二、中國電子政務發展現狀

經過多年發展，中國電子政務從無到有，不斷完善，引領和帶動了國民經濟和社會信息化的全面發展，政府行政效率和服務水平大大提升，在改善公共服務、加強社會管理、強化綜合監管、完善宏觀調控等發面發揮了重要作用，已成為提升黨的執政能力和建設服務型政府的重要基礎。

（一）建設成就

1.電子政務基礎設施不斷完善

完善的信息基礎設施是電子政務發展的前提條件，也是電子政務建設的重要內容和成果體現。在計算機、互聯網基本普及應用的基礎上，2002年，國家信息化領導小組審議通過了《關于我國電子政務建設指導意見》，提出了建設國家統一內網和外網的建設思路。2006年，國家信息化領導小組下發了《關于推進國家電子政務網絡建設的意見》，加大了網絡資源整合工作的力度。信息基礎設施的不斷完善，為電子政務健康穩定發展提供了重要的支撐保障。

計算機和網絡應用已成為政府部門工作的基礎環境條件。隨著辦公自動化和重要業務系統信息化的全面推進，計算機和網絡的普及應用在20 世紀末就已基本完成，政府部門硬件基礎設施的建設已達到國際先進水平。

局域網和業務專網基本普及。中央國家機關各單位都建成了局域網，多數單位建設了本系統業務專用網絡，重要業務系統實現了從中央到地方的聯網運行。中組部、中宣部、中辦秘書局等建設了業務專網。海關、稅務、公安、國土、人保、審計等部門的大型業務系統都實現了業務專網24 小時不間斷支持保障。這些網絡基礎設施為實現部門業務的縱向貫通和橫向協同奠定了基礎。

統一內網平臺基本形成。中辦會同國辦負責推進國家統一內網建設，組織編制了《國家電子政務內網建設與發展規劃（2011—2015）》，加快了內網建設的步伐。目前，黨委內網實現中央到副省級城市以上地方黨委辦公廳業務網的互連互通，有16 個省份實現了黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院六大系統網絡的互連互通，28 個省份建成了連接黨委直屬單位的橫向網絡及連接下級黨委的縱向網絡。

統一外網平臺已開始發揮重要作用。2007 年，國家電子政務外網平臺投入運行。2008 年9 月24 日，國家發改委發布《關于進一步加強國家電子政務工程建設項目管理工作的通知》，指出今后原則上不再審批新的部門專用業務網絡。2009 年12 月24 日，國家電子政務外網一期工程建設項目通過竣工驗收，標志著國家提出的“通過建設統一的政務外網平臺，整合資源，節約建設和運維經費，促進網絡互連互通、信息共享”的目標正在逐步實現。目前，政務外網已經發展成為我國覆蓋面最廣、連接部門最多、規模最大的政務公用網絡。2011 年9 月13 日，國務院辦公廳轉發全國政務公開領導小組《關于開展依托電子政務平臺加強縣級政府政務公開和政務服務試點工作意見的通知》，要求用一年左右時間在100 個縣（市、區）開展試點工作，建立和完善統一的電子政務平臺，充分利用平臺全面、準確發布政府信息，公開事項，實時、規范辦理主要行政職權和便民服務事項，并實現電子監察全覆蓋，為在全國全面推行，以奠定基礎、積累經驗。

集約化建設電子政務基礎設施和服務平臺已成為共識。目前，電子政務網絡已覆蓋所有的省（自治區、直轄市）、90%以上的市和80%以上的縣。江西、湖北、黑龍江等地區以統一領導、統一規劃、統一建設、統一運維的方式建成了全省統一的網絡平臺，不再新建部門專網，避免了重復建設和投資浪費，每個省每年節約的運維費用超過了2億元。

2.數字化辦公基本實現

數字化辦公是電子政務的基本體現。數字化辦公源于政府辦公自動化（Office Automation，OA），大體經歷了三個階段：第一個階段從20 世紀70 年代開始，主要標志是在辦公過程中普遍使用傳真機、打字機、復印機等現代辦公設備；第二個階段從20 世紀80 年代中后期開始，主要標志是辦公過程中普遍使用計算機和打印機，通過計算機和打印機進行文字處理、表格處理、文件排版輸出和人事財務等信息管理；第三個階段從20 世紀90 年代中后期開始，主要標志是辦公過程中網絡技術的普遍使用，公文處理、行政管理、公共服務等大部分業務都可以通過網絡完成。

