三、中國電子政務(wù)的應(yīng)用服務(wù)架構(gòu)

電子政務(wù)的應(yīng)用服務(wù)架構(gòu)主要指電子政務(wù)系統(tǒng)為滿足政務(wù)部門四大職能要求所需要具備的基本功能集合。17號文提出兩方面內(nèi)容，一是建設(shè)和完善重點業(yè)務(wù)系統(tǒng)，即“十二金”工程；二是積極推進公共服務(wù)，重點建設(shè)并整合中央和地方的綜合門戶網(wǎng)站。在《國家電子政務(wù)總體框架》中，“服務(wù)與應(yīng)用體系”包括三個部分：一是服務(wù)體系，要以服務(wù)對象（公眾、企事業(yè)單位和政府）為中心，以網(wǎng)絡(luò)為載體，逐步建立延伸到社區(qū)和村鎮(zhèn)的電子政務(wù)服務(wù)體系，內(nèi)涵十分豐富；二是優(yōu)先支持的業(yè)務(wù)，選擇標(biāo)準(zhǔn)是社會公眾關(guān)注度高、經(jīng)濟社會效益明顯、業(yè)務(wù)流程相對穩(wěn)定、信息密集、實時性強的政府業(yè)務(wù)；三是應(yīng)用系統(tǒng)，國家已建、在建和擬建的電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)包括辦公、宏觀經(jīng)濟、財政、稅務(wù)、金融、海關(guān)、公共安全、社會保障、農(nóng)業(yè)、質(zhì)量監(jiān)督、檢驗檢疫、防汛指揮、國土資源、人事人才、新聞出版、環(huán)境保護、城市管理、國有資產(chǎn)監(jiān)管、企業(yè)信用監(jiān)管、藥品監(jiān)管等，要統(tǒng)籌規(guī)劃、梳理整合，目標(biāo)是有利于深化政府機構(gòu)改革和優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。

《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》提出的電子政務(wù)建設(shè)目標(biāo)是根據(jù)政府四大職能展開的，強調(diào)針對“改善公共服務(wù)、加強社會管理、強化綜合監(jiān)管、完善宏觀調(diào)控”來促進和完善應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)。此后，在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展信息化“十一五”規(guī)劃》中提出的“完善重點業(yè)務(wù)系統(tǒng)”也是從支撐四大職能角度來描述的，并強調(diào)了“政府網(wǎng)站”在信息公開和服務(wù)型政府建設(shè)中的作用。工業(yè)和信息化部《國家電子政務(wù)“十二五”規(guī)劃》作為“十二五”期間推動國家電子政務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)性文件，對電子政務(wù)應(yīng)用服務(wù)體系的描述有所變化：①業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)和完善的重心下移，在提出保障民生應(yīng)用和創(chuàng)新社會管理時，強調(diào)加強縣級政府和基層政務(wù)服務(wù)應(yīng)用；②在加快推動重要政務(wù)應(yīng)用發(fā)展方面強調(diào)條塊整合，強調(diào)頂層設(shè)計，要求加大行業(yè)與地方應(yīng)用發(fā)展的條塊結(jié)合統(tǒng)籌力度；③提出建設(shè)和完善以云計算為基礎(chǔ)的電子政務(wù)公共平臺，提升電子政務(wù)技術(shù)服務(wù)能力。

國家發(fā)展改革委《“十二五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》作為安排國家投資建設(shè)重大政務(wù)信息化工程的重要依據(jù)，在應(yīng)用服務(wù)架構(gòu)方面也有所創(chuàng)新：①突出應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)的重點是保障和改善民生、維護經(jīng)濟社會安全、提升治國理政能力；②強調(diào)根據(jù)部門職能整合已有工程項目功能，實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享，形成關(guān)聯(lián)組織的信息化一體工程；③新提出的建設(shè)任務(wù)都是跨部門的綜合性工程，提出的“全民健康保障信息化工程”、“全民住房保障信息化工程”等15項重要工程體現(xiàn)了以人為本的根本宗旨。

