- 高級公共管理知識精要
- 朱光磊主編
- 5969字
- 2018-12-27 17:27:58
第二節 國家政治權力結構
中國的國家政治權力結構和中國政府,都具有權力高度集中統一的明顯特征。在這個政治權力結構和這個政治中樞中,中國共產黨居于領導核心的地位,由“黨”、“政”、“軍”、“法”四大方面構成,包括中共中央委員會(含中央政治局、中央政治局常務委員會和中央書記處)、中共中央紀律檢查委員會、全國人大及其常務委員會、國務院、中央軍事委員會和中國人民政治協商會議全國委員會、國家主席、最高人民法院和最高人民檢察院。它們共同構成了中國的政治中樞。
一、“黨”的方面
中國共產黨于1949年成為中國居于領導地位的執政黨。1978年時,有黨員3500多萬人。此后,以每年發展100萬名以上新黨員的速度遞增,截至2010年年底,中國共產黨黨員總數為8026.9萬名。其中35歲以下的黨員1951.1萬名,占黨員總數的24.3%;女黨員1803萬名,占黨員總數的22.5%;工人698.9萬名;具有大專以上學歷的黨員2977.5萬名,占黨員總數的37.1%。
中國共產黨在各級行政區都建有地方黨委或黨的工作委員會(比如街道辦事處、經濟技術開發區);此外,城市還主要按行業建有基層組織;坐落在城鎮的全民所有和集體所有制企業事業單位,部分非公有制企業事業單位和外資企業,各人民團體,街道和社區,都建有黨的領導系統和黨的基層組織;在農村,主要按屬地關系建立黨的基層組織系統。
在中共中央一級,黨的領導機關現由兩個經黨的全國代表大會選舉產生的委員會構成,即中共中央委員會和中共中央紀律檢查委員會。
中共中央委員會每屆任期5年,全國代表大會如提前或延期舉行,其任期也相應改變。中共中央委員會在全國代表大會閉會期間執行全國代表大會的決議,領導黨的全部工作,對外代表中國共產黨。按照黨章規定,中共中央委員會每年至少召開一次,每次往往是集中討論一兩個重大的形勢、政策問題。中共中央委員會委員的名額一般為200名左右,候補委員100余名。他們大多是黨中央和國家機關領導、各省級地方和部委級黨政機關主要負責人、各人民團體全國領導機關的主要負責人和一部分有代表性的黨員。
中共中央政治局和它的常務委員會在中共中央全會閉會期間,行使中共中央委員會的職權。中共中央政治局與國外許多政黨的“中央執行委員會”是對應機構,但有一些細微的差別,這就是“政治局”較之“執委會”,承擔了更多的決策任務,具有更高的政治地位。從1987年以來,政治局大致每月舉行一次會議。政治局委員一般為20人左右。政治局常務委員會是政治局的核心,它的任務與政治局的任務相同,但是其成員——中共中央政治局常委更為經常性地集中研討黨和國家的重大問題,為政治局會議做必要的準備。政治局常委一般為5~9人,全體政治局常委和大部分政治局委員集中在北京辦公。
中共中央紀律檢查委員會,簡稱中紀委,在中共中央委員會的領導下進行工作。它是根據中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議的決定設立和選舉產生的。從中國共產黨第十二次代表大會以后,中紀委由黨的全國代表大會產生,其任期也與黨的全國代表大會相同。中紀委的全體會議選舉它的常務委員會和書記、副書記,并報中共中央委員會批準。
中紀委的主要任務是:維護黨章和其他重要的規章制度,協助黨中央整頓黨風,檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況。它的具體工作主要有:① 經常對黨員進行遵守紀律的教育,做出關于維護黨紀的決定;② 檢查、處理黨的組織和黨員違反黨章黨紀的情況和重要或復雜的案件,決定或取消對這些案件中的黨員的處分;③ 受理黨員的控告和申訴。