到目前為止，政府部門的絕大多數工作都已經通過計算機及網絡完成。辦公自動化的主要成就體現在以下幾個方面：所有公務人員基本具備了操作計算機和網絡的基本技能，并以之為主要手段處理日常工作；政府信息資源的數字化程度明顯提高；政府管理與服務的網絡化水平顯著提升。中央政府各部委辦公業務信息化的覆蓋率從2000 年的不到10%，提高到現在的100%。

3.核心業務系統全面信息化

業務信息化是電子政務的主要內容。政府部門核心業務系統的信息化于20世紀80年代后期開始起步，以國家經濟信息系統的建設為主要標志；1994 年起以“三金”工程為代表掀起一輪重點管理信息系統建設熱潮；2002 年以《關于我國電子政務建設指導意見》的發布為標志，中國電子政務進入全面建設階段。

2002 年國家確定了一批電子政務重點工程項目，簡稱“一站、兩網、四庫、十二金”。“一站”是指中央政府門戶網站。“兩網”是指國家電子政務內網和國家電子政務外網。“四庫”是指要建設四個戰略性、基礎性數據庫，分別是人口基礎信息庫、法人單位基礎信息庫、自然資源和地理空間基礎信息庫、宏觀經濟數據庫。“十二金”是指重點建設12 個重點業務系統，因這些業務系統簡稱中大都使用一個“金”字，故統稱為“十二金”或“金字號工程”，包括辦公業務資源系統、“金關”、“金稅”、金融監管（含金卡）、“金宏”、“金財”、“金盾”、“金審”、“金保”、“金農”、“金質”、“金水”。到目前為止，這些重點工程項目，有的已經基本建成，有的實現了階段性建設目標，有的還在積極推進之中。總體上看，17 號文件提出的國家電子政務建設重點工程以及其他一些后來啟動的重點建設項目都取得了積極的進展，不僅引領了全國電子政務的整體推進，也極大提高了各級政府信息化水平，為進一步深化應用打下了良好的基礎。但各項目之間的進度、成效也有很大的差異。一般來講，原有基礎較好、涉及部門較少、與業務配合緊密、目標任務明確、組織領導力度大的項目實施效果相對要好一些。

在國家重大電子政務工程的帶動下，我國政府部門的核心業務已基本實現了全面信息化。據對部分重大電子政務工程項目建設情況的統計分析表明，18 個國家級重大電子政務工程項目共建設信息系統70 多個，支撐的政府核心業務超過了100 項。有“金”字工程支撐的重點領域核心業務信息化覆蓋率近90%，有的部委如公安部、科技部等已達到100%。

地方政府重點業務的信息化建設也獲得了較快發展。北京、上海、江蘇、浙江、廣東等省市行政許可項目網絡化處理率普遍達到90%以上，有的省市已接近100%。東部發達地區省、市級政府部門核心業務信息化覆蓋率普遍在80%以上，區縣達到50%。中西部地區省、市級核心業務信息化覆蓋率接近50%，區、縣級在30%左右。

4.政務信息資源開發利用取得很大進展

政務信息資源開發利用是電子政務的核心。政務信息資源大體上可以分成四類：一是基礎信息資源，如地理、人口、法人、金融、稅收、統計等；二是宏觀調控信息資源，如宏觀經濟、財政、土地、投資、工業經濟、科技創新、貿易、商品市場、房地產市場、現代農業、服務業等；三是社會管理信息資源，如食品藥品監管、環境保護、公共安全、流動人口、安全生產監管、質量監管、城鎮綜合管理、網絡輿情等；四是公共服務信息資源，如勞動就業、教育文化、社會保障、醫療衛生、社會救助等。

基礎信息庫初具規模。公安部建成了覆蓋13 億人口的國家人口數據庫。國家統計局建成了統計信息庫。國家工商總局建成了完整的企業法人數據庫。民政部和中編辦初步建設了社團和事業單位信息庫。國家自然資源和空間地理基礎信息庫也在加緊建設。金融、財政、稅收、質檢、社保、教育、國土等關鍵領域也都建成了一大批信息庫。

核心業務數據庫體系基本形成。伴隨重點業務系統的建設，業務數據庫建設成就斐然。2010 年工信部對中央近40 個部委的電子政務調查顯示，絕大多數部委的核心業務都有數據庫支撐，核心業務數據庫覆蓋率總體在80%以上。

政府信息資源目錄體系和交換體系建設取得了較快進展。隨著《政府信息公開條例》的實施以及電子政務深化應用的推進，各部門、各地區信息資源目錄體系和交換體系的建設加緊進行。天津、上海、北京、內蒙古等地開展了政務信息資源目錄體系與交換體系建設試點工作。《政務信息資源目錄體系與交換體系》等23項國家標準征求意見稿已形成。一些地方出臺了政府信息共享管理辦法。

