2.1 相關政策法規解讀

中國是世界上第一個將數據要素作為國家戰略落地執行的國家，為此黨和政府發布了眾多相關的政策法規和文件來統一思想，統一目標，統一行動。與數據要素相關的重要文件包括《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規劃）、《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”）、《企業數據資源相關會計處理暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）、《關于加強數據資產管理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）、《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》（以下簡稱《三年行動計劃》）。

這些文件目標一致，互為支撐，構成了數據要素的政策支持，為數據要素市場的發展和壯大奠定了法治基礎。這些重磅文件自頂向下構建了數據要素市場、數字經濟的目標遠景、基礎制度和行動部署。只有深刻理解這些文件，才能全面掌握數據要素的底層邏輯和整體布局。數據要素市場的頂層規劃如圖2-1所示。

2.1.1 詳解“十四五”規劃

“五年規劃”（原稱五年計劃），全稱為“中華人民共和國國民經濟和社會發展五年規劃綱要”，是中國國民經濟計劃的重要部分，主要對國家重大建設項目、生產力分布和國民經濟重要比例關系等做出規劃，為國民經濟發展設定目標和方向。每個五年規劃都是分階段落實國家總體發展戰略，例如，“一五”計劃^[1]的實施為工業化奠定了基礎，“三五”至“五五”計劃建立了比較完整的工業體系和國民經濟體系。

“十四五”規劃在“十三五”規劃的基礎上，從“實施國家大數據戰略，拓展網絡經濟空間”升級為“加快數字化發展 建設數字中國”，首次提出激活數據要素潛能，以數字化轉型整體驅動三大變革。

數據要素和數字經濟已經成為當下最熱門的詞語，正在從各方面應用和融入國家的每一個角落，就像千萬點星光在閃爍。“十四五”規劃則是這一切的頂層設計和遠景目標。

“十四五”規劃中的數字中國藍圖如圖2-2所示。

1.打造數字經濟新優勢

數字經濟包括產業數字化和數字產業化兩個落地路徑。產業數字化是利用數字化和數據要素的優勢，賦能現有產業轉型升級；數字產業化是數字技術與實體經濟深度融合后催生出新業態新模式，推動數字經濟的發展。

在“十四五”規劃中，數字經濟的打造包括三方面內容。

●加強關鍵數字技術的創新應用。這本身是數字經濟的一部分，同時也是打造數字經濟的生產力和工具。沒有高端芯片、操作系統、人工智能算法、傳感器等關鍵技術，數字經濟將無從談起。這一部分是我們數字經濟的基石和基礎設施。

●加快推動數字產業化。基于新數字技術構建的平臺型、共享型新業務模式和新市場，形成如滴滴打車、產業互聯網平臺等數字化新產業。

●推進產業數字化轉型（上云用數賦智）。將數據和數字化技術應用于傳統領域，深入推動數字化轉型，降本增效。

這部分內容指明了產業數據要素價值化的方向，也是后面分享的產業數據要素資源化、資產化和資本化的價值錨點。

2.加快數字社會建設步伐

數字社會建設步伐是指利用數據要素和數字化生產力，提升社會服務水平，打造人民的美好幸福生活，主要包括以下幾方面內容。

●提供智慧便捷的公共服務。推動數字化服務普惠應用，提升群眾獲得感。通過數字化服務，推進學校、醫院、養老院等公共服務機構資源的開放共享和應用。推進線上線下公共服務融合，發展在線課堂、互聯網醫院、智慧圖書館等，支持高水平公共服務機構對接基層和欠發達地區，擴大優質公共服務資源覆蓋范圍。加強智慧法院建設。鼓勵社會力量參與“互聯網+公共服務”，創新服務模式和產品。

