第一講 中國憲法與中國政府

第一節(jié) 中國憲法

憲法是規(guī)定國家制度、政府組織及其指導(dǎo)原則的根本大法，是一個(gè)國家政治制度和政府機(jī)構(gòu)組織建立的基本法律依據(jù)。對(duì)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱憲法）關(guān)于政府體制相關(guān)規(guī)定的認(rèn)識(shí)，是了解中國政府與中國政治基本情況的起點(diǎn)和主要途徑。

一、中國憲法的性質(zhì)

中國憲法作為中華人民共和國的根本大法，不僅具有法律的一般性質(zhì)，如規(guī)范性、資源性、強(qiáng)制性、科學(xué)性等，而且具有特殊性質(zhì)。

（一）憲法的至上性和根本性

憲法的至上性就是憲法具有最高地位、最高的權(quán)威和效力，其他法律如果與憲法相抵觸，則一律無效。憲法的根本性是指憲法是其他法律的根據(jù)和本源。一個(gè)國家要建立秩序，首先要確立一個(gè)秩序的基本框架，憲法就是這個(gè)基本框架的法律表現(xiàn)，同時(shí)，憲法的根本性也是法律體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。

（二）憲法的原則性和全面性

憲法為其他法律提供立法基礎(chǔ)，沒有必要太具體，否則就成了普通法，所以，憲法只能是原則性的。但是，這并不意味著憲法排斥特殊的具體性。憲法的全面性是指憲法的內(nèi)容涉及國家生活和社會(huì)生活的各個(gè)方面，也正因?yàn)槿绱耍艜?huì)成為所有部門法的立法基礎(chǔ)。

（三）憲法的民主性

憲法要具有至高無上的權(quán)威就必須體現(xiàn)、確認(rèn)人民的根本意志，也就是根本上的民主。憲法的實(shí)施要求國家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)服從和遵守憲法，要求這些國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受到憲法的制約，而制約的根本力量是人民的權(quán)利和意志力。憲法只有具有民主性，才有可能嚴(yán)格地貫徹實(shí)施。因此，在大多數(shù)國家，包括在中國，制定和通過關(guān)于憲法的修正案時(shí)，都要求行使制憲或修憲任務(wù)的機(jī)構(gòu)有比通過或修訂普通法更大的代表性，比如更大比例的出席人數(shù)、提案人數(shù)和贊成票等要求，有更為嚴(yán)格的法律手續(xù)。這都是為了突出憲法的民主性。

二、中國憲法的功能

第一，中國憲法直接的、首要的功能就是確認(rèn)人民革命勝利的成果，鞏固人民建立的國家政權(quán)。① 通過立法確認(rèn)革命勝利成果，確認(rèn)國家政權(quán)的歸屬，樹立統(tǒng)治權(quán)威；② 通過立法把各階級(jí)階層在國家中的地位和相互關(guān)系固定下來；③ 通過立法把政權(quán)的組織體系、性質(zhì)任務(wù)、職責(zé)權(quán)限等規(guī)定下來，使政權(quán)組織的活動(dòng)有法可依、有章可循。

第二，從上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)反作用的角度看，憲法的功能表現(xiàn)在維護(hù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。憲法作為上層建筑的重要組成部分，其性質(zhì)由其賴以建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定。立法者之所以將這些內(nèi)容載入憲法，目的在于以國家根本法的形式確認(rèn)基本經(jīng)濟(jì)制度，通過規(guī)定國家的基本經(jīng)濟(jì)方針和核心政策促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第三，從法制的角度看，憲法的功能表現(xiàn)在健全法律制度，推動(dòng)法制建設(shè)方面。① 憲法為普通法律的制定提供了立法依據(jù)和立法原則；② 憲法為國家法律體系的形成和維護(hù)法制的統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)；③ 憲法為促進(jìn)法律的實(shí)施，切實(shí)實(shí)行法治提供了保障。

第四，人權(quán)保障。憲法把“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”安排在“國家機(jī)構(gòu)”之前，與“總綱”銜接，并且以24個(gè)條文做出了詳細(xì)規(guī)定，反映了對(duì)此的高度重視。從本質(zhì)上來看，憲法之所以為公民設(shè)定義務(wù)，其目的還是為了維護(hù)憲法秩序，更好地保障每個(gè)公民都能充分享有權(quán)利。

第五，確認(rèn)文化制度，促進(jìn)精神文明發(fā)展。任何社會(huì)的文明成果都包括物質(zhì)、政治和精神三個(gè)方面。事實(shí)上，無論是過去還是現(xiàn)在，無論是中國還是外國，憲法中都有過關(guān)于教育、科學(xué)、文化方面的規(guī)定。憲法促進(jìn)精神文明建設(shè)的功能是客觀存在的。

三、中國憲法的原則

（一）人民主權(quán)原則

人民主權(quán)原則，就是主權(quán)在民原則，其中心內(nèi)涵是國家權(quán)力來源于人民，屬于人民。國家的最高權(quán)力屬于人民。憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)（以下簡稱全國人大）和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”

