新形勢下農村基層民主政治建設的現狀與思考

●朱正東

賀蘭縣委組織部電教主任

第38期貧困地區鄉鎮

領導干部培訓班學員

近年來，在各級黨政組織的共同努力下，農村民主政治建設得到了進一步的加強，尤其是《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《組織法》）的頒布實施，使村民自治正式進入法制化軌道，標志著農村基層民主政治建設進入了一個新的階段。但是，正如鄧小平同志指出的，民主是一個漸進的過程，在具有兩千多年封建歷史，經歷了幾十年計劃經濟體制，經濟文化又比較落后的廣大農村搞民主政治建設，絕非一朝一夕之事，需要我們長期探索和努力。

一、當前農村基層民主政治建設的進程和現狀

新的《組織法》頒布實施后的村委會換屆選舉，被稱之為農村參與者最廣泛的一場“民主練”。由于村委會的合法性建立在村民直接選舉基礎上，其民主性和權威性大大增強，呈現了一些新情況和新特點。

1.農民群眾的參選熱情空前高漲，表達了強烈的民主意識和法治意識。由于各級黨政組織在換屆選舉前認真宣傳好《組織法》，精心做好換屆選舉的各項準備工作，完全摒棄了原來那套“我定人，你畫圈”的所謂民主選舉，農民群眾稱村委會換屆選舉是政治上的“土改”，從而激發了空前的參選熱情。各村凡選舉之日，除特殊情況無法參選外，選民幾乎全部參加投票，其參選主動性之強、參選率之高前所未見，農民群眾表達了強烈的民主意識和法治意識。與此同時，出現了村民公開競選村委員、村主任的新情況，對有關換屆選舉的法律之熟、監督之嚴也是前所未見。

2.村級干部隊伍的建設和管理得到加強，為農村民主政治建設奠定了堅實的組織基礎。一是加強以村黨支部班子為核心的村級配套組織建設，采取一調、二派、三充實的辦法進行調整充實。以賀蘭縣為例，2003年以來，全縣共調整村黨支部書記25名，調整村委會主任18名。目前，全縣村干部平均年齡為43歲，80%以上的達到初中以上文化程度，絕大多數村級領導班子結構合理、團結協作、整體功能強，并能夠帶領群眾致富奔小康。二是結合每年冬季開展的基層組織集中整建工作，由村社干部、黨員和村民代表對村黨支部書記、村委會主任及村“兩委”其他成員進行民主評議和民主測評，及時解決黨員干部隊伍中存在的突出問題。三是建立了村黨支部和村黨支部書記檔案，對村級干部實行動態管理。各鄉鎮注意做好村級后備干部的培養工作，進行重點培養。

3.通過民主選舉，培養和鍛煉了農村基層黨組織進行民主管理的能力。長期以來農村基層黨組織習慣于“代民做主”，大事小事都由村黨支部討論決定，缺乏一套民主程序，以至于村務工作往往是“黨員干部苦干實干，普通群眾隨隨便便，個別群眾涼話連篇”。長此以往，造成部分村黨支部書記家長制作風比較嚴重，民主意識不強，民主實踐缺乏，民主經驗不足，個別黨支部書記甚至漠視民主，視有不同意見的村民為刁民，唯我獨尊，損害了黨在群眾中的形象，破壞了黨群關系，影響了基層黨組織的凝聚力和戰斗力。通過村民委員會的民主選舉，黨員干部積累了民主經驗，從中培養和鍛煉了民主管理的能力。

目前，基層黨支部尤其是黨支部負責人已普遍認識到民主政治建設的重要性和民主管理的權威性，并在頭腦中培植了法治意識。一些村書記談到，家長制作風行不通了，今后討論決定事情絕不能忘了還有村民會議和村民代表會議，要講法律了，否則作出的決定是違法和無效的。

4.基層民主政治建設得到進一步加強。近年來，各級黨政組織堅持把鄉鎮（場）政務公開、村務公開以及民主管理作為“民心工程”、農村基層組織建設的基礎工作來抓。對農民普遍關注的鄉村各種費用收取標準、計劃生育指標、宅基地審批、鄉村財務管理等熱點問題，全部逐項公布，努力做到村務公開具體透明，極大地調動了群眾民主監督、民主管理的積極性，廣大農民群眾的參與意識和集體觀念明顯增強，也加深了干群之間的相互理解，密切了黨群、干群關系。

二、當前農村基層民主政治建設中存在的問題和不足

1.基層黨員干部對民主的認識不夠到位。主要存在兩種片面認識：一種認為《組織法》規定的實行村民自治，“三個自我”加“四個民主”，好是好，難以做到，偏離農村實際。認為當前農村經濟文化薄弱，富民強村是硬道理，民主無足輕重；認為現在搞民主選舉，不但勞神費錢，而且選出來的干部如與書記合不來，反而增加內耗，影響村級組織整體功能。另一種是片面強調村民自治，認為今后村里一切工作依法應由村民委員會負責，村黨支部已不能領導村委會工作。有些干部群眾認為全體村民選出來的主任，其權威性應高于村里幾個、十幾個或幾十個黨員中選出來的黨支部書記，甚至個別村主任提出支委不能分管村委會具體工作，說是“支委管管黨員就行了”。