在中央和地方的國家機關,如中央各部(委),地方政府及其各廳(局),各人民團體,重要經濟組織、文化組織,以及其他非黨系統的領導機關均設立有“黨組”。黨組,由本機關的黨內負責人組成,主要黨內負責人任黨組書記。黨組的任務是負責實現黨的方針政策,團結非黨干部,指導機關黨組織(如機關黨委、機關黨總支)的工作。
二、“政”的方面
(一)全國人大及其常務委員會
全國人大,是最高國家權力機關暨立法機關。它和西方國家的議會的性質不完全相同,但屬于對應機構,并早已加入了國際議會聯盟。全國人大擁有國家的最高立法權、最高任免權、最高決定權和最高監督權。關于其職權,憲法中有一個規定具有總括性的作用,即“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”。這個帶有總括性的規定,典型地表明了全國人大在法律上的最高地位。
全國人大代表由各省、直轄市、自治區人民代表大會和人民解放軍采取間接、差額的方式選舉產生。地方人民代表大會在選舉上一級人大代表時,可以從本級代表中選舉,也可以選舉本級代表以外的適當人選。各個層次上的人大代表多數不交叉擔任。所以,全國各級人大代表的總數一般保持在350萬~360萬人。
全國人大代表作為最高國家權力機關的組成人員,集體行使最高國家權力。在全國人大內部,他們按選舉單位組成35個代表團——34個省級地方代表團和1個人民解放軍代表團。全國人大每5年一屆,每年舉行一次全體會議,由全國人民代表大會常務委員會(以下簡稱全國人大常委會)召集,時間一般為兩周左右。全國人大沒有固定的開會日期,但近10年來,大多是在3月下旬舉行,后又逐步推向3月上旬,并于九屆人大期間穩定在3月5日。全國人大會議有四種會議形式:① 預備會議;② 主席團會議;③ 全體會議;④ 代表團會議。
全國人大常委會是全國人大的常設機關,在全國人大閉會期間,行使國家最高權力。經過20世紀80年代以來的逐步調整,已經形成了通過強化全國人大常委會的權威和地位,把全國人大建成大會和常委會兩個層次的復合一院制的模式,并以相應的法律增加了它的監督憲法實施權,擴大了它的立法權、重要人事任免權、財政監督權。全國人大常委會行使的職權是:① 監督憲法的實施;② 制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律;③ 監督國務院、中華人民共和國中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作;④ 人事任免權;⑤ 討論決定重大事項權;⑥ 全國人大授予的其他職權等。總之,在全國人大閉會期間,全國人大常委會作為國家權力機關的常設機構,代表人民管理國家大事,這就使人民管理地方國家大事的民主權力從組織上得以落實,使人民代表大會這一根本政治制度進一步完善起來。
1979年以來,全國人大設立或重新設立了民族委員會、外事委員會、教育科學文化衛生委員會、法律委員會、華僑委員會、財政經濟委員會、內務司法委員會、環境與資源保護委員會、農業與農村委員會9個專門委員會。它們不是權力機關,而是全國人大領導之下擔負某些方面專門任務的機構,主要負責研究、審議和擬定各自專門方面的議案、法案、質詢案,審查有關執法機關執法情況,聽取它們的匯報;調查研究,反映重大問題,提出改進建議;與外國議會進行對口交流等。
(二)中華人民共和國主席
中華人民共和國主席,簡稱國家主席,是中國對外對內的最高的、正式的、合法的代表。國家主席、國家副主席由全國人大選舉年滿45周歲以上的中國公民擔任,與全國人大任期相同,連任不超過兩屆。國家主席缺位時,由副主席遞補;副主席缺位時,由全國人大補選;主席、副主席都缺位時,補選;補選前,國家主席由全國人大常委會委員長代理。
