一、中國電子政務整體架構的演進

中國政府自20 世紀90 年代初開始大規模開展政府信息化建設，各級政府、各部門針對自身需求開發了大量應用系統，特別是一些國家重點建設項目陸續應用，在市場監管和社會管理方面發揮了巨大作用。但是，由于缺乏系統的統籌設計，重復建設、信息孤島、技術障礙也比較常見，給后來要實現更大范圍、更高層次的整合應用增加了困難。1993 年年底，“三金工程”的啟動成為一個分水嶺，中央政府對政務信息化開始了系統思考、整體謀劃，開始關注功能、效率和體制機制等管理問題。2001 年年底，新組建的國家信息化領導小組召開第一次會議，明確了“政府先行，帶動國民經濟和社會信息化”，強調政府信息化要從中央政府抓起。2002 年8 月5 日，中辦、國辦聯合下發《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》（中辦發[2002]17 號，以下簡稱“17 號文”），標志著中國電子政務建設進入了全方位、系統化推進階段，此后電子政務領域相關的規劃設計、項目實施、政策法規標準乃至體制機制變革無不受到這個文件的重要影響。

17 號文提出了中國電子政務整體框架的基本內容，就是人們常說的“一站、兩網、四庫、十二金”。“一站”是指整合應用的政府綜合門戶網站，“兩網”是指組成統一的電子政務網絡的政務內網和政務外網，“四庫”是指代表國家基礎政務信息資源的人口基礎信息庫、法人單位基礎信息庫、自然資源和空間地理基礎信息庫、宏觀經濟數據庫等四個基礎數據庫，“十二金”則是代表國家需要建設和完善的重點業務系統，具體包括“辦公業務資源系統、金關、金稅、金融監管（含金卡）、宏觀經濟管理、金財、金盾、金審、社會保障、金農、金質、金水”。這個框架是對我國自20 世紀90 年代初以來的電子政務實踐諸多經驗教訓的歸納總結、繼承和發展，分別從推進公共服務、統一電子政務網絡、開發政務信息資源、建設重點政務業務系統四個方面提出了明確意見，有效支撐了近10年來電子政務的全面發展。

在17 號文件發布以后的幾年時間里，中辦、國辦及有關部門又下發了一系列涉及中國電子政務整體架構的文件（見表2-1）。其中，代表性的文件有五個：一是2006 年國家信息化領導小組下發的《國家電子政務總體框架》（國信[2006]2 號），二是2006 年中辦、國辦聯發的《2006—2020 年國家信息化發展戰略》（中辦發[2006]11 號），三是2008 年國家發展改革委員會發布的《國民經濟和社會發展信息化“十一五”規劃》，四是2011 年工業和信息化部發布的《國家電子政務“十二五”規劃》（工信部規[2011]567 號），五是2012 年國家發展改革委員會下發的《“十二五”國家政務信息化工程建設規劃》（發改高技[2012]1202號）。

表2-1 相關文件對國家電子政務整體架構的描述

續表

《國家電子政務總體框架》（國信[2006]2 號）是繼17 號文后系統提出總體框架的第一個文件。《總體框架》將電子政務的政治與社會功能、工程技術路線、管理要素有機結合，明確了電子政務建設重點是應用與服務，目標是提高電子政務支撐政府、服務社會的能力。《總體框架》分服務與應用系統、信息資源、基礎設施、法律法規與標準化體系、管理體制五個部分。文件強調推進國家電子政務建設，服務是宗旨，應用是關鍵，信息資源開發利用是主線，基礎設施是支撐，法律法規、標準化體系、管理體制是保障。《總體框架》在17號文件基礎上，進一步闡明了國家電子政務發展的基本架構，強調以服務為中心，引入了面向對象全生命周期的管理和服務的電子政務建設理念，明確了服務和應用系統的關系，其目的在于強調需求主導，轉變重建設、輕應用的發展方式。

《2006—2020年國家信息化發展戰略》進一步明確了電子政務的指導精神、戰略定位、建設思路和工作重點。對電子政務框架描述更多側重于業務和系統建設層面，《戰略》中第一次圍繞“改善公共服務、加強社會管理、強化綜合監管、完善宏觀調控”四大政府職能來提出建設途徑、重點領域。《戰略》在信息資源層面要求“規范采集和應用”、“建立目錄體系”、推動“信息公開”；在網絡建設層面要求“整合電子政務網絡”，建設信息資源交換體系；在體制機制層面要求“建立電子政務規劃、預算、審批、評估綜合協調機制”。