近10年來，在各種因素的共同作用下，全國電子政務(wù)系統(tǒng)的應(yīng)用服務(wù)取得了豐碩成果，確實明顯提升了政府的執(zhí)政能力和公共服務(wù)水平。國家電子政務(wù)應(yīng)用服務(wù)架構(gòu)的政策理念對于各部委和地方具體應(yīng)用的設(shè)計、實施和應(yīng)用發(fā)揮了積極影響。中國電子政務(wù)的應(yīng)用服務(wù)體系發(fā)展的整體情況，可以從三個方面來理解：一是國家層面重點業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)有力支撐了政府四大職能水平提升；二是地方政府面通過電子政務(wù)系統(tǒng)向公眾、企業(yè)提供了大量有效服務(wù)；三是政府門戶網(wǎng)站在連接政府與公眾、促進政務(wù)部門整合上發(fā)揮了積極作用。

（一）國家重點業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)

多年來，國家重點業(yè)務(wù)建設(shè)一直在不斷擴展和完善。從1993 年的“三金”工程開始，發(fā)展到17 號文提出的“十二金”工程，之后隨著應(yīng)用領(lǐng)域的不斷拓展，一系列國家重大工程不斷展開研究、設(shè)計、立項和建設(shè)工作。根據(jù)2010 年工信部組織對中央近40 個部委的調(diào)查，已有包括金盾、金關(guān)、金財、金稅、金審、金農(nóng)等在內(nèi)的40 多項重大信息化工程項目陸續(xù)建成。涉及國計民生幾乎所有方面的各類信息系統(tǒng)都在不同程度的研究或推進當(dāng)中，其中多數(shù)是從國家層面統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)的國家級項目。電子政務(wù)重點業(yè)務(wù)系統(tǒng)對于強化科學(xué)決策、保障政務(wù)部門高效運轉(zhuǎn)、促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

國家重點業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)已經(jīng)在很大程度上覆蓋了政務(wù)部門各項業(yè)務(wù)工作。《國家電子政務(wù)“十二五”規(guī)劃》表明，中央和省級政務(wù)部門主要業(yè)務(wù)電子政務(wù)覆蓋率已經(jīng)達到了70%。再根據(jù)國家信息中心對18 個國家重大電子政務(wù)工程項目的統(tǒng)計分析，這18 個項目共建設(shè)信息系統(tǒng)70 多個，支撐的政府核心業(yè)務(wù)超過100 項（見表2-3）。如果按照政務(wù)部門四大職能來將各重大工程的側(cè)重點做一個概要劃分，能夠?qū)χ攸c業(yè)務(wù)系統(tǒng)對政府職能的支撐有一個更為直觀的了解（當(dāng)然這種劃分并不嚴(yán)謹(jǐn)，因為每個重大工程都可能包括四大職能的相關(guān)內(nèi)容）。側(cè)重于宏觀調(diào)控的包括金宏、金財、統(tǒng)計信息化等，而金水、金土注重管理國家戰(zhàn)略資源；側(cè)重于市場監(jiān)管的包括金稅、金關(guān)、金審、金融監(jiān)管、金卡、金質(zhì)、金農(nóng)、外匯、金信（工商業(yè)務(wù)系統(tǒng)）、金旅（旅游行業(yè)）等工程；側(cè)重于社會管理的包括金盾、計生、金保、全國最低生活保障信息系統(tǒng)（民政部門）、公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)（衛(wèi)生部門）、醫(yī)保信息化等；側(cè)重于公共服務(wù)的包括金智（教育科研部門）等工程。只提供公共服務(wù)的國家重點業(yè)務(wù)系統(tǒng)幾乎沒有，但幾乎所有的重點業(yè)務(wù)系統(tǒng)都是做好公共服務(wù)的必要基礎(chǔ)，許多重點業(yè)務(wù)系統(tǒng)的部分內(nèi)容可以直接用于公共服務(wù)。

資料來源：國家信息中心.中國信息年鑒（2009）、中國信息年鑒（2008）.

