的突發事件處置技術方案，以及在突發事件發生時保護生命、財產和環境安全的處置措施，明確各級指揮機構調派處置隊伍的權限和數量，隊伍集中、部署的方式，未用設備、器械、物資、藥品的調用程序，不同處置隊伍間的分工協作程序等。四是應急結束。明確應急狀態解除或緊急響應措施終止的發布機構及程序，并注意區別于現場搶救活動的結束。

④應急保障措施。主要是對實施應急預案所需資源的說明。應急預案所需資源包括，一是人力資源保障；二是財力保障；三是物資保障；四是基本生活保障；五是醫療衛生保障；六是交通運輸保障；七是治安保障；八是人員防護保障；九是通信保障；十是公共設施保障；十一是科技支持。

⑤恢復與重建措施。主要是對應急處置結束后的工作安排。恢復與重建措施包括以下內容：一是善后處置；二是調查評估；三是恢復重建；四是信息發布。

（2）我國應急預案體系的基本內容

危機管理過程論認為，危機管理可以分解為如下兩個層面和兩個階段：危機前對策——預防減災和事前準備；危機后對策——快速應對和恢復平常。基于此，從時間脈絡上可將公共危機應急管理分為預警階段、準備階段、應急處置階段、評估恢復階段這四個階段。我們也依據此處理流程設計了系統的整體框架功能。總體預案是全國應急預案體系的總綱，是指導預防和處置各類突發公共事件的規范性文件。應急預案幾大重要子系統為：完善的應急組織管理指揮系統；強有力的應急工程救援保障體系；綜合協調、應對自如的相互支持系統；充分備災的保障供應體系；體現綜合救援的應急隊伍等。國家應急預案體系的內容包括：

①總體應急預案。總體應急預案是全國應急預案體系的總綱。主要包括突發事件分級分類和預案框架體系，國務院應對特別重大突發事件的組織體系、工作機制等內容，也是國務院應對特別重大突發事件和指導各級政府處置突發事件的規范性文件，由國務院制定發布，國務院辦公廳組織實施。

②專項應急預案。專項應急預案是國務院及其有關部門為應對某一類或幾類突發事件而制定的涉及數個部門職責的應急預案，主要包括某類突發事件分級分類，以及應對方針、政策措施、處置程序和應急組織指揮機構等內容，由國務院有關部門牽頭制定，報國務院批準，由牽頭的主管部門會同相關部門組織實施。

③部門應急預案。部門應急預案是國務院有關部門根據總體應急預案、專項應急預案和部門職責為應對突發事件制定的預案。主要包括某種具體的特定類型的突發事件的分級分類，以及應對的組織機構、行動原則和處置措施等內容，由國務院有關部門制定印發，報國務院備案，由制定部門負責實施。

④地方應急預案。地方應急預案是下級政府根據上級政府的總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案而制定的應急預案，具體包括省區市級、地州市級、縣市區級政府突發事件總體應急預案、專項應急預案和部門應急預案，以及各基層政權組織的應急預案。

⑤企事業單位應急預案。各企事業單位根據有關法律、法規，結合各單位的特點和實際情況制定應急預案。

⑥重大活動應急預案。重大活動應急預案是承辦或者舉行大型會展、經濟商貿和文化體育等重大活動的單位根據有關法律、法規和上級政府的總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案，結合自身實際而制定的應急預案。重大活動應急預案，按照“誰主辦，誰負責”的原則，由組織承辦單位負責制定，報公安機關批準后實施，并報當地政府及有關部門備案。

2.我國應急預案的分級分類

應急預案的類型劃分主要來自于三個角度，一是來自于預案編制與執行者的角度，即預案編制與執行主體的角度；一是來自于突發事件客體的角度，即針對突發事件不同類型和不同級別的角度；三是來自于預案本身的角度，即預案本身適用范圍和功能的角度。從不同角度編制的預案在針對性上、適用性上、操作性上、側重點上都會有所不同。但不管是從哪個角度編制的應急預案，都必須結合實際，結合本地區本行業本單位可能面對的突發事件的特點，突出重點，強調實用性、指導性和可操作性，并上下一貫，左右呼應，保證各類預案之間能夠隨時實現無縫連接。

目前我國應急預案是按照如下方法分類的：按行政區域可劃分國家級預案、省級預案、市級預案、區（縣）級預案和企業預案；按突發事件的類型，可劃分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件預案；按預案適用范圍和功能進行分類，即將城市的應急預案劃分為綜合預案、專項預案和現場預案以及單項預案，以保證預案文件體系的層次清晰和開放性。

按應急預案的適用對象范圍分類下面重點談一談按照預案適用范圍和功能劃分的四種類型。

①總體應急預案（第一級）是預案體系的頂層設計，從總體上闡述城市的應急方針、政策、分析一個行政轄區的危險源、應急資源、應急能力，并明確應急組織體系及相應職責，應急行動的總體思路、責任追究等。通過綜合預案可以很清晰地了解城市的應急體系基本構架及預案的文件體系，可以作為本部門應急管理工作的基礎，既使對那些沒有預料的緊急情況也能起到一般的應急指導作用。

②專項應急預案（第二級）是針對某種具體、特定類型的緊急事件，比如防汛、危險物質泄漏及其他自然災害的應急響應而制定。是在綜合預案的基礎上充分考慮了某種特定危險的特點，對應急的形式、組織機構、應急活動等進行更具體的闡述，有較強的針對性。