第三節 中央政府

一、國務院的法律地位

（一）國務院是最高國家權力機關的執行機關

在中國政治體制的基本構架中，全國人大是最高國家權力機關，國務院與最高國家權力機關的關系是：① 國務院由全國人大組織產生；② 國務院接受全國人大及其常委會的監督；③ 國務院對全國人大及其常委會負責并報告工作。在全國人大開會期間，國務院對全國人大負責并報告工作；在全國人大閉會期間，國務院對全國人大常委會負責并報告工作。

（二）國務院是最高國家行政機關

國務院在國家行政系統中處于最高地位：① 負責統一領導全國的經濟、政治、社會、文化等行政工作。在國務院擔負的各項工作中，最為重要的是經濟工作。② 國務院統一領導各職能機構、直屬機構和辦事機構的工作。③ 負責規定中央和省級行政機關的職權劃分，統一領導地方各級國家行政機關的工作。④ 負責制定的行政法規、發布的決定和命令，對各級國家行政機關具有普遍約束力。總之，國務院負責統一領導全國經濟、政治、社會、文化等各領域的行政事務管理工作，負責統一領導國務院各部、委、局、行、署、辦等組成機關、直屬機關和辦事機關，負責統一領導地方各級國家行政機關。

二、國務院的領導體制與機構設置

（一）國務院的領導體制

1.國務院總理負責制

1982年憲法第86條明確規定：“國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制?！彼^總理負責制，即總理對國務院工作中的重大問題具有最后決策權，并對這些決定以及其所領導的全部工作負全面責任。總理負責制主要包括以下幾個內容：① 總理全面領導國務院工作，“副總理、國務委員協助總理工作”，國務院各部部長、各委員會主任、行長、審計長、秘書長負責本部門的工作，同時對總理負責。② 總理負責召集和主持國務院常務會議和國務院全體會議，并對重大問題擁有最后決定權，該權力不受“少數服從多數”原則的限制。③ 總理擁有人事提名權?？偫碛袡嘞蛉珖舜蠹捌涑Ｎ瘯崦麌鴦赵航M成人員人選。④ 總理代表國務院向全國人大及其常委會負責并接受其監督。

2.總理的產生、任期、辭職與罷免

國務院總理由全國人大選舉產生。選舉的基本程序為：全國人大選舉產生國家主席，國家主席提名國務院總理人選；全國人大在協商和討論的基礎上，進行投票表決，候選人獲得過半數代表的同意便當選為總理；當選總理由國家主席簽署主席令予以公布。國務院總理的選舉程序具有以下特點：堅持社會主義民主原則；堅持黨的領導原則；實行等額選舉制度；實行間接選舉制度。

憲法規定，國務院每屆任期同全國人大每屆任期相同?？偫怼⒏笨偫?、國務委員連續任職不得超過兩屆。國務院總理的罷免權屬于全國人大。罷免案應在全國人大會議期間提出。如果在全國人大閉會期間提出總理罷免案，必須在全國人大常委會認為必要的情況下，或者有1/5以上的全國人大代表提議，召開全國人大臨時會議，然后依法提出罷免案。

（二）國務院現行的機構設置

從1949年新中國成立至今，國務院的機構幾經變革，政府職能、政府機構設置、人員配置等發生了重大變化。目前，國務院現行機構是根據2008年《國務院機構改革方案》設置的。改革后的國務院機構設置如下。

1.國務院組成機構

國務院組成機構又稱國務院職能機構，它在國務院的統一領導下，相對獨立地行使某方面的國家行政權力，負責領導和管理國家該方面的行政事務。其行政首長均為國務院組成人員。除國務院辦公廳外，國務院組成機構共有27個。根據承擔職能和管理領域不同，它們可分類為宏觀經濟調控部門、專業經濟管理部門、社會保障和資源管理部門、政務部門、教科文衛管理部門等。

2.國務院辦公廳

國務院辦公廳是國務院的綜合性日常辦公機構，其主要職責是在總理的領導下處理國務院的日常工作。如協助總理密切與國務院各部門、各省、自治區、直轄市政府的聯系，為國務院領導提供信息、反映情況、傳達政令、辦理文電和會議事務，承辦不屬于部委業務范圍的交辦事項，處理人民來信來訪等。

3.國務院直屬機構

國務院直屬機構是國務院根據工作需要設立的、由國務院直接領導的機構，負責領導和管理全國某一方面的行政事務。直屬機構的業務具有獨立性、系統性和專門性的特點，其機構的設立、撤銷或合并，由國務院常務會議決定。其行政首長經國務院常務會議討論決定，由總理任免，不是國務院的組成人員。直屬機構可以在其權限內規定行政措施，發布全國性的規范性文件。與國務院組成機構相比，直屬機構的工作量較小或比較單一，其行政級別一般為副部級，稱為“總局”的直屬機構則為正部級。

