第四節 地方政府

中國當前的地方行政建制是對歷史的繼承與發展。中國的行政建制正在從省、縣、鄉三級體制向省、市、縣、鄉四級體制演進。截至2011年年底，全國共有省級行政區劃單位34個（其中直轄市4個，省23個，自治區5個，特別行政區2個），地級行政區劃單位332個（其中地級市284個，地區15個，自治州30個，盟3個），縣級行政區劃單位2853個（其中市轄區857個，縣級市369個，縣1456個，自治縣117個，旗49個，自治旗3個，特區1個，林區1個），鄉級行政區劃單位40466個（其中區公所2個，鎮19683個，鄉12395個，蘇木106個，民族鄉1085個，民族蘇木1個，街道7194個）。

中國的中央和地方政治權力結構是一體的。中國各級地方的政治權力結構，實際上是中央政治中樞各個基本要素放射的結果。從總體上看，機構設置的規律有兩條：第一，上下對應，強調機構對口；第二，由上到下，機構的數目、規模逐層遞減。這兩點并不矛盾。因為，機構數目遞減的規律一般是按職能“合并同類項”；機構規模遞減的一般規律是減少編制，直至用一兩名專職工作人員對應上一級的專職機構。

一、省級政府

中國的省制源于元代。新中國成立之初，為了鞏固政權建設，在省之上建立了6個大行政區，設軍政委員會。1954年大區撤銷后，“省”重新成為地方最高行政建制。當前，省級行政區劃分為省、自治區、直轄市、特別行政區四類。

（一）省級政府的地位、組成與任期

地方各級政府是地方各級國家權力機關的執行機關，它們對本級人民代表大會負責并報告工作。憲法同時規定，地方各級政府對上一級國家行政機關負責并報告工作，全國各級地方政府都服從國務院。這就是說，地方各級政府機關具有雙重從屬性質：它們既對選舉產生它們的國家權力機關負責并報告工作，又必須服從上級國家行政機關的領導。省級政府同樣具有雙重屬性。一方面，它們從屬于本級人大及其常委會，執行本級人大及其常委會制定的地方性法規和決議；另一方面，它們必須服從國務院的統一指揮與領導，國務院有權向省級政府交辦各項行政工作，有權改變或撤銷省級政府做出的不適當的決定和命令。

各級地方政府實行行政首長負責制。省級政府分別由省長、自治區主席、市長主持工作。在實際管理過程中，政府工作中的重大問題均需經有關會議討論決定。省級政府會議分為全體會議和常務會議。全體會議由省級政府全體成員組成。常務會議分別由省長、副省長、自治區主席、副主席、市長、副市長和秘書長組成。

（二）省級政府的機構與職權

省級政府的機構設置與國務院具有一定的類似之處。根據統一領導和垂直管理的原則，省級政府參照國務院職能部門的設立情況，根據本行政區域的實際需要，設置與國務院基本相應的行政機構。

省級政府所設行政機構的名稱不一，比較常見的是“廳”、“局”、“委”等。這些機構中，其中大多與國務院有關部門對口設立，有些則不完全對口，而是各省根據本行政區域的需要因地制宜設立的，如鹽務管理局、旅游發展委員會等。

總之，省級政府行政機構的管理和歸屬主要存在兩種情況：一是受省級政府領導，同時接受國務院主管部門的業務指導；二是接受省級政府和國務院有關部門的雙重領導。在省級行政區域內，還有國務院有關部門設立的分支機構，如民航管理局、郵政管理局、海關等。這些機構由國務院主管部門實行垂直領導，不列入省級政府的行政序列，但省級政府應當協助它們開展工作，并在某些事項上擁有監督及綜合協調權。

省級政府的職權，根據地方組織法的規定，大體可以歸納為六個方面：行政執行權、行政領導與管理權、地方行政立法與制令權、行政監督權、人事行政權、行政保護權。

（三）中央和省的政治關系

這里著重從政府過程的角度，分析和介紹幾個主要政治要素之間的具體關系。

① 中共中央與各省委的關系是領導關系。

② 全國人大常委會與省人大常委會的關系，主要是一種工作的指導關系。

③ 全國政協與省政協的關系，有工作上的指導關系，也有工作上的合作關系，而且后者的比重更大一些。

④ 國務院與省人民政府的關系是領導關系。這是由中國就其主體而言是一個典型的單一制國家這一點所決定的。

（四）中國省政府過程的主要特點

中國的省政府過程有以下三個明顯的特點：第一，省政府對其所轄地區的管理與中央政權機關對整個國家的管理一樣，屬于戰略性管理，其政府過程運轉的負擔重，責任大，宏觀性很強。第二，省政府過程的綜合性很強，是中央政府過程向地方的農村政府過程和地方的城市政府過程過渡的中間環節。第三，由于中央與省的事權劃分還沒有完成，所以在中央和省的關系上既有傳統省政自我管理程度較低的一面，又存在著個別需要中央與省通過“談判”才能解決的問題。

