第五節 政府過程

“政府過程”是現代政府學的一個重要概念，是分析政府問題的一個重要角度，其特征是對政治特別是政府活動的行為、運轉、程序及各構成要素，特別是各社會利益群體之間，以及它們與政府之間的交互關系進行實證性的分析、研究和闡述。這種過程研究，對于傳統的體制研究、要素分析和法理說明是一種極為重要的補充和豐富。政府過程實質上是政治體系對政治要求的加工過程，其基本步驟是意見表達、意見綜合、決策與政策實施。

一、意見表達

當某個團體或個人提出一項具體的政治要求時，政府過程就開始了。這種提出要求的過程被稱為意見表達。社會利益群體由于有自己的具體利益，因而要表達自己的意見。一個社會利益群體可以有若干個意見表達主體；一個意見表達主體在不同的條件下，也可以去表達若干個社會利益群體的意見。

意見表達主體包括兩大類型：作為意見表達主體的個體和作為意見表達主體的團體。

作為意見表達主體的個體又可以分類為兩種形式：普遍性意見表達個體即公民個人和專業性意見表達個體，即政黨代表、民意代表、議員等。

作為意見表達主體的團體主要由有代表性的利益集團擔當。從社會基礎上看，利益集團是由于那些共同但又通常在社會上是比較具體的利益而形成的。也就是說，就團體內部而言，這種利益基礎是共同的；就整個社會而言，這種利益又往往是非常具體，甚至是非常專業化的。幾乎所有的利益集團都直接聲稱它是為特定的社會利益群體服務的。政黨也表達意見，但政黨往往是強調其代表的廣泛性。利益集團往往是直言不諱地向著政黨和政府宣傳、推薦自己所代表的那部分社會成員的利益和主張。作為政治體系中的重要組成部分，各國承認能夠維護和促進本國政治統治的利益集團，給予它們特定的法律地位。1946年，美國還專門通過了《聯邦院外活動管理法》。改革開放以來的中國也陸續在社團管理、工會等方面制定了有關的法律或行政法規。

各種意見表達的主體通過多種渠道向政府體系輸送信息。渠道的種類不同，決定了意見表達的性質不同，一是制度內合法的意見接近渠道，如民意代表、在大眾傳媒發表言論、游行等；二是制度外的非法的接近渠道，如給政府施加壓力的政治性罷工、靜坐示威、暴力騷亂、政治恐怖手段等。需要注意的是，當前借助新型信息技術如網絡博客、推特和微博等具有公眾化性質的個體表達，在一定程度上對傳統意見表達的規模產生了較大的影響。

充分的意見表達，是制定一項好的公共政策的必要條件。多數人的意愿所達成的共識謂之為“公意”，是由于它們是多數人意志和偏好的“整合”，而不是個人意志和偏好的“相加”。

二、意見綜合

意見綜合，即若干個社會政治存在形式或意見表達主體將各自的利益訴求結合在一起，以形成一定程度的共同政治目標的過程。在政府過程中，意見綜合表現為政治人物、政治組織利益目標相結合的過程。

意見綜合的基礎，是不同的社會利益群體的具體利益以及它們的意見表達；意見綜合的目標，是不同利益群體之間的利益妥協的政策選擇方案可以上升為法律和政府決策；意見綜合的過程，是不同的社會利益群體及其代表性組織，比如有關社會團體，通過相互角逐，縮小不同要求之間的差別，最后達到有限度的意見溝通的過程；意見綜合的思想基礎，是近代以來民主觀念的發展。作為一種社會機制，意見綜合是與政黨制度和社會團體的廣泛發展聯系在一起的。在一國社會政治生活中，政黨和某些社團在意見綜合中發揮著重要的作用。

在政府過程中，意見綜合作為重要的中介性“橋梁”，把大批社會團體和個人的分散利益同得到大多數人支持的權威性的政策選擇連接起來，使得政策制定在堅持民主原則的前提下提高了制定效率。并且，從政策內容上看，意見綜合的內容決定著政府決策的實質內容。