4.國務院辦事機構

國務院辦事機構是國務院根據工作需要設立，協助總理辦理專門事項，直接向總理負責的工作機構。辦事機構的設立、撤銷或合并由國務院決定。其行政首長由總理任免，不是國務院的組成人員。辦事機構只負責某一方面事務的調查研究、政策分析、組織協調等工作，以及承辦國務院交辦的有關事宜。辦事機構自身沒有獨立的行政管理權，不能對外發布規范性文件。其機構的行政級別未做出統一規定，一般為正部級。

5.國務院特設機構

目前，國務院國有資產監督管理委員會（簡稱國資委）是國務院唯一直屬的正部級特設機構。國資委的主要職責是：依照公司法等法律和行政法規履行出資人職責，指導推進國有企業改革和重組；代表國家向部分大型企業派出監事會；通過法定程序對企業負責人進行任免、考核并根據其經營業績進行獎懲；通過統計、稽核對所管國有資產的保值增值情況進行監管；擬訂國有資產管理的法律、行政法規和制定規章制度，依法對地方國有資產進行指導和監督。

6.部委歸口管理的國家局

部委歸口管理的國家局是由主管部委管理的、負責國家某方面工作的行政管理機關。它們既接受主管部委的領導，又具有相對獨立性，不是主管部委內設的職能司局。主管部委通過部長（主任）或部長（主任）召開會議的形式，對國家局工作中的重大方針政策、工作部署等事項實施管理，并由主管部委部長（主任）對國務院負責。國家局可以根據有關法律法規，在其權限范圍內擬訂部門規章、指示或命令，經主管部委審議通過后，由主管部委或國家局發布。

7.國務院管理的其他機構

除上述列入國務院行政序列的機構外，國務院還根據實際工作需要設有一些法律上未做出明確規定的機構。這些機構主要有三種類型：直屬事業單位；議事協調機構和臨時機構；具有國務院名義的機構。

三、國務院的職權配置

（一）行政立法權

國務院有權根據憲法和法律，制定在全國范圍內具有普遍法律效力的規范性文件，即行政法規。國務院各部委有權根據法律和國務院的行政法規、決定和命令，在本部門的權限內，制定行政規章。此外，國務院還接受全國人大及其常委會的授權，制定某些具有法律效力的暫行規定或條例等。

（二）行政提案權

國務院有權就以下事項向全國人大及其常委會提出議案：國民經濟和社會發展規劃以及規劃執行情況；國家預算和預算執行情況；必須由全國人大常委會批準和廢除的同外國締結的條約和重要協定；必須由全國人大或全國人大常委會決定的任免；其他必須由全國人大或者全國人大常委會以法律規定的事項。

（三）行政領導與管理權

國務院作為最高國家行政機關，統一領導全國各級國家行政機關的工作。國務院主要通過以下途徑行使行政領導權力：有權發布決定和命令；有權規定各部委的任務與職責，統一領導各部委的工作，并且領導不屬于各部委的全國性行政工作；有權統一領導地方各級國家行政機關的工作，規定中央與省級國家行政機關的職權劃分；有權統一領導和管理全國經濟、政治、社會、文化、外交、國防等各方面的行政事務。

（四）行政監督權

國務院有權改變或者撤銷各部委發布的不適當的命令、指示和規章，有權改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令。

（五）人事行政權

國務院有權審定行政機構的編制，依照法律規定任免、培訓、考核和獎懲行政人員。國務院進行人事任免的范圍為：國務院組成部門的副職領導的任免，國務院直屬機構、辦事機構、部委歸口管理的國家局、國務院直屬事業單位正職、副職領導的任免。

四、中央政府與地方政府的關系

在中國歷史上，單一制的主導地位從未發生過變化?！俺浞职l揮中央和地方兩個積極性”這一原則的地位，及其相應的基本管理模式也從未發生過變化。憲法明確規定：“中央和地方國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性和積極性的原則。”

當代中國在國家結構形式方面發展的唯一前途，不是分散主義，也不是對舊體制的修修補補，而是在“維護中央權威”和“尊重地方權益”這兩大基石上發揮“兩個積極性”，建構中央和地方關系的新格局。依據上述原則，黨和中國政府在60多年的政治實踐中摸索和形成了一系列旨在盡可能充分體現中央和地方“兩個積極性”這一“互動”原則的機制性手段。

（一）法制統一與“二級立法”體制

在堅持國家法制統一，即只有一部憲法的基礎上，允許地方政府可以根據本地方的社會發展，在和國家憲法、法律、政策、法令不抵觸的前提下，制定和頒布地方性法規，并報全國人大常委會和國務院備案。這種制定法律的“二級立法”體制，包括省、自治區、直轄市的人民代表大會，省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會?，F在的實際情況是，各省級人大和有關城市在地方立法方面具有非常明顯的積極性，也在做著積極的探討。