二、地市級政府

城市是社會經濟發展的產物。新中國成立后，中央政府對設市的標準和城鄉劃分做出了更加具體的規定。20世紀80年代以來，為適應經濟發展和行政改革的需要，建市的標準有所放寬，出現了“撤地設市”、“地市合并”、“撤縣設市”的熱潮。2008年以來，城市內部行政區劃合并出現一個小高潮，京津滬等大型城市的區級行政單位合并，在一定程度上拓展了城市發展空間。在城市規模上，按轄區內非農業人口數量，分為特大城市、大城市、中等城市和小城市。

（一）市級政府的分類

中國當前的城市，在行政級別上分為直轄市、副省級市、地級市和縣級市四個層次。

1.直轄市

直轄市政府是直接隸屬于中央政府的地方一級行政機關。在行政級別上，直轄市政府與省、自治區政府平級。但在實際政治過程中，直轄市政府的政治地位要稍高于省、自治區政府。中國現有北京、上海、天津、重慶4個直轄市。

2.副省級市

副省級市是指百萬人口以上、在國民經濟中占據重要地位、行政級別上享受副省級待遇的特大型城市。目前，中國有廣州、武漢、哈爾濱、大連、青島、深圳等15個城市的行政級別定為副省級。副省級市與一般城市的區別主要體現在國民經濟與社會發展計劃方面，國務院及經濟主管部門將副省級市視為省一級計劃單位。

3.地級市

地級市是中國城市的主體，在行政級別上相當于地區行署。除少數副省級市外，各省會城市一般都是地級市，不過其政治地位較一般的地級市要高一些。許多地級市都是由“撤地設市”、“地市合并”而來的。也有一些地級市是由縣級市升格而來的。

4.縣級市

縣級市在中國城市體系中屬于基礎城市，在行政級別上相當于縣。按照“市管縣”體制，縣級市歸地級市直接領導。縣級市不設區，下轄若干鄉和鎮。

（二）市級政府的組成、機構與職權

市級政府對上一級國家行政機關負責并報告工作，并接受國務院的統一領導。市級政府實行行政首長負責制，市長主持地方政府工作。政府工作中的重大問題需經有關會議討論，最后由市長決定。

市級政府的內設行政機構受本級政府統一領導，并接受上級政府主管部門的業務領導或指導。對于設在本行政區域內而不屬于自己管理的國家機關和企事業單位，市級政府應當協助它們進行工作，并且監督它們遵守和執行法律、法規和政策。一般而言，地級以上市級政府所設機構稱為“委”、“廳”、“局”，縣級市政府所設機構稱為“局”、“委”、“科”。市級政府行政機構的設立、增加、減少或者合并，須由本級政府報請上一級政府批準，并報請本級人大常委會備案。

根據地方組織法的規定，市級政府的職權與省級政府的職權基本相同，大體可以歸納為六個方面：行政執行權、行政領導與管理權、行政制令權、行政監督權、人事行政權和行政保護權。

（三）地區行署

由于中國的省轄區域過大，出于管理的便利，省政府在其轄區內設置了派出機構，即地區行政專員行署，簡稱“地區行署”。在中國城市還很少的時候，省之下設立地區，曾是一種普遍的地方管理模式。但是由于地區行署模式的某些弊端（以下將論及）和城市化進程的加快，地區行署的設置已經趨于減少。

地委工作機構的設置，與省委大體相同。地區行署實行專員負責制。地區不是一級政權機關，所以不設地方人民代表大會，也不設人民政協的地方委員會，但是設有相應的協調性組織，在地委的統一部署下，對行署的各項工作和地區的重要事務進行一定形式的監督。

地區行署作為省、自治區政府派出機關的法律地位，決定了它的政治地位應當是一種“中介”性的地位，它所應當發揮的是一種在省、自治區和縣之間的協調、督導作用，即中間性的作用。但是，由于中國政治生活的歷史變化和省級政府管轄范圍過大的現實等一系列重要因素的影響，使得地區行署在事實上一直起著一級政權的作用，其實際職權和工作范圍多數已經超出了上述規定，從而在“省—地、市—縣”政府過程中起著一種領導縣的作用。