國家主席的主要職權有:對內,根據全國人大或全國人大常委會的決定,公布法律,任免國務院組成人員,授予國家的勛章和榮譽稱號,發布特赦令,宣布戰爭狀態等。對外,代表國家,接見外國使節;根據全國人大常委會的決定,派遣和召回駐外全權代表,批準和廢除同國外締結的條約和重要協定。國家主席享有崇高的地位和威望,但不直接處理國家行政事務,不單獨決定國家事務,其具體的權責都是與全國人大及其常委會的工作聯系在一起的。
(三)國務院
國務院是中央人民政府,是全國人大及其常委會的執行機關,是最高國家行政機關。盡管多年來,中國政治權力結構的組成和內部關系變化不斷,但國務院的性質、地位一直較為穩定。作為最高國家權力機關的執行機關,它的任務是保證全國人大及其常委會制定的憲法、法律和決議在全國范圍內實施;作為最高國家行政機關,它的任務是統一全國行政系統的工作,管理整個社會生活。
國務院的核心領導是“國務院全體會議”和“國務院常務會議”。國務院全體會議,由國務院全體組成人員,即總理、副總理、國務委員、各部部長、各委主任、中國人民銀行行長、審計長、秘書長等組成。國務院常務會議,由總理、副總理、國務委員、秘書長等組成。
國務院實行總理負責制。總理領導國務院的全體工作人員,負責召集和主持國務院常務會議和國務院全體會議。這兩個會議不實行委員會制;對于討論的問題,由總理在集體討論,集思廣益的基礎上,做出總結性決定。這一決定即為國務院的決定,由總理對全國人大負責。總理負責制符合行政執法工作的特點和規律性。
國務院的18項職權(參見憲法第三章第三節)可以分為以下五大方面:①行政執法方面的權力;② 行政立法方面的權力;③ 經濟管理方面的權力;④ 社會事務管理方面的權力;⑤ 對外事務方面的權力。
(四)中國人民政治協商會議全國委員會
中國人民政治協商會議簡稱“人民政協”、“政協”;中國人民政治協商會議全國委員會簡稱“全國政協”。人民政協是以中國共產黨為領導的各政黨、各人民團體和社會各方面的代表所組成的愛國統一戰線組織,是國家多黨合作和政治協商的重要機關。
從現實情況看,人民政協承擔著政治協商和民主監督兩大職能。政治協商是對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協商和就決策的實施過程中的重要問題進行協商。民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施、重大方針政策的貫徹執行,通過建議和批評進行監督。
人民政協實行委員制。委員經過各黨派、各方面的協商產生。從委員中選出常務委員,并設主席1人、副主席若干人、秘書長1人。與人民代表大會不同,政協委員按黨派界別劃分,即劃分為中國共產黨、8個民主黨派、全國工商聯、無黨派民主人士、全國總工會、共青團、全國婦聯和農林、教育、科技、社會科學、宗教等界別。全國共有各級政協委員35萬多人。目前,在政協第十一屆全國委員會中,民主黨派和無黨派人士占60.1%。全國政協主席由中共黨員擔任,有50%的全國政協副主席為民主黨派和無黨派民主人士。
三、“軍”的方面
作為一種簡稱的“中央軍委”,既是中國共產黨中央軍事委員會,也是中華人民共和國中央軍事委員會。中央軍委由主席、副主席、委員組成。作為黨的軍事指揮機關,其組成人員由中共中央委員會選舉產生。作為國家的軍事指揮機關,軍委主席由全國人大選舉產生;副主席和委員由主席提名,全國人大或人大常委會表決決定。中央軍委的任期與全國人大的每屆任期相同。憲法對軍委組成人員的連任沒有限制性的規定。
中央軍委實行主席負責制。軍委主席對于軍委職權范圍內的事項有最后決定權,全軍必須服從軍委主席的命令和指示。軍委主席對黨中央、對全國人大及其常委會負責。
作為黨的中央軍委,它是中共中央的一個重要工作部門,它和它統率的全國武裝力量都必須服從黨中央的絕對領導。這是對中央軍委地位的最基本的規定。
作為國家的中央軍委,它又有體現國家意志的一面,其組織系統屬于國家機構的一個重要組成部分。