在現實政治中，意見綜合的主體與意見表達的主體存在同一的可能性，但是仍然具有不同的結構，主要有權威人士、重要社會團體、主要政黨等。其中，作為意見綜合的主要載體，主要政黨主導意見綜合的過程。所以，意見綜合實質上也是他們充分調動各種政治資源支持自己的政策選擇的過程。因此，主要政黨和政府要善于利用意見綜合的機制，盡可能聽取和綜合不同的社會利益群體的意見，使立法和決策具有盡可能廣泛的利益聚合基礎。

三、決策

從政治學和公共管理的角度看，決策就是做出決定，是一定的政治統治或公共管理主體為實現其目的，在經過意見表達和意見綜合而制定出若干政策選擇的基礎上，決定采取某種選擇方案的過程。決策是政府過程中的關鍵性階段，是把有效的政治要求轉換成權威性決策的過程。用西方一些政府問題專家的說法就是，決策前的意見表達，以及由意見表達轉化為意見綜合，是社會向政府中“輸入”的過程。那么，從決策和決策的施行開始，便是政府向社會“輸出”的過程。顯然，這兩個相輔相成、密不可分、相互交錯的政府行為系列，是整個政府過程中最重要的環節。

相對于意見綜合階段，政府決策過程發生了實質性的變化，主要表現在以下幾個方面。

（1）國家權力機關或立法機關是決策主體。需要注意的是，政黨的黨內決策并不等于政府決策，政黨組織的內部決策只有通過其個體成員在立法機關中的集體行為，才有可能使之成為公共政策。

（2）決策過程是政府職責明確的過程。在決策的過程中，不同的政府會主觀性地選擇由誰在什么時候采取什么樣的方式來執行決策。實質上，明確決策目標和決策路線的過程，也就是政府職責的明確過程，是政府對公民要求的實質性回應過程。不論是政府“正在”做的事情，還是“試圖”要做的事情，甚至政府的“不作為”的事情，其背后的價值判斷、目標預設、意識形態都是政府有意識、有目的地明確表達自己的社會管理職責的有效組成部分。例如，在美國這樣一個多政府系統中，決策過程的創新、終止以及決策組織替換形式的發生，通常也可以作為政府之間的職責和關系轉移的結果而發生。

（3）決策過程是動態的歷時過程。在傳統的政治理論中，人們將決策與決策的結果截然分開，將其稱為“政策效果”。但是，實質上，政策的實際運行結果同樣也是政府職責的真實體現。特別是決策過程相對于發現問題初期的利益表達階段來講，本身是一種“滯后性”的反映，因此，決策的過程需要不斷地修正以解決新問題，況且許多問題還有可能是由以前的政策造成的。面對復雜的制度體系和社會環境，決策參與者之間的互動將隨著時間的推移而不斷持續。

政府決策必須根據一定的規則進行，這些規則規定了決策者的基本權限、權力分配、組織程序和法規等方面的條件。主要包括三方面的內容：① 政府間權力的縱向劃分。國家的結構形式，即國家整體與部分、中央與地方在政治權力之間的制度安排，影響著政府決策的內容和主體。因為政府間權力劃分不同，單一制與聯邦制下的決策過程是各不相同的。② 政府間權力的橫向劃分。在政府體系中，橫向的政府部門之間的分立與制衡，決定著政府權力具體配置。無論是“三權分立”還是“議行合一”，不同的政府結構決定了各自的決策過程是不同的。③ 法律與政府的關系。即法律限制政府權力的程度和方式，同樣影響著決策過程。法制內的政府運行，與凌駕于法律之上的政府運行，對于合理回應公眾的利益要求的態度與方式是各不相同的。

決策過程可以分解為以下幾個階段。

（1）核實、確定和詳細說明問題。在實際政治中，公共政策經常是相互聯系的，政府需要首先確認自己的政策目標，將急需解決的問題列入決策的議程。決策議程的設定并不僅僅是對外部環境或者利益集團要求的簡單回應，政府工作人員自身也在不斷向領導提出政策建議，不斷努力使其成為政府決策的議題。

（2）建立評估標準。政府決策時，不僅僅關注成本，而且考慮其他的評估標準。從漸進決策的分析角度入手，決策是否優良的標準在于政策和實施政策的方法是否達成一致。在這種意義上，代表性和回應性壓倒了效率、經濟和效能，成為決策選擇主要考慮的價值。