（二）地方電子政務(wù)實踐

地方層面的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)主要提供公共服務(wù)，同時也是國家宏觀調(diào)控（經(jīng)濟調(diào)節(jié)）、市場監(jiān)管以及社會管理的執(zhí)行層面和神經(jīng)末梢。經(jīng)過多年實踐，各省市及以下政務(wù)部門在配合中央建設(shè)和完善國家級重點業(yè)務(wù)系統(tǒng)，推動系統(tǒng)在地方落地的同時，也在地方電子政務(wù)建設(shè)方面取得了良好成效。北京、上海、江蘇、浙江、廣東等省市行政許可項目網(wǎng)絡(luò)化處理率普遍達到90%以上。東部發(fā)達地區(qū)省市級政務(wù)部門核心業(yè)務(wù)信息覆蓋率也基本達到了80%以上，區(qū)縣級達到了50%，相比之下，西部地區(qū)整體要明顯落后一些。地方電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)強調(diào)以服務(wù)對象的需求為導(dǎo)向，圍繞它們?nèi)芷谥胁煌A段的管理和服務(wù)需求，通過電子手段提供全方位的、便捷的、人性化的幫助和服務(wù)。許多地方的實踐都極具特色且效果明顯，包括一站式集中服務(wù)、一網(wǎng)式協(xié)同辦公、聯(lián)合行政審批、電子監(jiān)察、數(shù)字城管等在政府“寓管理于服務(wù)”的轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了積極作用。而一些城市的城市管理（如北京東城區(qū)的“網(wǎng)格化管理”）和社區(qū)服務(wù)（如寧波“81890”）、新農(nóng)村基層服務(wù)（如農(nóng)信通、“數(shù)字武夷”）將電子政務(wù)、電子商務(wù)、公共服務(wù)、特色服務(wù)融為一體，形成了政府、民眾、企業(yè)、中介組織之間一種互利共贏的新關(guān)系。

地方政府的應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)體現(xiàn)出兩個趨勢。一是瞄準(zhǔn)部門間信息共享，推進了跨部門、跨領(lǐng)域的業(yè)務(wù)協(xié)同。相比較而言，共享和協(xié)同最難實現(xiàn)的是上層不同部門間已經(jīng)相對成熟的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，越是基層的地方實現(xiàn)共享和協(xié)同越是容易，因為從組織上講涉及面小，從經(jīng)濟上講利益格局影響小、轉(zhuǎn)移成本低，從技術(shù)上講業(yè)務(wù)相對簡單、系統(tǒng)實現(xiàn)難度更小。例如，浙江省搭建了集網(wǎng)上審批、在線辦事、電子監(jiān)察、投訴受理等一體化的綜合服務(wù)平臺，50 個省級部門（涉密部門除外）的721 項行政許可事項、101 個市縣的29122項行政許可事項全部納入電子監(jiān)察系統(tǒng)并實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)運行。二是推進電子政務(wù)由高層的“管理”向基層的“服務(wù)”延伸和演變。如果說頂層的電子政務(wù)專注于治國理政的謀劃，電子政務(wù)的末端就是政府與服務(wù)對象之間的互動（公共服務(wù)），只是從傳統(tǒng)的面對面、手遞手變成了更多地依賴虛擬的電子形式。當(dāng)然，這種改變在提高辦事效率的同時，也有可能減少政民間的面對面溝通，因此，基層電子政務(wù)應(yīng)當(dāng)更加強調(diào)的是“以人為本”、“以服務(wù)為核心”，政府必須學(xué)會在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，通過電子方式親近民眾、關(guān)注民生。地方上基于公共服務(wù)改善方面的代表性實踐，不僅促進了當(dāng)?shù)卣?wù)化轉(zhuǎn)型與體制機制創(chuàng)新，對中央部門的管理流程優(yōu)化也有積極的借鑒作用。

（三）政府門戶網(wǎng)站

互聯(lián)網(wǎng)的快速擴散是中國電子政務(wù)建設(shè)的重要背景。政府門戶網(wǎng)站對于電子政務(wù)建設(shè)具有多重意義，既是宣傳教育、信息公開、提供服務(wù)、展示形象的平臺和工具，也是體察民意、匯聚民智的渠道。同時，建設(shè)統(tǒng)一的政府門戶網(wǎng)站也促進了部門間的交流共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，進而促進了政務(wù)業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化和信息資源共享。

17號文件在提出“積極推進公共服務(wù)”時，專門強調(diào)要重點建設(shè)并整合中央和地方的綜合門戶網(wǎng)站，促進政務(wù)公開、行政審批和社會保障。《國家電子政務(wù)總體框架》在建設(shè)目標(biāo)部分提出“2010年政府門戶網(wǎng)站成為政府信息公開的重要渠道，50%以上的行政許可項目能夠?qū)崿F(xiàn)在線處理”。此后有大量的政策文件涉及政府網(wǎng)站定位和建設(shè)問題。