四、“法”的方面
中央司法系統由最高人民法院和最高人民檢察院兩個部分組成。它們和國務院、中央軍委一樣是由全國人大選舉產生,并對全國人大負責的國家機關。
(一)最高人民法院
最高人民法院是最高國家審判機關,其主要職能有:審理全國性的重大民事和刑事案件;審判法律、法令規定由它管轄和它認為應當由它自己審判的一審案件;二審對高級人民法院、專門人民法院的判決、裁決不服的上訴案和抗訴案;審理由最高人民檢察院提出的抗訴案。最高人民法院第一和第二審的判決、裁定都為終審判決、裁定。
最高人民法院院長由全國人大選舉產生,向它負責并報告工作,任期與全國人大相同,連任不能超過兩屆。除院長外,最高人民法院還設有若干位副院長;設有若干審判庭;有約80位審判員。最高人民法院的核心領導機構是在上述人員范圍內,由院長提請全國人大常委會任命的審判委員會。
人民法院體系由四個審級構成:同縣一級行政區相對應的基層人民法院,全國現共有2 700多個;中級人民法院同地級市、地區一級的行政區劃相對應,全國現共有300多個;高級人民法院同省級行政區劃相對應,全國共有30個。此外,還有軍事、海事、鐵路等專門人民法院。值得注意的是,2012年以來,鐵路運輸法院和檢察院正逐步向地方移交。
(二)最高人民檢察院
最高人民檢察院是國家的法律監督機關。它的職責主要有:對有關全國性的重大刑事案件,向最高人民法院提起公訴;對各級人民法院的判決和裁定,有權提出抗訴。與法院系統不同,檢察院系統實行“雙重領導”,即下一級檢察院受同級人民代表大會及其常委會和上一級檢察院的領導。
最高人民檢察院檢察長由全國人大選舉產生,并設副檢察長、檢察員若干人。與最高人民法院類似,最高人民檢察院設檢察委員會。檢察委員會的成員,由檢察長在該院的組成人員中提名,并報請全國人大常委會任命。檢察委員會會議由檢察長主持,以民主集中制的方式討論和決定對重大案件的處理以及其他重要問題。
與人民法院的組織系統一致,人民檢察院共分為四級,即最高人民檢察院;省、自治區、直轄市的人民檢察院,與高級人民法院相對應;直轄市的人民檢察院分院、省轄市和地區級地方人民檢察院,與中級人民法院相對應;縣級地方的人民檢察院,與基層人民法院相對應。總之,設在同一行政區的人民檢察院與人民法院,轄區和級別都是相同的。與人民法院的組織系統相對應,中國也在軍事、鐵路等某些專門方面設置專門人民檢察院,其組織、職權、活動方式均與同業務類型的專門人民法院類似。
最高人民法院和最高人民檢察院是中國司法體系中的兩個基本要素。它們二者在憲法上的地位是平等的,即各自獨立行使審判權和檢察權,分別對全國人大負責。關于它們在業務工作中的相互關系,強調的是分工負責、相互配合、相互制約的原則。
憲法規定,人民法院和人民檢察院依照法律規定獨立行使審判權、檢察權,“不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。它與西方國家的“司法獨立”原則相比,主要區別是:① 西方國家的司法獨立是指司法權為“民意”所賦,既獨立于行政機關,也獨立于代議機關;而中國的國家司法權為全國人大所賦,不獨立于代議機關,而只獨立于行政機關。② 在西方國家,立法、行政和司法三權平行,而中國是立法權高于司法權。③ 中國的司法獨立是指法院和檢察院作為特定的集體獨立行使審判權、檢察權,而不同于一些西方國家的法官、檢察官是作為特定的公職人員個人獨立行使權力,更不贊成“自由心證”說。④ 中國的法官不享受一些西方國家所普遍適用的法官終身制。⑤ 中國共產黨通過人民代表大會的法定程序來引導國家司法機關的活動,通過黨的政法委員會協調各司法機關之間的關系,組織重大的司法事務,通過司法機關中的黨組織做司法工作人員的思想政治工作,不搞“超黨派”的法官、檢察官“中立”。