（3）確定可供選擇的政策方案?？晒┻x擇的政策方案不應當是唯一的，而應當是多個彼此不盡相同的方案。

（4）評估可供選擇的政策。評估階段應該確定政策方案的可行性、效率—成本、政治公正性等。在實際政治中，好的政策選擇不是對社會中的政策目標團體發生怎樣的影響，關鍵在于獲得支持的程度有多大。

（5）決策。評估后的政策方案通過國家權力機關或立法機關的“多數決定”的民主機制，成為帶有強制性的政府政策，并且在法定的期限內付諸實施。

實質上，政策的制定是一種政治過程而不是一種技術方法，盡管各種各樣的理性分析工具和技術手段的運用提高了決策過程的科學性，但是決策過程的民主性體現，關鍵在于政府要使社會成員和各個社會集團深信，政策的制定在凈收益最大化的前提下能使他們的利益都得到一定程度的體現，以此獲得對決策最大限度的支持。

四、政策實施

政策實施，是指政府將其決策付諸實行的過程。政策實施是相對于決策而言的，而且僅僅相對于決策而言。比如，相對于全國人大而言，國務院所采取的工作步驟都屬于決策施行，但國務院所采取的工作步驟就它本身而言，就各級地方政府和國務院各部委而言，無疑又是決策。決策是連續而廣泛的，執行也是連續而廣泛的。因此，我們只是而且只能是在和國家決策相比較、相對應的角度上，來討論政府過程中的政策施行問題。

在長期的政治實踐中，人們已經發現，好的決策制定，如果沒有好的政策執行過程，同樣也并不能實現既定的政策目標。政策實施的過程的設計，關鍵在于在保證迅速執行決策的前提下，促使成功執行的可能性最大化。美國著名的管理學家德魯克（Peter F.Drucker，1909—2005）認為，以下情形會嚴重影響有效的政策執行：政策欠缺清楚的和可以衡量的目標；無優先排序的多元政策目標，執行中的政策的重點過多；執行政策所需要的專業人員、必要的物質資源無法及時到位；大規模的政策方案在試行，不但不能為今后決策提供助益，反而有可能制造新的政策問題；未能對政策執行的反饋及時回應；當政策變得不必要或無法達到預期的結果時，沒有能力去放棄該政策。

總之，政策執行的績效并不是單一因素決定的，而是諸多因素交互影響的產物。概括各家的觀點，影響政策執行績效的因素主要有以下幾大方面：① 政策問題的性質，主要涉及問題的相依性、動態性、時空性及受影響的人口的特性等。② 政策執行的資源，主要包括人員、信息、設備和權威等。③ 政策溝通。在政策執行中，執行內容及命令傳達得越清晰，政策就越能收到預期的執行效果。否則，模糊的或歧義的溝通，都會偏離預定的政策目標。④ 政府組織結構。合理的政府執行機構的結構，主要表現為工作程序安排得當、權責劃分明晰；在這種政府組織結構中，政策執行遇到的障礙就相對較少。⑤ 社會環境。政策執行所涉及的外在的經濟、政治和文化環境，對政策執行的成效具有重要的影響作用?？梢?，政治決策實施的過程，也就是各種政治力量復雜運動的過程。

五、政府過程的保障機制：信息傳輸與監督

一個特定的政府過程的正常運轉和推進，不僅要求在充分的意見表達和意見綜合的基礎上，有一個高水平的決策機制和一個有效率的決策執行機制，而且要求有一個與政府決策和執行密切協同的信息傳輸機構，一個相對獨立而有效的由多個主體所構成的社會監督網絡，以及相應的與高水平的決策過程和有效率的決策執行過程相匹配的信息傳輸過程和監督過程。

從意見表達和意見綜合，到決策和決策的執行，是一系列依次遞進的環節。盡管它們之間的界限是相對的，但前后銜接的關系是明顯的。政府過程的保障機制——信息傳輸和監督的特點在于，它們是與如上四個重要環節相平行、伴隨的，而不是相對獨立的政府過程。為了研究和說明的方便，特把它們從與之平行交織在一起的各種政府行為中剝離出來，加以專門分析和闡述。

（一）信息傳輸體制

信息的傳輸與反饋的過程是為政治舞臺上的各種角色提供信息，向他們表明其目標的實現程度，以及價值標準和期望的貫徹程度。為了保證政府決策和執行活動的有效性、連續性和一致性，不論何種政體，信息的傳輸與反饋總是絕對存在的。一個強有力的政府總是擁有一個敏銳、嚴密的信息網絡和一系列有效的信息收集方法。其差別只是在于信息機制的不同。信息的傳輸與反饋會受到消息渠道和通信傳播工具的影響。

