案例一 勞動保障監察限期改正指令書不具有可訴性^[1]

案情簡介

2013年4月5日，建工公司與房地產開發公司簽訂建設工程施工合同，承包了工程項目。2014年3月31日，建安公司一分公司設立，任命曾某為該分公司負責人。2014年12月11日，曾某代表建安公司一分公司與建工公司簽訂了項目承包書，約定項目第一標段1號、2號、3號、6號、7號樓及B區車庫室內外裝修、水暖電工（除主體）等工作。2015年底，人社局接到建工公司拖欠農民工工資的投訴后，遂對其是否拖欠農民工工資進行了調查，發現其在承攬建設工程中存在明顯的分包、轉包、拖欠農民工工資，并授意曾某掛靠的事實。2016年1月22日，建安公司一分公司被注銷。

案件發展歷程

（一）人社行政部門：作出勞動保障監察限期改正指令書

2015年11月2日，人社局向建工公司作出勞動保障監察限期改正指令書，該指令書載明：工程一標段工程項目在施工過程中，建安公司一分公司未按《勞動法》第五十條之規定按月支付勞動者工資。該項目至今還拖欠張某等435人工資7923007.67元。根據《勞動保障監察條例》第二十六條規定，責令建工公司：2015年11月9日前與建安公司一分公司共同支付張某等435名勞動者勞動報酬7923007.67元。請你單位于2015年11月9日前按本限期改正指令書要求改正完畢，并將書面改正報告及相關證明材料報送我局。因本案拖欠工資數額較大，如果你單位拒不履行本責令改正指令，我局將依據《勞動保障監察條例》第三十條第一款第三項之規定，對你單位處以2000元以上2萬元以下的罰款；并將依據《勞動保障監察條例》第十八條之規定，將本案移送公安機關處理。

建工公司不服，訴至法院。

（二）一審法院：撤銷勞動保障監察限期改正指令書

一審法院認為，人社局作出勞動保障監察限期改正指令書，責令建工公司向勞動者支付勞動報酬系向該公司課以一定義務，建工公司稱其已根據該指令書在并不拖欠工程款的前提下，代替實際用人單位支付790余萬元勞動報酬，對其已產生實際影響，并造成財產損失。人社局告知建工公司若拒不履行限期改正指令書將對其行政處罰，意味著建工公司實際履行后，存在不予行政處罰的可能，故該限期改正指令書具有可訴性。建安公司一分公司依法設立，具備用工主體資格。庭審中，人社局對建工公司與建安公司一分公司之間工程款是否已全部結清，未能提供充分的證據予以證實，如建工公司先行墊付被拖欠的農民工工資，先行墊付的工資數額以未結清的工程款為限，人社局在限期改正指令書中責令建工公司與建安公司一分公司承擔共同支付責任，沒有法律依據。綜上，人社局作出的勞動保障監察限期改正指令書主要證據不足，適用法律、法規錯誤。

人社局不服，提起上訴。

（三）二審法院：勞動保障監察限期改正指令書不具有可訴性

二審法院認為，行政機關作出的行政行為對行政相對人的合法權益明顯不產生實際影響的，已經立案的，應當裁定駁回起訴。對此，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》^[2]第三條第八項已作出明確規定。本案中，2015年11月2日，人社局依法對建工公司作勞動保障監察限期改正指令書屬實。依據上述規定，人社局作出的勞動保障監察限期改正指令書旨在引導建工公司自愿配合而達到行政管理之目的，本身并不具有強制執行力。雖然人社局在該指令書中對建工公司拖欠農民工工資行為有所評價，但建工公司收到限期改正指令書后，明確表示拒絕履行指令書所載內容。在此情況下，人社局并未對建工公司作出行政處罰，而是依檢察院的建議，將此案移送公安機關處理，建工公司在庭審自認其在公安機關偵查期間繳付了相關的農民工工資的事實，進一步說明其實際繳付農民工工資的行為，系發生在司法程序中，而非在人社局的行政程序中。故人社局作出的限期改正指令書并未對建工的合法權益造成實質性侵害。

人社局不服，申請再審。

（四）再審法院：勞動保障監察限期改正指令書無強制執行力

再審法院認為，《最高人民法院辦公廳關于對〈關于請解決勞動監察決定強制執行問題的函〉的答復》（法辦〔1998〕69號）中明確規定：“根據《行政訴訟法》、《勞動法》和《勞動監察規定》的規定，勞動和社會保障部門作出的行政處理決定和行政處罰決定，可以依法申請人民法院強制執行；但勞動監察限期改正指令書不屬于可申請人民法院強制執行的具體行政行為，當事人不履行該指令書確定的義務的，勞動和社會保障部門可依照《勞動監察規定》的規定處理或者處罰?！币罁鲜龃饛涂芍?，整改指令書是在勞動保障監察程序中責令行政相對人自行改正違法行為的階段性行為，不具有行政強制性。在當事人不履行該指令義務時，仍需由勞動社會保障部門作出處理或處罰，且勞動部門作出指令書后，行政相對人尚可就指令書涉及的事實與法律問題向勞動部門陳述、答辯，待其作出勞動監察決定書時才對行政相對人的權利義務關系產生確定性的、具有行政強制力的影響。本案被訴限期整改指令書中關于“請你單位于2015年11月9日前按本限期改正指令書要求改正完畢，并將書面改正報告及相關證明材料報送我局。因本案拖欠工資數額較大，如果你單位拒不履行本責令改正指令，我局將依據《勞動保障監察條例》第三十條第一款第三項之規定，對你單位處以2000元以上2萬元以下的罰款；并將依據《勞動保障監察條例》第十八條之規定，將本案移送公安機關處理”的表述雖列出一系列的后果，卻沒有實際的強制執行力，建工公司是否按照限期整改指令書的要求支付農民工工資仍有一定的選擇性，并且建工公司收到限期改正指令書后也明確表示拒絕履行指令書所載內容，故限期整改指令書不屬于具有行政強制性的處理行為。根據最高人民法院的答復以及本案事實，該限期整改指令書系不可訴的行政行為，不屬于法院審查范圍。