2.經濟薄弱制約民主政治建設。以村民自治為核心的農村基層民主政治建設，離不開堅實的經濟基礎，特別是集體經濟這一后盾。從審查、公布選民名單，印制選票，設立中心會場和中心投票站，到工作人員的誤工補貼等多項費用，都離不開錢，少則近千，多則上萬。由于集體經濟薄弱，各項公益事業和發展生產急需用錢，村干部為此花錢確有顧慮，一定程度上制約民主政治建設。

宗族、宗派、宗教勢力干擾民主。近幾年來，由于農村精神文明建設滯后，群眾性文體活動較少，農村政策、法制教育沒有得到深入有效地開展，宗族、宗派、宗教勢力有所抬頭，一些村民受這些勢力影響，往往將選票投給本派、本族、本教的人，少數村干部也自覺不自覺地成了家族利益的代言人，一定程度上干擾了民主政治建設。

3.法制不完備，影響民主政治建設。民主與法制密不可分，民主需要法制作保障。但當前由于法制不完備，影響了基層民主，最突出的問題是在處理村黨支部與村民委員會的關系上缺乏具體的法律規定，《中國共產黨基層組織工作條例》和《組織法》在規定村黨支部和村民委員會的各自職責中相互重疊、交叉。《組織法》第三條也只原則規定：“農村基層黨組織發揮領導核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利。”至于具體如何發揮領導核心作用，法律沒有明確的規定，也缺乏有關的立法、司法解釋，基層黨組織難以開展工作，以至于出現“兩委”關系有矛盾卻不知依據什么來加以協調的現象。有的村委會一當選就公開向村黨支部爭財務審批權和重大事項決策權，有的村委會對重大事項的議案在未與村黨支部取得一致意見的情況下，就要求提交村民會議或村民代表會議討論，動搖村黨支部的領導核心地位。村黨支部在重大村務的決策上如何與村委會協調，如何選拔、管理村民委員會干部，對不服從領導的村民委員會怎么處分等，都缺乏統一規范，無法可依，影響了村黨支部核心作用的發揮，以至于影響基層民主政治建設。

4.村黨支部建設抓得不緊不實，黨員的先鋒模范作用不明顯。農村黨員老齡化，個別黨員甚至混同于落后群眾的情況，影響了黨員先鋒模范作用的發揮。許多村黨支部書記也承認農村黨員普遍存在管理難、教育難、發揮作用更難的現象，個別黨員在群眾中形象不佳處置卻難。村黨支部自身建設不好，就難以保證基層民主政治建設的順利進行。

三、進一步加強和完善農村基層民主政治建設的對策和措施

綜觀農村基層民主政治建設的進程和現狀，擴大基層民主、保證村民自治不僅是黨的主張和法律的要求，已經變成廣大群眾的自覺行動，民主已成為一顆種子，深深地播種在農民的心中，在廣大農村已生根、開花、結果，深得人心，成為不可逆轉的歷史潮流。上述問題的存在，是發展民主政治過程中產生的，也只能在逐步發展和擴大民主政治建設的過程中加以解決。我們認為，促進農村基層民主政治建設，當前迫切需要采取以下對策和措施。

1.準確、全面地宣傳黨的擴大基層民主的政治主張和《組織法》的有關規定，宣傳基層民主政治建設的重要性和民主政治建設的準確含義。一方面，強調實行村民自治是農村經濟社會發展的必然結果，要讓各級黨組織和全體黨員干部明白，實行家庭承包經營以后，新舊體制交替并存，社會矛盾層出不窮，但大量的是屬于人民內部矛盾，許多問題和矛盾“公安難斷、法院難判”，靠政府是管不勝管的，強制也是行不通的，只有依靠群眾自我管理、自我約束、自我教育，走村民自治之路，這是一條被農村大量實踐證明的正確有效的途徑，基層黨組織不尊重法律規定的村民的民主權利和村委會的職權，搞包辦代替，會事倍功半，不能再干了。另一方面，加強農村基層民主政治建設，實行村民自治不能離開黨的領導。黨管農村工作是我們黨的一個傳統，也是一個重大原則，我國憲法規定了中國共產黨對國家的領導，《村民委員會組織法》第三條也明確規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利。”必須明確，農村黨組織領導村委員會同樣是法律的規定，同樣是依法辦事。任何貶低、削弱黨對農村工作領導的言行都是極其錯誤的，是違背黨的基本路線，違背國家法律意志的。要務必使基層黨組織和廣大村民群眾明白，村里各種組織，包括村民委員會、婦聯、共青團、民兵組織，都必須在黨支部領導下開展工作，這一點絕不能含糊、絕不能動搖。否則，整個農村就會成為一盤散沙，農村民主政治建設則失去了法律保障，后患無窮。

