二、中國電子政務的基礎設施架構

中國電子政務基礎設施架構主要包括三個部分：一是17 號文件提出的“統一的電子政務網絡”，二是17 號文件提出的“電子政務網絡與信息安全保障體系”，三是《國家電子政務總體框架》（國信[2006]2號）中提出的“政務信息資源目錄體系與交換體系”。

（一）電子政務網絡架構演進的基本情況

電子政務網絡是政務業務系統和信息資源交換的基本載體。從20 世紀90 年代初開始，各級政府、各部門電子政務網絡建設發展很快，但網絡內涵不一、邊界不清，建設中各自為政、重復建設、結構不合理等問題也十分突出，制約了跨部門、跨地域的政務信息共享和業務協同，不利于電子政務應用的進一步深化。2002 年，17 號文件明確提出“為適應業務發展和安全保密的要求，有效遏制重復建設”，迫切需要“建設和整合統一的電子政務網絡”。電子政務網絡由政務內網和政務外網構成，兩網之間物理隔離，政務外網與互聯網之間邏輯隔離。政務內網主要是副省級以上政務部門的辦公網，與副省級以下政務部門的辦公網物理隔離。政務外網是政府的業務專網，主要運行政務部門面向社會的專業性服務業務和不用在內網上運行的業務。當時提出的建設要求是“要統一標準，利用統一網絡平臺，促進各個業務系統的互連互通、資源共享。要用一年左右的時間，基本形成統一的電子政務內外網絡平臺，在運行中逐步完善。”

17 號文件提出了電子政務網絡建設的問題，但對于具體落實的一些問題規定得不夠清晰。因此，在實際的網絡建設中，中央和地方仍然難以避免網絡建設缺乏統籌規劃、不協調、不安全的老大難問題，而且還出現了一些新的管理難題。2006 年，中辦、國辦聯合轉發了《國家信息化領導小組關于推進國家電子政務網絡建設的意見》（中辦發[2006]18號，以下簡稱“18 號文”），繼續推進電子政務網絡建設工作。18 號文是17 號文的發展和延伸，有三點重要突破：①在管理體制上做了從上到下的梳理，明確了相關責任主體。文件明確要求，政務部門六大班子分頭負責建設和維護各自的業務網絡，由中辦會同國辦負責協調互連互通平臺的建設和管理；國信辦會同國家發改委統籌協調外網的管理；國信辦組建國家電子政務管理機構，負責組織協調骨干傳輸網的建設與管理。②提出統一從中央到地方的國家電子政務傳輸骨干網，各級政府各委辦局的政務內網和外網都要采用統一網絡。③明確和擴充了電子政務內網的涵蓋范圍，18 號文首次提出“政務內網由黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院的業務網絡互連互通形成，主要滿足各級政務部門內部辦公、管理、協調、監督和決策的需要，同時滿足副省級以上政務部門的特殊辦公需要”，避免了“電子政務”、“電子黨委”之類的爭議，統一了認識，切實增強了可操作性。

在17 號、18 號文件的基礎上，中辦、國辦及其他相關部門幾年來又相繼出臺了系列推進電子政務網絡建設的文件（見表2-2），除了細化和落實17 號、18 號文件外，也都不同程度地拓展了網絡基礎設施內涵，共同推進了電子政務網絡建設。

（二）電子政務網絡建設進展

隨著近10 年來國民經濟和社會信息化的跨越式發展，中國的網絡基礎設施發展成就很大，網絡覆蓋范圍、通信能力、服務質量、安全保障水平等方面都取得了很大進步。在此基礎上，國家電子政務網絡建設也取得了明顯進展，統一的國家電子政務傳輸骨干網絡投入應用，完全可以保障內外網在傳輸能力、功能、性能和安全性上的發展需求，電子政務內網在更好地滿足各部門自身需求的同時逐步實現了部分橫向和縱向互連互通，電子政務外網則已經成為我國覆蓋面最廣的政務公用網絡，網絡建設的集約化優勢開始顯現。

1.國家電子政務傳輸骨干網絡

根據18 號文的要求，國家電子政務傳輸骨干網絡建設由原國務院信息化工作辦公室組織協調，率先開始建設的是中央級傳輸骨干網。2007 年4 月，原國信辦通過網絡服務采購，將國家電子政務網絡中央級傳輸骨干網的建設任務交給了原中國網絡通信集團公司和中國電信集團公司。同年9月底，國家電子政務網絡中央級傳輸骨干網網絡正式開通。中央級傳輸骨干網實現了北京地區所有中央國家機關各部門的橫向傳輸網絡聯通，同時實現了與全國47 個副省級以上地方，以及珠海、汕頭、廬山、北戴河等地黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院等的縱向傳輸網絡聯通，還在北京成立了中央級傳輸骨干網網絡服務中心。電子政務傳輸骨干網的建設和完善隨著各大運營商對基礎網絡的升級改造也在不斷更新中，支撐服務能力不斷升級。