從現代各國政府的政治實踐看，可以一般地把政府過程中的信息傳輸體制區分為兩種基本類型，即“單通道的信息傳輸體制”和“多通道的信息傳輸體制”。在20世紀80年代中期之前，中國實行的就是比較典型的單通道的信息傳輸體制。目前，中國實行的是“五位一體”的統合型信息傳輸體制。這里的所謂“五位”，是指黨政機關中的信息系統、官方或半官方的思想—信息庫、新聞媒介、民間信息機構（含有一定信息職能的社團組織）和在90年代補充進來的政府與民間的電子網絡信息系統；所謂“一體”，就是指單通道的信息傳輸體制尚未被完全打破，其他方面的信息機構基本上都是本著為黨和政府提供服務的精神和原則而從事信息工作的。

自20世紀60年代以來，各國的政策過程一直強調要促進行政運作的“信息公開”。許多法律要求行政機關的某些會議和聽證，應該向公民和新聞界開放，公開舉行。例如美國的“陽光法案”，盡管它很難保證公民了解所有的政府信息，但是它的確有助于向大眾公開政府過程，有助于立法機關對行政行為進行實質性的審查。信息技術的發展，特別是網絡技術和數字化媒介的突飛猛進，大大拓展了政府信息傳輸的通路，提高了政府決策的效率，縮短了政府間權力博弈的時空距離，拉近了公民與政府的距離。建設“陽光型”的透明政府，日益成為政府發展的主要趨勢之一。

（二）政府監督體系

政策實施的過程能否得到有效的監督，是政府所制定的決策能否貫徹落實的重要保障條件之一。政府過程中“監督”的要旨在于，為保證政府機關和政府官員在法律所允許的范圍內活動，由一定的權力主體和社會機構對其實施監控的各種活動。一定社會中，享有監督權力的所有主體之和，構成該社會政府過程中的監督體系；或者說，享有監督權的各個主體是整個監督體系中的各個子系統。健全的監督體系的存在，是執政黨和政府正確決策、正確執行和保持廉潔的保障。以一定“體系”形式存在的監督，是對執政黨和政府及其運行的全方位、全過程的監督。

從各國的實踐來看，政府監督體系主要由以下幾大方面構成。

（1）憲法監督，即“違憲審查制度”。由立法機關、司法機關或者專門的憲法監督機構審查政府制定的法律、法規和其他政府文件是否違背憲法的基本原則和精神，如有違背，違憲審查機關有權撤銷相應的法律、法規和其他政府文件。

（2）立法監督。由立法機關利用專門的委員會或者分委員會對政府政策的運行進行監督控制。此外，如中華人民共和國審計署、美國聯邦政府會計總署等專門的監督機構，會協助立法機關進行監督工作。有時，立法機關也會利用“日落條款”，對行政機關的政策執行情況進行審查，督促行政機關保持必要的政治責任。另外，立法機關的個案監督，也是促使行政人員向公民負責的主要方法之一。

（3）行政監督。即行政機關內部的自我監督、自我審查的保障機制。行政監察機關的工作不僅是辦案，而且更多的是“效能監察”，即對在政府過程中，決策是否正確，是否依法行政，是否履行了職責等方面的監督。

（4）政黨監督。政黨監督又可以分為黨內監督和不同黨派之間的黨際監督。黨內監督，主要是督促在政府部門工作的個體黨員要嚴格遵守政黨的組織紀律，在重要事項上的態度與行為與政黨組織保持高度的統一。黨際監督，主要是指在“合法反對原則”的支持下，不同政黨在不推翻現有政治體制的前提下，實現兩黨或多黨的平衡、監督和對峙的過程，保持政治的穩定持續。

（5）法律監督。在政府過程中，法律監督的主要對象是各級國家司法機關和司法工作人員，這一監督的目的是保證法律的正確執行，保障公民在司法活動中的合法權利，維護國家法制的權威。