一些重要業務應用呈現數據大集中趨勢。很多中央部委通過重點工程項目建設形成了“中央和省級兩級集中”為主要模式的信息資源建設管理模式，數據大集中的趨勢初步顯現。公安、審計、稅務、社保等部門都建立了本部門、本行業的政務數據標準。如“金保”工程2011 年上報養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險、生育保險聯網數據的省份分別達到了29，22，24，24 和24 個，分別占同期統計報表全國參保人數比例的91.3%，48.8%，54.3%，52.8%和44.1%。通過數據集中，形成了集約化建設模式，不僅提高了建設效率，也為實現信息共享和業務協同打下了良好基礎。寧波、廈門、廣州、上海、海南等地都在“數據大集中”方面做出了積極探索。越來越多的地區開始著手建設集中統一的政府數據中心。

5.業務協同與資源共享初見成效

業務協同與資源共享是政府行政效率的重要保障，也是電子政務發揮效能的難點所在。

經過多年探索與努力，在綜合治稅、人口管理、公共服務、應急管理等方面，政府部門間的信息聯動、共享、協作已經開始發揮重要作用。許多地方圍繞重點工程的建設創造了許多鮮活的實踐案例，也為進一步推動全國性的協同共享積累了經驗，如廈門的統一收費系統、長春的大社保服務平臺、多個城市推行的城市“一卡通”等。

從目前實踐情況看，政府部門間的協同共享主要有兩種基本模式：一是“一對一”模式，即兩個部門間實現協同共享，如公安部和人民銀行共同建設了人口信息聯網核查系統，國土資源部與銀監會建立了信息查詢機制；二是“多對一”模式，即一個部門牽頭多個部門參與，如稅務總局、人民銀行和財政部，擴大了稅銀橫向聯網電子繳稅系統應用的范圍，海關總署與多部門協調推進了“通關單聯網核查”。

6.電子政務公共服務體系逐步形成

高效、完善的公共服務體系是構建服務型政府的重要基石，電子政務在其中發揮著日益重要的推動作用。

各級行政服務大廳建設凸顯了中國特色。行政服務大廳也稱叫政務大廳或行政辦事大廳，是近年來為方便公眾、企業、單位辦理相關審批服務手續，由政府建立的一種行政辦事集中服務大廳。目前全國縣級及以上的行政服務大廳達4500 個，100%實現了信息化支撐。

政府網站體系日益完善。政府門戶網站是政府的“網上大門”，也是網絡環境下政府管理與服務的核心窗口。2006年中央政府門戶網站的開通，標志著我國四級政府門戶網站體系已基本建成。各級各類政府網站普遍具備了信息公開、網上辦事和政民互動等服務功能。

一體化公共服務平臺建設初見成效。隨著電子政務的深入發展，網上信訪、領導信箱、在線訪談、行風熱線等互動欄目已不能滿足廣大民眾的服務需求，許多地區創造性地發展了卓有成效的一體化公共服務平臺建設模式。寧波81890 公共服務平臺、廣州市政府呼叫中心、睢寧的短信問政、銀川的微博問政等都已經成為了政府服務公眾的重要平臺。

資料來源：中國信息化城市發展指南2012.經濟管理出版社，2012.

（二）發展成效

中國電子政務建設取得了十分顯著的經濟社會效益，節約了行政成本，提高了行政效率，增強了行政能力，有效促進了政府職能轉變。

1.經濟效益逐步顯現

如何衡量信息化產生的經濟效益一直是爭論的焦點，在電子政務領域更是決策者和公眾共同關心的話題。隨著一系列重點工程的建成并陸續發揮作用，電子政務建設的經濟效益逐步體現出來。盡管目前還沒有關于電子政務整體經濟效益的系統性統計，但從部分重點項目的實效也能看出，中國電子政務已經取得了十分顯著的經濟效益。

在過去十年中，中國電子政務領域共設立金盾、金審、金稅等近百個重大信息化工程項目，總投資規模超過600億元，其中中央投資300多億元。有分析認為，過去十年全國電子政務總投資規模約6000 億元，其中地方政府投入占80%以上。隨著一系列重點工程的建成并發揮作用，這些投資所產生的巨大經濟效益也逐步顯現出來。

以“金稅”工程為例，“金稅”工程一期共投入25 億元，建成當年帶來的稅收增加數量就達到了250 億元。我國增值稅的征收率從2000 年的61.44%提高到了86.26%。國稅系統的稅收成本則由5%以上降到3%以下，每年節約稅收成本上百億元。近年來由“金稅”工程建設帶來的稅收增加占20%以上，十年來為國家財政增加的稅收額至少在7萬億元以上。所以有專家認為，僅“金稅”工程一項增加的政府收入就是同期政府花在電子政務方面投入的11倍。