2.國家電子政務內網

根據18 號文要求，中辦和國辦一直在研究和協調電子政務內網建設，利用各種方式督促各部門和地方加快網絡整合和建設。但由于18號甚至17號文發布之前，政務部門已經存在大量運轉良好的網絡和系統，要建設統一的內網并實現互連互通，勢必帶來網絡的整合及業務的遷移，因為轉移成本高、對風險的擔憂等原因，內網建設與整合的進展一直與理想狀態有一定差距。國家在最近兩年下了更大的決心。2011 年，中辦、國辦聯合研究制定了《國家電子政務內網建設和管理規劃（2011—2015 年）》（廳字[2011]21 號），并成立了國家電子政務內網建設和管理協調小組，方便推動內網建設與整合工作。2012年7月，國家發展改革委、公安部、財政部、國家保密局、國家電子政務內網建設和管理協調小組辦公室聯合下發了《關于進一步加強國家電子政務網絡建設和應用工作的通知》（發改高技[2012]1986 號），進一步加快建設電子政務內網，要求重點建設中央級政務內網平臺，建成中央辦公廳網絡節點和國務院辦公廳網絡節點，盡快實現黨、人大、政府、政協、高法、高檢的安全互連互通，實現與省級內網平臺的安全聯通。目前，電子政務內網建設取得了新的進展。中央級別的網絡平臺基本建立，有關部門的業務系統正在連接，47 個省級級點的黨政機關部門、黨政機關辦公廳服務實現了對接。電子政務內網的建設已經為提升機關的綜合管理、辦公應用、決策服務能力發揮了很好的效力。

3.國家電子政務外網

18 號文件規定原國信辦會同國家發改委統籌協調政務外網管理，為各類業務應用系統建設提供網絡支持。在2002年12月國信辦主持的競標會上，國家信息中心成為中標單位，2004 年11 月國家發展改革委正式批復實施方案，標志著“國家電子政務外網（一期工程）”正式啟動。應當說，電子政務外網建設在技術層面進展相對較快。2009 年12月，國家電子政務外網（一期工程）建設項目通過了竣工驗收，國家電子政務外網已連接中央政務部門53個，連接31個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團，成為我國覆蓋面最廣的政務公用網絡。政務外網邊建設、邊應用，主要承載各級政務部門的社會管理和公共服務業務，包括國家應急平臺系統、監察部糾風業務系統、文化部文化共享工程、“金安”工程、新華社新華頻媒項目等10個部委的12項全國性業務應用。

由于政務外網平臺的服務對象主要是各政府部門的業務系統及基礎資源數據庫，在建設和運維過程中涉及大量協調任務，因此需要黨政領導機構綜合協調。為了促進外網建設工程順利推進，國家發展改革委和財政部于2009 年下發了《關于加快推進國家電子政務外網建設工作的通知》（發改高技[2009]988 號）。《通知》強調“中央各部門要抓緊制定本部門利用國家政務外網開展業務應用的規劃和實施方案”，要求各省區市與中央有效對接。為避免重復投資、重復建設，強調“國家發展改革委今后原則上不再批準建設新的部門專用業務網絡，財政部門原則上不再安排新的部門專用業務網絡運行維護經費”。2012 年，五部委聯合下發的《關于進一步加強國家電子政務網絡建設和應用工作的通知》體現了國家電子政務外網建設的最新精神，文件第一次明確提出“建設完善覆蓋全國縣級以上政務部門的國家電子政務外網平臺”，完善各局部外網平臺之后實現中央到地方平臺的有效連接。值得注意的是，該《通知》再次強調了為避免網絡重復建設、各自為政的浪費現象，不再支持部門專網的建設和運維。

最近幾年外網建設的進展和成效比較明顯。截至2011 年年底，國家電子政務外網地（市）、縣通達率分別達到了91%和58.7%，同比增長18.6%和11.5%。政務外網連接中央政務部門及相關單位77 家，同比增長13.2%，連接省及以下政務部門約24400 家，接入終端超過45萬臺。政務外網有效數字證書使用量達到28000多張，同比增長67%，地方已有12 家完成注冊系統建設，組建了注冊服務中心并正式提供數字證書服務。中央層面新增環保、衛生、空間地理基礎庫等三項全國性業務，各地政務外網的業務應用也有不同程度增加。外網建設的統一規范、集約化優勢已經得到初步展現。據初步測算，北京市政務外網累計節約建設和運行經費開支已達11.4 億元；江西省通過統一建設政務外網，共節省建設經費18億元，每年節省線路租費0.9億元。

中國電子政務網絡除了內網和外網，還有大量的業務專網。業務專網的存在是歷史遺留問題，有些專網應用是非常成功的，如海關總署專網。對于安全要求級別高、本身業務十分復雜、網絡流量和可靠性要求高、應用服務效果顯著的專網系統，要遷移到內網或外網的難度比較大，在不能解決遷移難題的情況下將繼續存在。但是定位在機關辦公、管理、協調、監督和決策的一些專網今后一定要逐漸地遷移到電子政務內網上；而面向社會管理和公共服務的一些專網今后要逐漸地遷移到電子政務外網上。整合資源不只是整合網絡資源，也包括應用系統和政務信息資源，電子政務系統建設和管理的規范化、集約化需要在條件許可下全面整合。