案例二 勞動保障監察限期改正決定書具有可訴性^[3]

案情簡介

服務中心將項目勘探施工總承包（工程總承包模式）工程發包給建筑公司和建工公司，工程公司從建筑公司處承包了項目勘探施工總承包（工程總承包模式）工程的勞務。建筑公司委托工程公司向服務中心申請撥付工程款352萬元給工程公司用于支付人工工資，服務中心將該款支付給了工程公司。段某向人社局投訴項目拖欠工資，人社局予以立案監察。

案件發展歷程

（一）人社行政部門：作出《勞動保障監察責令改正決定書》

人社局立案后，于2018年10月10日作出《勞動保障監察責令改正決定書》（以下簡稱《決定書》），認定項目工程公司拖欠農民工工資。決定責令工程公司：“限你單位于2018年10月22日前將該項目拖欠的21人農民工工資共計845540.5元支付完畢，并將支付憑證報勞動監察大隊……”《決定書》還載明：“拒不履行本責令改正決定的，依據《貴州省勞動保障監察條例》第二十八條之規定處2萬元以上10萬元以下的罰款，逾期未支付將以涉嫌拒不支付勞動報酬罪移送公安機關。”2018年10月18日，人社局將《勞動保障涉嫌犯罪案件移送審批表》審批完畢，移送公安機關立案偵查。

工程公司認為該決定書應予撤銷，訴至法院。

（二）一審法院：《決定書》屬于行政訴訟受案范圍，但證據不充分、程序亦不合法

一審法院認為，人社局作出的《決定書》中要求工程公司于2018年10月22日前將該項目拖欠的21人農民工工資共計845540.5元支付完畢，對工程公司的權利義務產生了實際影響，該決定書依法屬于行政訴訟受案范圍。該決定書中認定的農民工工資為845540.5元，但僅有農民工的個人陳述，無其他相應證據印證，根據《貴州省勞動保障監察條例》第十九條第一款和第二款的規定：“人力資源和社會保障行政部門在調查投訴事項時，投訴人對自己提出的主張，應當提供合法權益受侵害的相關材料。與投訴事項有關的勞動合同、職工名冊、職工工資支付明細表、考勤記錄、職工工作時間記錄臺賬等證據，由用人單位提供。用人單位拒絕提供或者逾期不能提供的，人力資源和社會保障行政部門可以根據投訴人提供的證據材料認定事實，做出處理決定。”本案中，雖然工程公司未提供人社局要求的材料，但投訴人及人社局調查的工人均未提供任何證據材料證實基本事實及差欠金額，故《決定書》的事實認定部分證據不充分。程序上，工程公司未按照決定書中的要求支付農民工工資，人社局需按照《決定書》中內容以涉嫌拒不支付勞動報酬罪移送公安機關時，應在給予工程公司的期限屆滿之后。但2018年10月18日前就完成審批手續，尚未到2018年10月22日的最后期限，且人社局要對工程公司進行處罰，應根據《行政處罰法》的相關規定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。但本案中，人社局認為工程公司拒不履行責令整改決定，將案件移送公安機關時，未按照上述要求辦理。在《決定書》上亦未載明告知工程公司相應的權利義務等，程序不合法。

人社局不服，提起上訴。

（三）二審法院：案涉行政行為具有可訴性，但違反正當程序的要求

二審法院認為，判斷行政行為是否可訴，應以行政行為是否具有法效性為標準。所謂法效性，是指行政行為直接對外發生法律效果。“直接”是指法律效果直接對相對人發生，導致法律關系的發生、變更或消滅。“對外”是指行政行為對行政主體之外的人發生法律效果。即一個行政行為只要相對人或利害關系人的權利義務產生了實際的影響，就是可訴的。本案中，從上訴人作出的《決定書》中決定的內容“限你單位于2018年10月22日前將該項目拖欠的21人農民工工資共計845540.5元支付完畢，并將支付憑證報勞動監察大隊……”來看，已對《決定書》中認定的行政相對人設立了義務，對相對人的權利義務產生了實際影響，且已送達相對人，足以認定該《決定書》對相對人已經直接產生了法律效果，屬可訴的行政行為。

本案中投訴人段某班組所進行的工程量并未經過驗收確認，應支付的工程款數額尚不能確定。在此情況下，上訴人作出的《決定書》僅憑農民工的個人陳述就認定拖欠21人農民工工資共計845540.5元的事實，無其他證據印證，顯屬認定事實的證據不足。而上訴人在調查過程中，已有證據證明段某班組所實施的工程簽訂有《項目施工協議》《勞務分包協議》及未經過驗收的情況，但上訴人未進一步核實，草率認定拖欠工資845540.5元，并以該認定未超過社會月平均工資的兩倍作為上訴理由，無法律依據。且從本案的實際情況看，段某作為包工包料的施工組織人，在未進行驗收的情況下，已實際收到工程款63萬元，卻未將全部款項用于支付工人工資。本院二審查明段某向上訴人投訴時，建筑公司已退出案涉項目的建設施工，而案涉項目在上訴人調查期間，已經確定了新的總承包人，新中標單位對之前已進行的工程量也予以認可，表明承擔支付工程款的責任主體已發生變化。在2018年9月住建局要求退還已撥付的352萬元款項后，工程公司在合理期間內已將該筆款項全額退還服務中心。上訴人若在調查期間進一步核實，應當能夠知曉上述本院二審查明的事實，但上訴人未進行相關工作，于2018年10月10日強令被上訴人支付工資845540.5元，并在其確定的履行期限尚未屆滿的情況下，就已決定移送公安機關，進行了結案審批，違反正當程序的要求。

人社局不服，申請再審。

（四）再審法院：《決定書》已經對行政相對人的權利義務產生了實際影響，具有可訴性

再審法院認為，關于案涉《決定書》是否具有可訴性的問題。根據原審查明的事實，人社局于2018年10月10日作出《決定書》，從內容來看，該決定書對工程公司、項某設定了義務并明確告知了不履行義務將依法處以罰款的金額范圍以及逾期不支付將以涉嫌拒不支付勞動報酬罪移送公安機關的后果，對工程公司、項某的權利義務產生了直接影響。故此，原審法院認定案涉《決定書》為具有可訴性并無不當，再審申請人的此項再審理由不成立。

關于原審判決撤銷案涉《決定書》是否存在錯誤的問題。本案中，雖然被申請人未提供人社局要求的材料，但是經查閱原審卷宗，從原審中人社局提交的證據材料來看，人社局在調查過程中，已有證據證明工程公司與段某簽訂《勞務分包協議》的相關情況，而該《勞務分包協議》中又有“年前支付已完成工程量的50%工程款，待此項目全部工程完工驗收合格后40個工作日甲方一次性結清尾款（總數按完工后測量數據結算）”的約定，據此，工程量的確認驗收與包括勞務工資在內的應付工程款存在直接關聯。在此情況下，人社局未就工程量確認及驗收的相關情況進一步調查核實，在沒有其他證據印證的情況下，僅依農民工的陳述就認定拖欠農民工工資款項金額的事實，對該部分事實的認定確屬證據不足。此外，申請人在未查明相關事實的情況下，在其《決定書》確定的履行期限尚未屆滿的情況下，就已經決定將相對人移送公安機關并完成審批，也違反了正當程序的要求。綜上，原審法院認定案涉《決定書》認定事實不清，證據不足，并據此予以撤銷并無不當。再審申請人的此項再審理由亦不成立。