由于地區必然具有的“中介性”和它管理面積的廣大等特殊性，也造成了地區行署的黨政機構設置有這樣幾個特點：一是地區行署的機構中，綜合性、協調性和服務性的機構比較多。二是地區行署的機構中，還有一些帶有地域特點的管理機構。三是地區行署的內設部門比較多。

在城市化水平低、縣縣相連的地區，地區行署的模式是必要的。但是，隨著城市化進程的加速發展，在一部分地區中，城市的急速擴張必然與原有地區的經濟、政治格局發生內在矛盾，促使政府體制和政府過程做出必要的調整。隨著中國城市化進程的發展，非民族地區的地區行署管理的模式將逐漸退出歷史舞臺。

三、縣級政府

（一）縣級政府的類型與地位

縣級政府，是指縣、自治縣、縣級市、市轄區、旗、自治旗政府?？h級政府大致可以分為三種類型：一是受地級市、自治州、副省級市的政府直接領導的縣級政府。二是受省級政府直接領導的縣級政府，如直轄市下轄的區政府、縣政府，以及未設地區行署地方的縣級政府。三是在省級政府之下派駐地區行署，受地區行署監督指導的縣級政府。

縣級政府同樣具有雙重從屬性質：一方面，它是縣級人大及其常委會的執行機關，對其負責并報告工作；另一方面，它是縣級國家行政機關，必須服從上級國家行政機關的領導。那么，當縣級人大及其常委會的意志與地市級國家行政機關發布的決定、命令發生沖突時，縣級政府應該服從誰的意志呢？目前，中國憲法和有關法律尚沒有對此做出明確界定。

（二）縣級政府的機構與職權

縣級政府設立的工作部門，一般稱為“委”、“辦”或“局”。其設立、增加或者合并，由本級政府報請上一級政府批準，并報請本級人大常委會備案。由于所轄行政區域面積以及經濟發展水平不同，縣級政府所屬工作機構的多寡和名稱也不相同。但由于受現有行政體制的影響，縣級政府機構膨脹問題也十分突出。

1993年以來，一些縣級政府開始實行機構改革試點，并總結出卓資模式、順德模式、石獅模式等改革經驗。1998年以后，各地縣級政府進行了新一輪機構改革。伴隨著經濟市場化步伐及政治體制改革的深入、服務型政府的建設，重構縣級政府組織成為必然。近年來，隨著縣域經濟的發展和城鎮化的強力推進，原有的“市管縣”體制開始動搖，中央政府已經提出在“十二五”期間，要在有條件的地方推進“省直管縣”體制，這將是中國縣級政府改革的重要趨勢之一。

根據地方組織法的規定，縣級政府的職權共有10項，與省級政府、市級政府基本一樣。概括說來，它主要體現為行政執行權、行政領導與管理權、行政制令權、行政監督權、人事行政權和行政保護權六個方面。需要說明的是，縣級政府沒有行政立法權，無權制定地方性法規或規章。

（三）縣級政府的派出機關

縣級政府在必要的時候，經省級政府批準，可以設立派出機關。縣級政府的派出機關主要有街道辦事處，在一些偏遠地區還設有區公所。此處主要介紹街道辦事處的相關內容。

地方組織法規定，市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。街道辦事處不是一級地方政府機關，因此也就不存在同級人民代表大會。街道辦事處的主任、副主任由市轄區或縣級市政府委派。街道辦事處擔負著繁重的基層管理任務，其行政職能大體相當于一級地方政府。由于管理事務多、工作任務重，街道辦事處的下設機構也就比較多。一般而言，街道辦事處大多具有黨委、行政、經濟三個組織系統。其中，行政系統設有主任、副主任、街道辦公室、經濟科、居民科、民政科、文教衛生科、城建管理科、計劃生育科、綜合治理科等。

在實際管理過程中，街道辦事處的主要職能包括：第一，執行職能。貫徹、落實市轄區或縣級市人大和政府的決議和命令，承辦市轄區或縣級市政府交辦的各種事項。第二，管理職能。對轄區內的市政、集體和個體經濟、民政、司法、公安、衛生、教育、計劃生育等各項行政事務進行管理。第三，協調職能。協調轄區內各部門、各單位開展社會治安、綜合治理、精神文明、搶險救災等活動。第四，指導職能。指導居民委員會的工作。