《國民經濟和社會發展信息化“十一五”規劃》除了細化之前文件提出的電子政務整體架構的網絡、信息資源和業務系統等基本內容外，重點論述了電子政務體制建設和革新的方向、目標和要求。《規劃》提出的完善體制機制舉措對于完善電子政務建設管理很有針對性，包括：①要強化政府投資管理，“加強政府信息化投入的審計、監督和績效評估，建立和完善信息化工程建設問責制，形成規范的電子政務工程預算、建設、運行、維護和管理制度”；②要建立中央、地方以及各部門之間規范協調的電子政務管理機制；③要統籌網絡基礎設施建設，“推動內容管理與網絡管理的分離”等。

《國家電子政務“十二五”規劃》（工信部規[2011]567號）作為“十二五”期間推動國家電子政務發展的指導性文件，根據技術演進和應用發展趨勢，更加強調頂層設計，并根據云模式對電子政務發展可能產生的影響，形成了對整體架構的一些突破，提出了一些具有創新性的內容：①在若干方面提出了量化的發展目標，對框架建設的指導作用更加具體；②強調要“全面推進電子政務頂層設計”，以此為牽引來完善體制機制，提高綜合協調能力；③在應用服務層面，強調協同、縱向與橫向的整合，要求“條塊結合統籌”，加強“縣級和基層”服務；④在應用層面突出了兩大創新點，即“加強保障和改善民生”、“加強和創新社會管理”；⑤在政務信息資源建設部分首次提出要推動“社會化利用”；⑥注意到信息技術的重大變革對電子政務建設環境和實現方式帶來的深刻改變，提出建設完善基于云計算的電子政務公共平臺，《規劃》首次提出電子政務發展要向云計算模式遷移。該《規劃》在一定程度上反映了電子政務框架的側重點已經從網絡等基礎設施建設、業務系統構建向整合協同的方向轉移。

《“十二五”國家政務信息化工程建設規劃》（發改高技[2012]1202號）是“十二五”期間安排國家投資建設重大政務信息化工程的重要依據。《規劃》要求政府信息化全面支撐政務部門重點工作，并落實到了項目實施的操作層面，體現出注重電子政務發展的前瞻性和可持續性。同時，《規劃》對整體架構的內容有創新和延伸，較好地突破了以往建設任務劃分上條塊分割的傳統，所有重點業務建設都是綜合性的，需要集成整合各部門已有系統功能和信息資源，整體上灌注了頂層設計的理念。《規劃》對整體框架的發展包括以下一些方面：①網絡層面對內網和外網建設目標和內容更加明確，可操作性很強；②信息資源建設部分在原四庫基礎上增加了“文化信息資源庫”，是一個重要的補充；③信息安全保障部分，專門提出針對重要信息系統的安全措施；④應用服務部分有重要進展和創新，提出了整合各部門已經系統的相關功能，形成包括“全民健康保障信息化工程”、“全民住房保障信息化工程”等15 項信息化一體工程。值得注意的是，國務院在批復文件《關于“十二五”國家政務信息化工程建設規劃的批復》（國函[2012]36號）中，再次強調了《規劃》中提出的建設原則和“十二五”期末建設目標。

簡要回顧過去10 年，中國電子政務的整體架構在建設和實踐中不斷豐富和完善，取得了明顯進步。一是電子政務體系整體框架設計從重硬輕軟、重建設輕應用向重視業務系統應用和信息資源開發利用轉變，目前已經開始將系統建設與政府管理創新相結合；二是電子政務業務系統從孤立應用、單系統應用向綜合性應用變化，越來越注重共享和協同；三是對網絡和信息安全的要求越來越具體，安全問題從整體原則性要求深入到對重點系統的具體要求；四是整體架構與具體的電子政務項目、工程技術建設聯系越來越密切，可操作性越來越強。當然，整體架構的設計和落實還存在一些不足。比如，整體架構對電子政務以人為本的宗旨貫徹得不夠，對面向公共服務和改善民生的綜合性系統重視不夠；整體架構在根本上依然是宏觀指導性的；一些老大難問題并未通過架構設計和相關規劃加以解決，包括建設中條塊分割、各自為政的問題（例如，在國務院辦公廳組織的有關調研中，38 個部委就建有80 個專網），應用中信息共享和業務協同的程度難以提高的問題（專網實現橫向交互的比例不到0.1%）。