●建設智慧城市和數字鄉村。分級分類推進智慧城市建設，將物聯網感知設施、通信系統納入公共基礎設施統一規劃建設，推進市政公用設施、建筑物的物聯網應用和智能化改造。完善城市信息模型平臺和運行管理服務平臺，構建城市數據資源體系，推進城市數據大腦建設。探索數字孿生城市建設。加快推進數字鄉村建設，構建面向農業農村的綜合信息服務體系，建立涉農信息普惠服務機制，推動鄉村管理服務數字化。

●構筑美好數字生活新圖景。打造智慧共享、和睦共治的新型數字生活，需要綜合運用物聯網、大數據、人工智能、云計算等前沿技術，推動購物、旅游、交通等各類場景的數字化，建設智慧社區和便民惠民的智慧服務圈，發展數字家庭，豐富數字生活體驗；同時，加強全民數字技能教育，提升公民數字素養，注重信息無障礙建設，開發針對老年人、殘疾人的友好應用和服務，確保各群體共享數字化帶來的便利。

數字社會建設與個人數據、消費數據、智慧城市、智慧鄉村等社會公共服務數據息息相關，如何將這些數據要素充分整合，從而精準識別人民的生活需求，做到有效供給和高質量供給，是數據要素流通和交易環節的重要命題。

3.提高數字政府建設水平

提高數字政府建設水平包括以下幾個方面內容。

●加強公共數據開放共享。健全國家公共數據資源體系，確保公共數據安全，推進數據跨部門、跨層級、跨地區匯聚融合和深度利用。建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范，推動數據資源開發利用。擴大基礎公共信息數據安全有序開放，探索將公共數據服務納入公共服務體系，構建統一的國家公共數據開放平臺和開發利用端口，優先推動企業登記監管、衛生健康、交通運輸、氣象等高價值數據集向社會開放。開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用。

●推動政務信息化共建共用。加大政務信息化建設統籌力度，健全政務信息化項目清單，深化政務信息系統整合，構建全國一體化政務大數據體系，促進政務數據共享。推動建設國家政務服務平臺，完善全國一體化在線政務服務平臺功能，加快推進政務服務標準化、規范化、便利化，提升政務服務數字化、智能化水平，實現更多政務服務事項網上辦、掌上辦、一次辦。推動政務服務線上線下融合，加強政務服務平臺和各級政務服務大廳建設，推廣“一件事一次辦”，提高基層政務服務能力，推動政務服務向基層延伸。

●提升數字化政務服務效能。全面推進政府運行方式、業務流程和服務模式的數字化、智能化。深化“互聯網+政務服務”，提升全流程一體化在線服務平臺的功能。加快構建數字技術輔助政府決策機制，提高基于數據的科學決策能力。強化數字技術在公共衛生、自然災害、事故災難、社會安全等突發公共事件應對中的應用，全面提升預警和應急處置能力。

在提升數字政府建設水平的任務中，以公共數據拉通共享為核心。只有數據多跑路，才能讓人民少跑路，才能更好地提升政務服務的質量與效能。

本書第三篇將重點闡述此部分內容。

2.1.2 詳解《數字中國建設整體布局規劃》

2023年，中共中央、國務院印發了《數字中國建設整體布局規劃》，指出建設數字中國是數字時代推進中國式現代化的重要引擎，是構筑國家競爭新優勢的有力支撐。加快數字中國建設，對全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興具有重要意義和深遠影響。如圖2-3所示，數字中國建設按照“2522”的整體框架進行布局，即夯實數字基礎設施和數據資源體系“兩大基礎”，推進數字技術與經濟、政務、文化、社會、生態文明建設“五位一體”深度融合，強化數字技術創新體系和數字安全屏障“兩大能力”，優化數字化發展國內國際“兩個環境”。