為政府增加財政收入做出貢獻，還體現在“金關”、“金審”等重點工程的建設成效方面。隨著“電子海關”、“電子口岸”、“電子總署”的陸續建成，“金關”工程已成為世界上最先進的海關系統之一，金融監管、審計等業務系統每年為國家挽回經濟損失數十億元。“金審”一期、二期工程建成后，審計方式發生質的變化，2007 年比2002 年審計后上繳財政資金增長了3倍，減少財政撥款補貼增長了3倍，審計查處違規資金歸還原渠道數額增長了4.78倍。

電子政務在節約政府行政成本和降低企業、公眾辦事成本方面的作用也非常明顯。據初步估計，通過信息化手段提高行政率，全國近十年來少增加公務員100萬人以上，僅此一項節約的行政成本每年就有2000 億元以上。視頻會議系統在節約會議成本方面的作用也十分明顯，初步估算，縣以上視頻會議系統的全面投入使用，每年節約的直接會議成本（差旅費等）可達300 億元以上。由國家各級人事管理部門建設的各級公務員網上招考系統，減少了考生的申請時間和貨幣成本，每年節約的考生支出總計超過4億元。

2.行政效率大大提升

據對部分中央重點業務系統的調查，與傳統手工作業相比，電子政務條件下政務工作效率普遍提高了3 倍以上，數據采集類業務和行政管理類業務的準確性與合規性提高了8倍以上，財政管理業務的處理效率提高了8倍以上，信息公開與公共服務的普及效率提高了9倍以上，面向依法行政監督的內部管理與控制效率提高了5倍左右。

“金安”工程一期工程完成后，全國安全生產月報統計匯總日期由每月的25 日提前到15 日，安全生產調度快報匯總日期由每月的15 日提前到2 日。安全生產許可證通過網上辦理，審批時間由過去的1 個月縮短到10 天。金盾工程實施網上抓逃，當年抓獲23.8 萬名逃犯。金審工程使審計部門的工作效率提高了近5倍。

越來越多的電子政務工程項目在政府宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務方面發揮著不可替代的作用。關系國計民生的重大政府行政事務都在不同程度上得到了電子政務的支撐，政務部門履行職能已越來越離不開電子政務。這些重大信息化工程提高了政務部門的行政效率，促進了經濟社會發展。

3.政府部門行政能力穩步增強

電子政務建設在促進政府部門增強行政能力方面發揮了重要作用。

宏觀決策科學化水平明顯提升。隨著人口、法人、土地、宏觀經濟、金融、空間地理、統計等一系列基礎數據庫的初步建成，宏觀決策擁有了可靠的基礎數據支撐。以“金”字工程為代表的一大批重點業務應用系統開始發揮重要作用，行業分析、經濟運行監測預警更加及時，可以為科學決策提供重要參考。各類信息上報系統日益完善，網絡直報系統使得信息渠道更加暢通，決策部門可以第一時間掌握各類突發事件信息，迅速采取對策。涉及國計民生的重大決策可以通過網絡廣泛征求民意，既可以集思廣益，增強決策的料學性，又達到了統一思想認識的宣傳效果，有助于提升貫徹落實的效果。

社會管理方式不斷創新。人口信息共享大大提高了工商、稅務、銀行、海關等部門的管理能力。公安、民政、計生、教育等部門間以及跨地域間的信息共享，大大提高了對流動人口的管理水平。“金盾”工程使公安系統的網絡辦案水平顯著提高，2004 年全國公安機關通過在逃人員系統抓獲的在逃人員就達到了17.8 萬人，2005 年每天平均抓獲的網上逃犯達到654 人，2006 年公安機關信息網絡破案率達到20%以上（平均每天抓獲網上逃犯700～800 人），2008 年網上抓逃數量達到30 萬人以上。“金保”工程已覆蓋超過2 億參保人員，低保、養老等資金發放的準確性、及時性、便捷性大大提高，面向社會弱勢群體的服務和管理能力大大提高。隨著信息技術的不斷創新，政府社會管理與服務形式也在不斷創新，政務微博的興起就是其中的一例。

應急管理能力不斷增強。幾乎所有政府部門都針對可能發生的重大突發事件制定了應急響應預案，應急響應信息系統建設取得了積極進展。很多地區和城市利用信息化手段整合各類應急資源，建立應急指揮系統，在重大恐怖和刑事案件、消防安全、交通安全、安全生產、突發公共衛生事件、防汛、抗震救災、城市公用設施突發事件的預防、管理、控制、處理中發揮了重要作用。在2008 年北京奧運會、2010 年上海世博會及廣州亞運會中，電子政務的應急保障應用都起到了不可替代的保障作用。