2.明確鄉（鎮）、村兩級組織職能，理順兩者之間的關系，充分發揮各自職能作用，應作為解決當前農村經濟、文化落后，宗族、宗派、宗教勢力干擾民主問題的關鍵來抓。一方面，鄉鎮黨委要加強對村黨支部的領導，保證村黨支部在村級組織中居于強有力的領導核心地位，確保黨對農村工作的領導。鄉鎮政府要加強對村民委員會工作的指導、支持和幫助，各級政府及其部門，尤其是鄉鎮政府都有依法指導村委會正確開展工作的責任和義務。對村民委員會的決議、決定進行監督、審查，看其是否符合國家的法律、法規和黨的方針政策，這是鄉鎮政府履行指導職責的重要體現。當其符合國家的法律、法規和黨的方針政策時，鄉鎮政府應幫助、支持決議、決定的落實；如果發現有違背的地方，鄉鎮政府則應及時向村委會說明，限期改正。另一方面，鄉鎮黨委、政府不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項，讓群眾自己的事情自己辦理，還政于民。基層政府要切實轉變政府職能，從大量的群眾性事務、糾紛、矛盾中解脫出來，去做政府應該做的事情。從過去對村務工作行政命令、發號施令的領導角色轉換成以服務為主的角色，充分調動和發揮農民群眾的積極性和創新精神，促進農村經濟、文化的全面進步，從而加快農村社會主義現代化建設的步伐。

3.大力加強村黨支部建設和干部隊伍建設。重點是選準配強村黨支部書記，培植雙富型（即家庭富又能帶動集體富）黨支部書記，提高黨支部書記的政治、道德修養和遵紀守法意識，提高對民主政治建設的認識和民主管理的能力。積極在村委會干部和基層群眾優秀分子中發展黨員。針對部分農村黨員先鋒模范作用不明顯，在群眾中形象不佳的現狀，對農村黨員實行“兩票制”（黨員一票、群眾一票）來民主評議處置不合格黨員的辦法，其民主性高、操作性強、效果明顯，值得借鑒和推廣。要加強對黨員的培訓、教育，切實提高黨員的政治素質、工作能力和致富本領，保持黨組織和黨員的先進性。同時，要加強對新當選的村主任、委員的培訓、教育，切實提高他們執行政策、法律的自覺性和農村工作水平。

4.健全法制，合理構建村黨組織與村委會的協調機制，充分發揮村級組織的工作效能和整體功能。

第一，明確地位、職權，應依法確立村黨支部和村委會的各自相對獨立的法律地位。村黨組織是相對宏觀的領導者，村委會是具體村務的主要管理者。村黨組織要改進對村務工作的領導方式，逐步從日常事務和一般矛盾中解脫出來，把主要精力用于全村經濟和社會事業的發展方向、重大問題的把握和決策上，協調好村級各類組織及各組織與村民的關系，管理好村級組織中的黨員干部，加強自身和群團組織建設，發揮黨支部的領導核心作用和戰斗堡壘作用。村黨支部要及時向村委會以及其他組織傳達上級指示和工作信息，通報黨支部的工作情況，聽取他們的意見；村委會等組織要定期向村黨支部匯報工作，在黨支部領導下發揮各自職能作用。

第二，建立議事決策機制，實現村務的民主決策。應建立村黨支部和村委會聯席會議制度，凡涉及經濟和社會各項事業發展以及村民自身利益的重大事項的決策，由村黨支部或村委會事先征求村民代表和群眾意見后提出工作意見，經黨員大會討論審議，提交“兩委”聯席會議討論決定。依法屬于村民（代表）會議職權內的事項，由村民委員會根據“兩委”聯席會議的決定意見，依法定程序，在提交村民（代表）會議通過后，由相應組織負責實施。

第三，完善監督制度。首先，完善財務監督制度。財務審批要糾正“一支筆”審批的弊端，建立憑制度審批制度，小額支出可實行村主任審查、經濟合作社主任批準制度；大額支出憑會議（“兩委”會聯席會議支部大會或村民會議）決定制度審批。其次，完善人事監督制度。應建立村干部工作評價機制，實現對干部考核的公開、公正、公平。建立村干部報告工作制度，村干部向全體黨員和村民代表報告工作，由黨員群眾對村干部工作進行民主評議，并與抓好村務公開制度結合起來，實現對村干部考核的公開化，實現對村干部評價考核的公正、公平。同時，完善罷免程序，對不服從村黨支部和上級黨委領導的村委會班子，上級黨委和村黨支部應有權依法定程序予以罷免；對已喪失村委會干部任職條件的主任、委員，在緊急情況下村黨支部和上級黨委應有予以停職的權利，再依法定程序罷免。再次，完善村務公開制度。村務公開要求真求實，不留死角；要從只公開辦事結果到注重公開工作計劃、辦事進程、存在問題及群眾意見、建議上來，促進村務工作的民主化。

綜上所述，在當前新形勢下建設農村基層民主政治建設是一個嶄新的課題，需要我們作長期不懈的探索，不斷總結、不斷改進、不斷提高。相信在黨的領導下，緊緊依靠群眾，不斷完善法制，嚴格遵循法律規定，那么真正實現農村基層民主政治，雖任重道遠但絕不會太遙遠。