數字中國建設整體布局規劃具體地給出了數據要素相關的建設目標，具體如下。

●構建國家數據管理體制機制，健全各級數據統籌管理機構，推動公共數據匯聚與利用，釋放商業數據的價值潛能。

●構建國家數據資源體系，推動公共數據匯聚融合和深度利用，加強數據資源安全保護。

●構建國家數據要素市場體系，加快數據要素市場化流通，促進數據要素價值釋放。

●構建國家數據安全保障體系，加強數據安全防護，保障數據要素市場健康發展。

●打通數字基礎設施大動脈，暢通數據資源大循環，促進數據要素全面、有效、高質量流通。

這些內容是數字中國建設的重要基礎和支撐，也是推動數字經濟發展的關鍵要素。《數字中國建設整體布局規劃》是對“十四五”規劃的落地實現路徑，同時提出了數據管理機制，以及數據要素市場建設、數據安全保障、數字基礎設施、數據資源循環等各方面的具體要求。

2.1.3 詳解“數據二十條”

2022年底，“數據二十條”發布，系統性地布局了數據基礎制度體系的“四梁八柱”，加速了數據流通交易和數據要素市場的發展，如圖2-4所示。

1.核心內容

1）一條主線。數據合規高效的流通使用。

2）五項工作原則。遵循發展規律，創新制度安排；堅持共享共用，釋放價值紅利；強化優質供給，促進合規流通；完善治理體系，保障安全發展；深化開放合作，實現互利共贏。

3）四個制度。包括數據產權制度、數據流通交易制度、數據收益分配制度、數據治理制度。

●數據產權制度。探索數據產權結構性分置制度，建立數據資源持有權、加工權和產品經營權三權分置，推進非公共數據市場化、共同使用、共享收益的新模式。

●數據流通交易制度。在規則、市場、生態、跨境4個方面，建立合規高效、場內外結合的數據流通和交易制度，構建適合我國的數據交易體系。

●數據收益分配制度。體現效率，促進公平的收益分配，要求收益向數據價值和使用價值的創造者傾斜。

●數據治理制度。建立安全可控、彈性包容的數據治理制度。

4）四項措施。切實加強組織領導，強調黨對構建數據基礎制度工作的全面領導；加大政策支持力度，做大做強數據要素企業；積極鼓勵試驗探索，支持有條件的行業、企業先行先試；穩步推進制度建設，逐步完善產權界定、數據流通和交易等主要領域關鍵環節的政策和標準。

2.價值

●推動數據要素發展。“數據二十條”為數據要素的發展提供了政策支持和制度保障，有助于推動數據要素的市場化配置和流通，促進數據要素價值的釋放。

●保障數據安全。“數據二十條”強調數據安全和隱私保護的重要性，通過建立數據治理制度，保障數據的合法使用和安全流通，防止數據泄露和濫用。

●促進數據共享。“數據二十條”鼓勵數據共享，通過建立數據資源持有權、加工權和產品經營權三權分置的產權制度，推進非公共數據市場化方式共同使用、共享收益的新模式，提高數據的利用率和價值。

●推動數字經濟發展。“數據二十條”的出臺有助于推動數字經濟的發展，通過建立數據流通交易制度，促進數據的高效流通和交易，提高數據的利用率和價值。

2.1.4 詳解《企業數據資源相關會計處理暫行規定》

為了規范企業數據資源相關會計處理，強化相關會計信息披露，2023年8月1日，財政部根據《中華人民共和國會計法》和《企業會計準則》等相關規定，制定了《企業數據資源相關會計處理暫行規定》（簡稱《暫行規定》）。該規定從《企業會計準則》的角度，明確了企業數據資源的會計處理、披露、確認、計量和報告的規則，如圖2-5所示。