（6）社會監督。一般來講，社會監督主要包括三個方面的內容：一是公民的社會監督。選舉是公民實現社會監督的主要途徑，另外公民也會充分利用既有的其他監督渠道如政府的價格聽證會、意見征集制度等進行監督。二是社會公共組織的監督。特別是一些與政府工作相聯系的非政府組織可以通過自己的專業工作，對政府過程進行監督。在西方國家，一些主要的利益集團或壓力團體，如工會、勞工聯合會等社會組織也會對政府過程進行相應的監督。三是新聞媒介的社會監督。隨著媒介對大眾生活影響的日益增加，新聞媒介對政府過程監督的影響力也在不斷增加。需要注意的是，盡管世界各國新聞媒介監督的范圍和領域開放的程度不同，但是都是以現有政治體制允許的監督界限為自己行為的邊界。超越現有的體制允許范圍的新聞媒介監督，也將是無效的監督。

六、城市政府過程與農村政府過程的區別

盡管政府過程的各個基本環節都是相同的，但是由于管理對象、管理區域的不同，中國的城市政府過程（以下簡稱市政）與農村政府過程（以下簡稱縣政）之間存在著較大的區別，主要表現在以下幾個方面。

（一）市政和縣政的核心任務不同

市政的核心任務是發展第二產業和第三產業，擔負好“串聯”整個國民經濟的任務。

城市是工業生產的基地，是商品流通的基地，是文化事業發展的基地。在建設社會主義市場經濟的條件下，城市政府不再直接管理企業，但大中型城市，特別是直轄市、計劃單列市和一部分較為發達的一般地級市，還有一個宏觀調控的任務，所有城市政府都有進行工商行政管理等的權力和責任，都有為工商業“搭臺唱戲”和提供社會化服務的任務，有帶動周圍農村一起發展的任務。

縣政的核心任務是農政，主要圍繞著“農民、農村和農業”展開政府管理活動?？h委和縣政府的中心工作無疑是農業問題。農業問題不僅是“農口”機構的主要任務，而且是一切縣黨政機構的主要任務。

（二）市政和縣政管理內容的結構特點不同

市政具有復雜性強、整體性突出的特點。在城市發展中，人多地少的突出矛盾決定了在這個社會生態環境中的各個要素必定是以高度社會化的形式發生著相互聯系，決定了控制、管理和服務這個社會生態的政府過程要比農村政府過程更為復雜一些。必要的公共管理和公共服務的集中提供，如公共照明、排污、垃圾處理、街道衛生等的管理，博物館、體育場館、動物園等文化設施建設，殯葬服務等，對居住分散的農村來說，起碼在目前的發展水平上，或是不存在，或是不占重要地位，或是可以交給鄉鎮自行處理。對市政來說，這些技術性的問題處理不好，就有可能變為政治問題。因此，市政是復雜的，有著很強的專業性，而且這一點會越來越顯著。

縣政具有綜合性強、獨立性明顯的特點。中國的縣和縣級市、市轄區，是同等規格的行政區域，但是，縣的經濟活動“自給自足”的程度高，行政管理的綜合性強，文化生活的區域性特點明顯，加之人口分散，人口和干部的流動率低，就又導致了縣政的相對獨立性大于市政特別是市轄區管理，工作中發揮創造性的余地比較大。

（三）市政和縣政的實際政治地位不同

在中國政府運行過程中，由于城市級別不同，特別是“市管縣”體制的實行，使得大多數的城市政府已經成為地方政府體系的中間管理層級，具有上串下聯的政治功能。盡管“省直管縣財政”的改革已經推行，但城市政府的政治地位依然很高。

比較而言，盡管縣級政府不是基層政府卻接近基層，對于農村社會的政治穩定具有重要的作用。由于鄉鎮政權的建立和村黨支部、村委會的支撐作用，縣黨政機關已經不是基層了。但是，它直接面向廣大農民，直接接觸農村實際，中央和省面向全國、全省城鄉做出的宏觀決策，要經由縣委和縣政府具體轉化為一種以面向農民、農村和農業為主的政策，并通過鄉鎮的有效領導和監督貫徹下去。

拓展讀物

1.謝慶奎.當代中國政府與政治[M].北京：高等教育出版社，2003.

2.浦興祖.當代中國政治制度[M].上海：復旦大學出版社，2006.

3.朱光磊.當代中國政府過程（第3版）[M].天津：天津人民出版社，2007.