（二）人權(quán)原則

現(xiàn)在，人權(quán)原則已經(jīng)成為各國憲法所遵循的重要原則之一。憲法對(duì)公民的基本權(quán)利的規(guī)定，既包含了個(gè)人權(quán)利、集體權(quán)利，也包含了政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利，比較全面。這反映了中國民主憲政的發(fā)展已經(jīng)達(dá)到了一定的水準(zhǔn)。當(dāng)今中國，如何在現(xiàn)實(shí)中使公民的各種權(quán)利特別是民主權(quán)利得到更充分的行使，是進(jìn)一步完善政治體制所面臨的重要任務(wù)。

（三）法制原則

憲法第5條規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。”“國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”這是憲法對(duì)法制原則的集中闡述和表達(dá)。這種表達(dá)方式突出了憲法至高無上的尊嚴(yán)，規(guī)定有法必依、違法必究，強(qiáng)調(diào)任何組織和個(gè)人都沒有超越憲法和法律的特權(quán)。

（四）民主集中制原則

中國的國家組織及其活動(dòng)方式實(shí)行民主集中制原則。這是中西方國家組織及其活動(dòng)方式的重大區(qū)別。憲法第3條指出：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。”該原則具體體現(xiàn)為：第一，“全國人大和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”。第二，“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。第三，“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。

四、憲法對(duì)國家制度與政府體制的規(guī)定

（一）憲法關(guān)于國家根本政治制度的規(guī)定

1.人民民主專政的國家性質(zhì)

人民民主專政就是在人民內(nèi)部實(shí)行民主，對(duì)敵人實(shí)行專政。人民民主專政的基本力量，是工人、農(nóng)民、知識(shí)分子以及其他愛國者。

2.人民代表大會(huì)制度的政權(quán)組織形式

政權(quán)組織形式，即政體，指組成國家機(jī)關(guān)并實(shí)現(xiàn)其行使國家權(quán)力的特定方式。國體和政體是互相聯(lián)系、不可分割的整體。一般來說，國體決定政體，政體服務(wù)于國體。但政體具有反作用，促進(jìn)或者阻礙國體的發(fā)展。中國選擇人民代表大會(huì)制度作為國家政權(quán)組織形式。

3.國家的結(jié)構(gòu)形式

中國是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家，國家結(jié)構(gòu)形式是單一制。考慮到漢族和其他少數(shù)民族在歷史上形成的大雜居、小聚居的分布格局，以及實(shí)現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一大業(yè)的因素，中國實(shí)行民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)制度。所以，中國的單一制國家結(jié)構(gòu)形式又具有復(fù)合制的某些特征。

（二）政府組織和活動(dòng)原則

從憲法的規(guī)定來看，全國人大、國務(wù)院、國家主席、中央軍委、最高法院、最高檢察院以及地方各級(jí)人大、政府、法院和檢察院，都是根據(jù)民主集中制原則組織起來的，并依法進(jìn)行活動(dòng)。因此，民主集中制原則和法制原則，是憲法對(duì)政府組織和活動(dòng)原則的基本規(guī)定。憲法對(duì)政府組織和活動(dòng)原則的具體規(guī)定包括以下三個(gè)方面。

1.責(zé)任制原則

責(zé)任制是指政府機(jī)關(guān)在行使自己的職權(quán)過程中所應(yīng)承擔(dān)的職權(quán)和負(fù)有的責(zé)任。憲法有關(guān)責(zé)任制的規(guī)定主要有兩種：一種是集體責(zé)任制，另一種是首長負(fù)責(zé)制。

集體責(zé)任制，又稱委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制。中國的全國人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)等合議制機(jī)關(guān)，都實(shí)行集體責(zé)任制。

首長負(fù)責(zé)制強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)首長個(gè)人負(fù)責(zé)，副職協(xié)助正職工作。首長負(fù)責(zé)制有利于及時(shí)、迅速地執(zhí)行最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律和法令，有利于提高行政效率，避免無人拍板、互相推諉、無人負(fù)責(zé)現(xiàn)象。各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)都實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。

2.廉政和勤政原則

廉政是指國家機(jī)關(guān)及其工作人員遵紀(jì)守法、廉潔奉公和為此而采取的措施、方法和手段。其核心內(nèi)容是黨政機(jī)關(guān)工作人員要廉潔從政，當(dāng)好人民的公仆，不搞特權(quán)，杜絕腐敗，建立“廉潔政府”。所謂勤政，是指國家公職人員按規(guī)定出勤，并在工作崗位上勤奮工作，提高效率，努力履行自己應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。廉政勤政不僅僅是一種道德取向，更重要的是一種目標(biāo)取向，即廉政勤政可以增強(qiáng)政府活力，提高行政效率。