（二）“全黨服從中央”與“下級服從上級”

嚴密的黨的領導系統和嚴格的黨的紀律，是黨中央對各中央國家權力機關、對地方各級黨的組織進行控制和管理，使中央政令在全國得以有效地貫徹實施的基本保證。用一句話來概括，就是“全黨服從中央”。“下級服從上級”的紀律規定，則為地方各級黨政領導機構的獨立工作留有了一定的余地。

（三）“條條”管理和“塊塊”管理

自從1954年6月當時的中央人民政府撤銷了大行政區委員會時起，就在全國范圍內確立了增設和加強中共中央和中央人民政府的各職能部門，以部門管理為中央領導地方的基本線索的體制，至今沒有發生根本性的變化。

與多數國家“塊塊”實，“條條”虛的情況不同，中國的“條條”和“塊塊”都“掌握中央精神”，都分別通過自己的機構系統把中央精神和自己的業務政策傳達、貫徹到地方和基層。但是，由于“條條”作為中央的代表性機關，掌握著涉及國計民生的各種重要資源、機會的分配權，從而在實際上可以起到有力地分割“塊塊”的作用，使表面上統一的、逐級“排列”的地方黨政系統被幾十個“條條”在相當的程度上切割開來。

（四）“黨管干部”與“下管一級”

總體上說，不論是法律的約束，還是黨內干部管理權限的約束，都最終要體現在中央對地方、上級對下級領導干部任用上的有力控制。從1984年7月開始，中國的干部管理權限由過去的“下管兩級”改為“下管一級”。這就為地方在遵循中央確定的干部政策的前提下，加大干部任用上的自主性因素創造了條件。當“下管一級”的政策與“差額選舉”的制度結合之后，地方、基層和群眾對地方主要干部的任用，尤其是對副職的任用和各權力機關組成人選的確定的實際影響明顯增強。

（五）中央計劃管理與地方經濟自主性

新中國成立以來，中國一直采用高度集中的中央指令性計劃體制進行國民經濟管理。今后，在建設社會主義市場經濟體制的條件下，中央仍然會繼續加強宏觀調控，并以新的方式利用社會發展規劃、“五年計劃”、年度計劃、產業政策等來指導經濟建設，包括保留一部分地方和部門必須完成的指令性計劃。但是，由于中央政府指令性計劃調控范圍縮小，調控方式更加靈活，地方間經濟差距拉大，發展市場經濟過程中所必定出現的許多新“空當”，都可能會使地方政府的經濟自主性進一步加大。

（六）統一財政管理與分稅制

在中央實行統一財政管理體制的基礎上，中國政府探索出了“分稅制”的制度創新。分稅制的實施，擴大了地方固定收入的范圍。這有利于促進地方合理地組織經濟，有效地利用資源，提高經濟效益，最終做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，實現財政、稅收上的“兩個積極性”。

（七）民族團結統一與民族區域自治

堅持民族的團結和統一，是實現國家強大的基本前提，既是中央的重要工作目的，也是絕大多數中華民族成員的愿望。新中國成立以來實行的民族區域自治制度，充分保護了各民族，包括漢族，也包括各少數民族在文化、風俗習慣等方面的特殊性，保證了民族地區經濟的繁榮和各民族群眾生活的幸福。

（八）“一個國家”與“兩種制度”

“一國兩制”是中國政府為解決歷史遺留問題，實現祖國統一，促進回歸地區繁榮發展的新的制度安排。其中，“一國”是強調國家的不可爭辯的統一性，即“一國兩制”是一個統一國家內部的兩種不同的制度，實行特殊制度的地方是統一國家不可分割的組成部分，不能單獨行使國家主權?！皟芍啤笔侵塾诳隙ǜ郯呐_地區的特殊性，保持特別行政區的繁榮和穩定，使這些地區的居民安居樂業，以調動這些特殊地方的積極性。在這個方面，基本的原則和做法是尊重那里的現實和現行制度。

（九）黨對軍隊的絕對領導

黨對軍隊的絕對領導，是維護中央權威，維護中國共產黨的領導地位，維護國家統一和各民族團結的重要力量。

當前，解決中國的中央與地方的關系這個問題，不能靠簡單強調中央集權，也不能靠過度地強調地方分權，而是要根據不同層次、不同地方的不同情況，不拘一格，集分并舉，在層次非常清晰的條件下，在國家總體繼續實行中央集權的同時，在有些環節上可以實施政治性分權，在有些環節上可以實施行政性分權，在基層實施一定程度的自治，在處理國家結構形式的領域走出中國自己的道路和特色來。