便民服務能力逐步提高。政府網站成為信息公開第一渠道，政務信息公開更加及時、準確、全面，樹立了信息時代政府的新形象。多數政府網站設立了政民互動的窗口和交流平臺，開通了領導信箱和熱線電話，政民互動更加暢通有效。網上服務內容更加豐富，越來越多的政府服務可以全流程地在網絡上實現，為民辦事更加便捷高效。越來越多的地區和城市利用熱線電話、手機短信、網站、微博等建設統一的綜合服務平臺，為公眾提供快速、便捷、高效的服務。

資料來源：國家信息中心.中國信息化城市發展指南2012.經濟管理出版社，2012.

“市民卡”工程在越來越多的城市得到了廣泛應用。央行數據顯示，截至2012年6月底，我國使用網上支付的用戶達1.87億。截至2012年7月，全國累計超過400多個城市建立了不同規模的IC卡系統，發卡總量超過了3 億張，廣泛應用于城市的公交、地鐵、輪渡、輕軌等綜合交通，公共事業繳費、風景園林、數字社區，包括物業管理、建筑區、居住區、門禁系統的停車等管理，以及建筑材料各類電子證書等40 多個領域。2012 年7月27 日，全國城市一卡通互連互通開通儀式在紹興市隆重舉行，包括上海、寧波、紹興、湖州、臺州、常熟、蘭州、白銀在內的八個城市率先實現互連互通。我國城市一卡通進入一個由點到面的城市間的互連互通的新的發展階段。截至2012 年7 月，已經有近20個城市具備了互連互通的條件，將按國家“金卡”工程“先試點、后推廣”的模式逐步推進，預計到“十二五”末，全國城市一卡通互連互通的應用城市將達到60個。

4.引領和帶動了國家信息化全面快速發展

進入21 世紀之后，為全面推進國家信息化，中央確立了“政府先行，帶動國民經濟和社會發展信息化”的戰略方針。事實證明，這一決策適應了我國基本國情和經濟、社會高速發展的實際需要。

電子政務帶動信息化全面發展體現在三個方面：一是信心支撐，各級政府信息化建設的決心之大、力度之大前所未有，極大地鼓舞了社會各界參與信息化建設的信心和積極性。二是需求帶動，電子政務建設本身產生了強大的市場需求，政務信息資源公開又引發了更多的市場需求。三是服務帶動，越來越多的政府服務通過網絡等信息化渠道提供，企業和居民的信息化水平如果跟不上就不能充分享受政府服務。

在電子政務的引領和帶動下，國家信息化取得了全面快速發展的好成績。信息基礎設施實現了全面跨越式發展，寬帶網絡發展迅速。在“智慧城市”建設引領下，基礎設施的智能化水平日益提高。信息產業快速發展，已成為國民經濟戰略性支柱產業。主要信息技術產品擴散進入快速成長期，計算機、互聯網、移動電話、數字電視普及率大幅提升。農業、工業、服務業的信息化水平逐年提升，兩化融合、三網融合、電子商務快速推進。國家信息中心發布的《中國信息社會發展測評報告》顯示，在信息化的全面推動下，中國正在從工業社會向信息社會加速轉型，預計到2020年中國信息社會發展指數將從2010年的0.39 提高到0.60，基本實現《2006—2020 年國家信息化發展戰略》提出的“為全面進入信息社會奠定堅實基礎”的根本目標。

現階段我國電子政務發展還存在一些明顯的問題：一是電子政務總體水平不高，整體位置尚處于全球中等水平，與先行國家有很大差距，與日益提升的國家經濟社會發展和人民群眾的迫切需求相比還有很大距離；二是電子政務整體績效水平亟待提高，條塊分割、信息孤島現象依然比較嚴重，信息共享和業務協同的程度還很低；三是發展不平衡，地區間、城鄉間電子政務基礎設施建設和服務提供差別很大，很多弱勢群體還無法享受電子政務帶來的好處，重軟輕硬、縱強橫弱、重監管輕服務的局面尚未根本改變；四是發展環境有待改善，對新時期電子政務發展的認識需要進一步深化，以信息化促進服務型政府建設的基本理念尚未真正確立，符合電子政務科學發展的組織協調機制亟待健全，信息化標準規范和制度建設跟不上發展需要，網絡和信息安全態勢不容樂觀。這些問題既是電子政務發展的瓶頸和難點，也是未來電子政務績效提升的著力點和潛力所在。