3.為人民服務(wù)原則

憲法規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”政府及其工作人員不僅要急人民所急，想人民所想，為人民辦實(shí)事，說實(shí)話；而且要在制定、執(zhí)行法律和政策的過程中，堅(jiān)持“從群眾中來，到群眾中去”的工作路線，同時(shí)在行使權(quán)力過程中，必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，堅(jiān)持政務(wù)公開，接受人民的監(jiān)督。

五、憲法對(duì)公民權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定

（一）憲法賦予公民的權(quán)利

1.平等權(quán)

憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前人人平等。”這是對(duì)平等權(quán)的最權(quán)威、最集中的表述。它說明公民在法律面前平等地享有權(quán)利，平等地履行義務(wù)，并平等地受到法律的保障；觸犯法律者，同等地受到法律制裁；任何人不得享有法律之外的特權(quán)。

2.政治民主和自由權(quán)

政治民主和自由權(quán)是憲法和法律規(guī)定的公民參加國家政治生活的權(quán)利以及在政治上享有表達(dá)個(gè)人見解和意愿的自由權(quán)利。憲法對(duì)公民政治民主和自由權(quán)的規(guī)定主要有：第一，選舉權(quán)和被選舉權(quán)。憲法規(guī)定，年滿18周歲的中國公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，依法被剝奪政治權(quán)利的人除外。第二，自由權(quán)。憲法規(guī)定：“公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。”第三，公民有宗教信仰自由。但是，憲法規(guī)定宗教信仰自由時(shí)，也規(guī)定了限制性條文，禁止任何人利用宗教進(jìn)行破壞社會(huì)秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動(dòng)，要求宗教團(tuán)體和宗教事務(wù)不受外國勢力的支配。

3.人身自由權(quán)

人身自由有狹義和廣義之分。狹義的人身自由是指人身活動(dòng)自由不受侵犯；廣義的人身自由包括與人身相聯(lián)系的人格尊嚴(yán)不受侵犯，住宅不受侵犯，以及通信自由和通信秘密受法律保護(hù)。憲法采用的是廣義的人身自由。

4.受益權(quán)

受益權(quán)就是人們?yōu)榱俗陨淼睦妫髧覚C(jī)關(guān)采取某些措施，制定某些政策，使其在經(jīng)濟(jì)、文化、教育、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)福利、司法等方面獲得自由或者使其自由得到幫助和保護(hù)。受益權(quán)分為積極的受益權(quán)和消極的受益權(quán)兩個(gè)方面。憲法對(duì)此做出了廣泛的規(guī)定。

5.特定公民的權(quán)利和自由

這里所謂特定公民，主要是指婦女、兒童、華僑等。憲法特設(shè)條款，保護(hù)這些特定公民的權(quán)利。憲法規(guī)定，婦女在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和家庭生活等方面享有同男子平等的權(quán)利；國家保護(hù)婦女的權(quán)利和利益，實(shí)行男女同工同酬，培養(yǎng)和選拔婦女干部；國家保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益等。

（二）公民的基本義務(wù)

憲法規(guī)定，公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。公民的基本義務(wù)主要有以下幾個(gè)方面。

1.維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)

憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民有維護(hù)國家統(tǒng)一和全國各民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)。”每個(gè)公民必須把它看做自己的神圣職責(zé)，自覺履行這一義務(wù)，反對(duì)任何分裂祖國、破壞民族團(tuán)結(jié)的圖謀和行為。

2.遵紀(jì)守法和尊重社會(huì)公德

憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，遵守勞動(dòng)紀(jì)律，遵守公共秩序，尊重社會(huì)公德。”

3.維護(hù)國家的利益與榮譽(yù)

維護(hù)國家安全、榮譽(yù)和利益與維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)都是愛國主義的表現(xiàn)，只不過是在愛國主義的表現(xiàn)層面上略有不同。后者屬于愛國主義的最高層面，前者屬于較低的層面，它要求人們不能為了個(gè)人或小集團(tuán)的利益，去做有損國格的事，去做損害國家利益的事，更不能從事危害國家安全的活動(dòng)。

4.依法服兵役和參加民兵組織

“保衛(wèi)祖國、抵抗侵略是中華人民共和國每一個(gè)公民的神圣職責(zé)。”“依照法律服兵役和參加民兵組織是中華人民共和國公民的光榮義務(wù)。”根據(jù)《中華人民共和國兵役法》的規(guī)定，凡年滿18周歲的公民，不分民族、種族、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰和教育程度，都有依法服兵役和服預(yù)備役的義務(wù)。

5.依法納稅

稅收的原則和目的是“取之于民，用之于民”。納稅，是為了維持國家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系。每個(gè)公民都應(yīng)樹立依法納稅光榮、偷稅漏稅可恥的觀念，應(yīng)自覺繳納稅款或其他形式的稅務(wù)負(fù)擔(dān)。政府對(duì)各種偷稅漏稅的行為，視其情節(jié)輕重，或補(bǔ)稅、罰款，或追究法律責(zé)任。