《暫行規定》主要從3個方面對數據資源入表進行了規范，具體如下。

1）數據資產的定義。用3個必要條件統一規范了什么是數據資產：數據資產是基于過去交易或事項形成的，數據由企業擁有或控制，數據資產預期會給企業帶來經濟利益。

2）數據資產的確認。與數據資產相關經濟利益很可能流入企業，相關數據資產的成本或價值能夠可靠地計量。

3）列示要求如下。

●資產負債表相關列示。企業需要在資產負債表中展示與數據資產相關的信息，確保透明度。

●確認為無形資產的數據資源相關披露。如果數據資源被確認為無形資產，需要按照無形資產的準則進行披露。

●確認為存貨的數據資源相關披露。若數據資源被認為是存貨類資產，則需要按照存貨的披露要求進行報告。

《暫行規定》通過規范的數據資產定義和確認，確保企業在財務報告中的數據資產信息披露合規、清晰、可靠，是數據要素市場建設過程中的錨點型文件，有著深遠的意義。《暫行規定》適用于企業按照《企業會計準則》相關規定確認為無形資產、存貨等資產類別的數據資源，以及企業合法擁有或控制的、預期會給企業帶來經濟利益但由于不滿足《企業會計準則》相關資產確認條件而未確認為資產的數據資源的相關會計處理。這限定了按照企業會計準則相關規定入表列示和披露的數據資源的范圍。《暫行規定》適用的數據資源類型總共包括三類。

第一類：符合無形資產規定的數據資源，按照無形資產入表。將數據資源作為無形資產入表，是指將數據資源視為企業的一種無形資產，并在財務報表中列示和披露。無形資產是指企業擁有或者控制的、沒有實物形態的可辨認非貨幣性資產，包括專利權、商標權、著作權、土地使用權、非專利技術、商譽等。

將數據資源作為無形資產入表，意味著企業需要評估和計量數據資源，并將其價值計入無形資產中。將數據作為無形資產入表，則意味著企業需要建立相應的會計政策和內部控制制度，確保數據資源的評估和計量符合會計準則和法規的要求，需要在財務報表中進行相應的披露，包括數據資源的種類、數量、價值、取得方式、使用情況等信息。這有助于投資者和其他利益相關者更好地了解企業的資產狀況和經營成果，提高財務報表的透明度和可靠性。

第二類：符合存貨規定的數據資源，按照存貨入表。將數字資源作為存貨入表，意味著將數字資源視為企業的一種資產，并在財務報表中以存貨形式列示和披露。存貨是指企業在日常活動中持有以備出售的產成品或商品、處在生產過程中的在產品、生產過程或提供勞務過程中耗用的材料和物料等。將數字資源作為存貨入表，意味著企業需要對數字資源進行評估和計量，并將其價值計入存貨。這需要企業建立相應的會計政策和內部控制制度，確保數字資源的評估和計量符合會計準則和法規的要求。

第三類：不滿足會計準則的資產確認條件，但滿足企業合法擁有和控制的，預期會給企業帶來經濟利益的數據資源，可以通過市場比較法、收益法和成本法確定其價值，并在內部管理報表中記錄分類、價值和預期收益。定期評估和更新數據價值，使用數據資產管理系統全面管理和監控數據資源，可提高其利用效率，盡管它們不能在財務報表中被確認為資產。

2.1.5 詳解《關于加強數據資產管理的指導意見》

隨著數字經濟的快速發展，數據已經成為一種重要的戰略資源，其價值日益凸顯。為了加強數據資產管理，提高數據資產的價值和效益，推動數字經濟的健康發展，國家相關部門制定了《關于加強數據資產管理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），如圖2-6所示。

1.意義

《指導意見》的目標是建立健全數據資產管理制度，促進數據資產合規高效流通與使用，構建共治共享的數據資產管理格局，為加快經濟社會數字化轉型、推動高質量發展、推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。