20世紀90年代以來，一些大中城市開始探索街道體制改革的新方向。上海、杭州等城市制定了《街道辦事處工作條例》，著力于加強街道辦事處建設；北京等特大城市政府提出了“兩級政府、三級管理”模式，即在現行市、區兩級政府體制下，合并轄區較小的街道辦事處，擴大街道辦事處的職權，使之成為一級管理實體。針對大城市存在的管理幅度過大問題，一些學者還提出了“三級政府、三級管理”模式。隨著城市發展和社區工作的開展，如何合理地調整、界定街道辦事處的地位與職權，發展社區服務模式，已經成為中國當前城市管理體制改革的一個重要問題。

四、鄉級政府

（一）鄉和鎮的建制

鄉、民族鄉和鎮，是縣以下的基層行政區域單位，是中國政權在農村社區中的最低一級，也即我們常說的基層政權。

鄉，是農村地區的基層行政區。民族鄉，是農村中少數民族居住比較集中的地區的基層行政區。民族鄉不是民族自治機關，但民族鄉的政權建設工作要結合少數民族的特點。

鎮，是農村地區中非農產業占相當比例，集中居住著較多非農業人口的基層行政區。

鄉鎮平級。它們都由縣領導，在總體上都屬于農村地區的政治權力結構的組成部分，都主要面向農民。它們之間的區別主要在于居民結構和產業比例的差異。一般來說，一些鄉在向鎮的方向發展，一些鎮在向縣級市方向發展。

（二）鄉級政府的組成、機構與職權

鄉級政府實行鄉長、鎮長負責制，鄉長、鎮長主持本級政府的工作，有權領導和管理鄉、鎮政府所設職能機構和工作人員，并對政府的各項工作負全面責任。鄉、鎮政府定期或臨時召開鄉長、鎮長辦公會議，討論、決定本行政區域內的重要問題。會議參加者除正副鄉長、正副鎮長外，還包括有關工作部門的負責人。鄉、民族鄉、鎮的政府每屆任期3年。

鄉級政府設有分管民政、司法、財政、文教衛生、計劃生育、生產建設等方面任務的工作部門。按隸屬關系，這些工作部門大體可以分為三類：一是直屬辦事機構；二是企事業機構，如農機站等，這些機構原為縣政府設在鄉鎮的機構，現正逐漸交由鄉鎮政府管理；三是雙重領導機構，如派出所等，它們是縣級政府的職能部門設在鄉、鎮的派出機構，接受縣級政府的職能部門的領導，同時接受鄉鎮政府的領導或指導。

鄉級政府承擔著經濟、社會、政治、文化等各個領域的基礎性事務工作。隨著社會經濟的發展，鄉級政府的機構設置所存在的問題日漸突顯：一方面，它表現為鄉級政府機構設置上存在“條塊分割”問題，即鄉鎮所設的很多工作機構不是隸屬于鄉鎮政府，而是縣級政府的職能部門的派出機構，它在很大程度上影響了鄉鎮政府職能的充分發揮，導致鄉鎮政府無法有效地管理本行政區域內的各項事業；另一方面，它表現為鄉級政府工作部門設置缺少編制約束，盲目增設部門、增加人員現象突出，這不僅加重了基層財政負擔，而且造成了工作部門人浮于事、效率低下。

（三）鄉級政府指導下的村民委員會

1987年年底，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，從1988年6月起試行。這個組織法規定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織”。這就使中國憲法和中共中央、國務院以前關于這個問題的原則規定及一些地方農村的村委會試驗，第一次具體化、程序化了，從而進入了在全國范圍內普遍操作實施的階段。隨著億萬農民當家做主經驗的不斷積累，《村民委員會組織法》經歷了1998年的正式法律頒布和2010年的修訂過程，村民自治制度也獲得了更多的創新完善。

村民委員會是以一個較大的自然村或若干個較小的自然村為單位組織的。由幾個自然村組織起來的由一個村委會領導的這個“村”，習慣上通稱“行政村”。

村民委員會由主任、副主任和委員3～7人組成，由村民會議直接選舉產生，每屆任期3年，可連選連任。村委會下設由村委會成員兼任主任的人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，以開展各方面的工作。村民以自然人為單位組成村民小組，在村委會之下工作。凡涉及全村利益的重要問題，均須經村民會議討論決定，財務和村務需要公開。

除了村民委員會之外，村一級的政治和社會組織，還有村黨支部、團支部、婦聯的基層組織、民兵營（連），有的組織有經濟合作社；在一些經濟發達，同時集體經濟的基礎比較好的村，還成立有覆蓋全村的總公司、集團公司之類的經濟組織。