在具體的建設(shè)實踐上，從1999 年大規(guī)模實施政府上網(wǎng)工程以來，政府網(wǎng)站一直是電子政務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容，也一直是民眾關(guān)注的焦點。最近幾年，在各方的共同努力下，中國政府網(wǎng)站的應(yīng)用服務(wù)取得了很大成效。17 號文發(fā)布以來，各級政府網(wǎng)站建設(shè)由最初的“技術(shù)導(dǎo)向”，逐步過渡到以信息公開、在線辦事、政民互動為核心的“內(nèi)容導(dǎo)向”，目前正在探索嘗試“服務(wù)導(dǎo)向”促進政府轉(zhuǎn)型。2006 年1 月1 日，中國政府門戶網(wǎng)站（www.gov.cn）的開通標(biāo)志著由中央政府門戶網(wǎng)站、國務(wù)院部門網(wǎng)站、地方各級人民政府及其部門網(wǎng)站組成的政府網(wǎng)站體系基本形成，中國電子政務(wù)發(fā)展進入了一個新階段。截至2009 年年底，中國已建立政府門戶網(wǎng)站4.5 萬多個，75 個中央和國家機關(guān)、32 個省級政府、333 個地級市政府和80%以上的縣級政府都建立了電子政務(wù)網(wǎng)站，提供便于人們工作和生活的各類在線服務(wù)。2012 年6 月，據(jù)CNNIC互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)計顯示，政府網(wǎng)站域名（gov.cn）數(shù)量又從2009 年年底的4.97 萬個增加到5.48 萬個，仍然占域名總數(shù)的1.4%，增加幅度較大的是原本普及率較低的基層政府。政府門戶網(wǎng)站群中出現(xiàn)了一批具有代表性的重要網(wǎng)站，如部委網(wǎng)站中的商務(wù)部、質(zhì)檢總局、農(nóng)業(yè)部，省市網(wǎng)站中的北京、廣東、上海，副省級和省會城市網(wǎng)站中的深圳、青島、長沙、濟南，地市級網(wǎng)站中的蘇州、佛山等，無論是網(wǎng)站功能和服務(wù)形式的多樣化、有效性和便捷程度，還是網(wǎng)站訪問量、民眾的參與度都相對較好。以商務(wù)部網(wǎng)站為例，從1997 年亞洲金融危機通過網(wǎng)站提供《中國出口商品大全》和《世界進口商品名錄大全》開始，商務(wù)部始終將網(wǎng)站建設(shè)作為創(chuàng)造性應(yīng)對各種矛盾的工作重點，通過統(tǒng)一門戶和網(wǎng)上辦事能力建設(shè)，整合了內(nèi)部100 多個業(yè)務(wù)系統(tǒng)，將網(wǎng)站打造成了政府新聞發(fā)布的窗口、政務(wù)公開的平臺、官民互動的橋梁和公共服務(wù)的門戶。2007 年以來，商務(wù)部政務(wù)網(wǎng)站群年訪問點擊量均超過100 億次。政府門戶網(wǎng)站的全面發(fā)展表明，互聯(lián)網(wǎng)正在逐步成為構(gòu)建服務(wù)型政府的重要平臺。

應(yīng)用服務(wù)系統(tǒng)是電子政務(wù)建設(shè)的核心，應(yīng)用服務(wù)架構(gòu)也是電子政務(wù)整體架構(gòu)的關(guān)鍵內(nèi)容。應(yīng)用服務(wù)架構(gòu)的基本依據(jù)是政府的職能定位及業(yè)務(wù)模型，理想的架構(gòu)可以將政府治理的理念與業(yè)務(wù)模型、技術(shù)路線有效結(jié)合，能夠保持業(yè)務(wù)與技術(shù)在變動時的同步性。我國目前的應(yīng)用服務(wù)架構(gòu)主要側(cè)重于履行政府職能的業(yè)務(wù)描述，對技術(shù)層面的指導(dǎo)和要求較少。