2.主要內容

●三大原則。市場主導，政府引導，多方共建，形成數據資產合規高效流通使用的新格局。

●五大總體要求。確保安全與合規利用相結合，資產權利分置與賦能增值相結合，分類分級與平等保護相結合，有效市場與有為政府相結合，創新方式與試點先行相結合。

3.十二項主要任務

●依法合規管理數據資產。確保數據資產管理的所有過程都符合法律和法規的要求，確保合規性和合法性。

●明晰數據資產權責關系。清晰界定數據資產的所有權、管理權和使用權，確保權責明確，避免糾紛。

●完善數據資產相關標準。制定和優化數據資產的管理標準和技術規范，確保各類數據資產管理流程的統一性和標準化。

●加強數據資產使用管理。強化對數據資產使用過程中的監督和管理，確保數據資產的高效利用。

●穩妥推動數據資產開發利用。在確保安全和合規的前提下，逐步推動數據資產的開發和應用，提升其價值。

●健全數據資產價值評估體系。建立科學合理的數據資產評估體系，準確衡量數據資產的價值。

●暢通數據資產收益分配機制。確保數據資產帶來的經濟收益合理分配，激勵各方參與數據資產的開發和利用。

●規范數據資產銷毀處置。制定規范的數據資產銷毀和處置流程，確保敏感數據的安全銷毀，防止數據泄露。

●強化數據資產過程監測。加強對數據資產管理全流程的監測，確保管理過程透明、可追溯。

●加強數據資產應急管理。建立健全應急管理機制，能夠快速應對數據資產管理中的突發情況。

●完善數據資產信息披露和報告。提高數據資產管理的透明度，定期披露和報告數據資產的管理狀況和價值變化。

●嚴防數據資產價值應用風險。制定防范措施，嚴控數據資產在應用中的風險，保障數據價值的安全性和穩定性。

4.三大實施保障

●加強組織實施。建立數據資產管理領導小組，統籌協調數據資產管理工作，制定相關政策和規劃，加強對數據資產管理工作的指導和監督。

●加大政策支持。制定和完善數據資產管理的法律法規和政策文件，明確數據資產管理的權利、義務和責任，規范數據資產管理行為，保障數據資產管理工作的順利開展。

●積極鼓勵試點。形成示范標桿效應，通過試點拉動一批高質量的數據資產流通使用的示范工程。

2.1.6 詳解《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》

《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》（以下簡稱《三年行動計劃》）的發布標志著中國在全球數字經濟競賽中的重要一步。《三年行動計劃》明確了數據要素的重要性和發展方向，為數據要素的管理和應用提供了指導和保障。該計劃的實施有助于推動中國數字經濟的發展，提高數據要素的價值和效益，促進數據要素的流通和使用，為構建新發展格局、推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。

《三年行動計劃》以一條主線為抓手，遵循四個原則，做好三方面保障，實施五大舉措，推動十二項行動，定義了四類定量的行動目標，如圖2-7所示。

●一條主線。以推動數據要素高水平應用為主線，推進數據要素協同優化、復用增效和融合創新，通過強化場景需求牽引，帶動數據要素高質量供給、合規高效流通，培育新業態、新模式，充分實現數據要素價值，為推動高質量發展提供有力支撐。

●四個原則。需求牽引，注重實效；試點先行，重點突破；有效市場，有為政府；開放融合，安全有序。

●三方面保障。提升數據供給水平，具體為完善數據資源體系、加大公共數據資源供給、引導企業開放數據、健全標準體系、加強供給激勵；優化數據流通環境，具體為提高交易流通效率、打造安全可信環境、培育流通服務主體、促進數據有序跨境流動；加強數據安全保障，具體為落實數據安全法規制度、豐富數據安全產品、培育數據安全服務。

●五大舉措。加強組織保障、開展試點示范、推動以賽促用、加強資金支持和加強宣傳推廣。

●十二項行動。聚焦工業制造、現代農業、商貿流通、交通運輸、金融服務、科技創新、文化旅游、醫療健康、應急管理、氣象服務、智慧城市、綠色低碳12個行業和領域，明確數據要素價值的典型場景，推動激活數據要素潛力。

《三年行動計劃》旨在通過推動數據在多場景應用，提升資源配置效率，創造新產業、新模式，培育發展新動能，實現經濟規模和效率倍增，力爭在2026年底打造300個以上示范性強、顯示度高、帶動性廣的典型應用場景。