村民委員會的主要任務有：制定和監督執行村規民約；協助黨和政府，特別是協助村黨支部，貫徹落實國家的法律，執行黨和政府的方針、政策；組織村辦經濟，為戶辦或聯戶辦經濟提供幫助；維護社會治安；發展公共福利，組織照顧優撫對象和有特殊困難的村民；人民調解；保護環境和自然資源；發展鄉村文化事業，提高村民的文化水平；反對封建迷信，移風易俗；教育青少年等。

五、民族區域自治政府

中國是一個統一的多民族國家，共有56個民族。因此，除一般性的地方行政機關外，中國政府在少數民族聚集的地方實行民族區域自治制度，即在中央政府的統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。

（一）民族區域自治概述

中國共產黨登上歷史舞臺以后，經過長期的探索和實踐，逐步地把馬克思主義解決民族問題的基本原則與中國國內民族格局、民族關系的實際情況正確地結合起來，最終選擇了民族區域自治制度。特別是1982年憲法和1984年《中華人民共和國民族區域自治法》的頒布，為民族區域自治的進一步發展奠定了堅實的制度基礎。

民族自治地方分為自治區、自治州和自治縣三級。民族鄉不是民族自治地方，不設民族自治機關，不行使民族自治權。相應地，民族區域自治政府也分為三級，即自治區政府、自治州政府和自治縣政府。設立民族區域自治政府的基本原則是：① 堅持以民族聚居原則為基礎；② 參酌現實條件和歷史情況；③ 以維護國家統一，促進民族團結、民族平等和各民族共同發展為目標；④ 保障少數民族的自治權利。

（二）民族區域自治政府的地位、組成和機構設置

民族區域自治政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責并報告工作。在本級人民代表大會閉會期間，對本級人大常委會負責并報告工作。同時，各民族區域自治政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。

民族區域自治政府的特殊性表現為：行政首長由實行區域自治的民族的公民擔任；政府組成人員以及政府所屬工作機構中，要盡量配備少數民族的人員，對基本符合條件的少數民族干部應予以優先配備；政府履行行政職權時，要使用當地民族通用的一種或幾種語言文字；對于本區域范圍內的政治、經濟、文化等地方性事務，有權根據當地民族的特點、愿望和要求，在不與憲法、法律相抵觸，不影響中央政府統一領導的前提下，行使自治權。

各級民族區域自治政府的機構設置除其民族特點外，與同級的一般型地方政府相差不大。由于民族自治地方大多處于邊遠地區，自然條件較差，經濟發展水平相對落后，因此民族區域自治政府的機構設置一般稍少于同級其他地方政府的機構設置。

（三）民族區域自治政府的自治權

民族區域自治政府除擁有一般的地方政府機關所擁有的職權外，還擁有更大的自治權。這種自治權是由憲法和民族區域自治法所賦予并受中央政府領導和監督的一種地方性行政權力，是完整的國家行政權力系統中的一個組成部分。其目的在于保障少數民族在本自治地方根據實際情況貫徹執行國家的法律、政策的自主權，解決少數民族的特殊性問題，保護少數民族的特殊利益。概括說來，民族區域自治政府主要擁有以下自治權：① 行政立法與制令權；② 行政變通執行權；③ 語言文字自主權；④ 培養人才和任用干部優先權；⑤ 組織公安部隊權；⑥ 經濟建設自主權；⑦ 財政自主權；⑧ 文化教育自主權。

六、特別行政區政府

憲法規定，國家在必要時可設立特別行政區，特別行政區的設立及其制度由全國人大決定。特別行政區是中國共產黨和中國政府為解決香港、澳門和臺灣問題，實現國家完全統一而提出的“一國兩制”構想的具體實現形式。所謂“一國兩制”，即在一個中國的前提下，國家的主體堅持社會主義制度，有關地區保持原來的資本主義制度長期不變。

根據“一國兩制”的制度安排，特別行政區與中國大陸其他的省、自治區、直轄市一樣，都是中華人民共和國的地方行政區域，是中華人民共和國不可分割的組成部分。在任何國際交往場合，特別行政區只能作為中華人民共和國的一部分而出現。

特別行政區的“特別”之處在于：① 特別行政區實行資本主義制度；② 除施行全國統一的憲法外，特別行政區還制定和實施自己的“基本法”；③ 有自己的區旗、區徽、區籍和貨幣，其公民在國際交往中持特別行政區護照；④ 特別行政區實行“港人治港”、“澳人治澳”、“高度自治”。

香港和澳門特別行政區的設立，使中國的國家結構形式出現了新的特點。自古以來，中國長期實行中央集權體制，國家具有統一的憲法、統一的立法權、統一的行政和司法體系。特別行政區制度的確立，使中國傳統的單一制國家結構形式具有了復合制的某些特征。