3 土地改革時期的老房子如何確權登記

在不動產登記部門多年，經常會遇到有人拿著很早以前的土地所有權契證來咨詢能否辦理不動產登記。大部分是土地改革時期的，也有中華人民共和國成立以前的。中華人民共和國成立以來我國土地制度經過多次變革，欲確定歷史時期的產權，首先要明晰其間的產權政策變動內容。本文梳理了每個階段的政策變動，討論如何根據不同情形確定相應的處理方式。

一、土地所有權和使用權制度變革的歷程

中華人民共和國成立后的土地改革沒收了地主的土地及其在農村中多余的房屋，分配給無地少地及缺乏其他生產資料的貧苦農民所有。1950年《土地改革法》規定，土地改革完成后，由人民政府發給土地所有證。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。《最高人民法院對土地證與老紅契效力問題的解答》中明確，在土地改革以后，所有以前的一切老契，均已作廢。土地改革時期，農民可以擁有私有土地所有權，1954年《憲法》第8條第1款規定，國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。第6條第2款規定，礦藏、水流，由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源，屬于全民所有。

20世紀60年代，我國建立了農村人民公社作為社會主義的集體經濟組織，分為公社、生產大隊、生產隊三級。1962年9月27日，中國共產黨第八屆中央委員會通過的《農村人民公社工作條例（修正草案）》（以下簡稱《草案》）規定，全大隊范圍內的土地，都歸生產大隊所有，固定給生產隊使用。社員的房屋，永遠歸社員所有。

人民公社化運動和修正草案的出臺，意味著我國消滅了土地私有制，農民原有的集體土地所有權轉由作為農民集體經濟組織的人民公社（生產隊）享有，農民享有原有集體所有土地的使用權（包括宅基地使用權）。人民公社后來演變為鄉（鎮）、村、村民小組三級集體經濟組織。2011年《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》要求開展農村集體土地確權登記發證，明確要將土地所有權確認給村民小組農民集體、村農民集體或鄉（鎮）農民集體所有，并于2012年底前完成。

1962年的《草案》公布實施時間是現今我國確定土地所有權的重要時間界線，《草案》第21條第6款規定的“土地、牲畜、農具、山林、水面、草原的所有權和經營權，經過社員大會或者社員代表大會討論同意，定下來以后，長期不變。”就是后來俗稱的“四固定”，是目前我國處理土地所有權、使用權，林權權屬爭議的主要依據。1991年《最高人民法院關于村委會與所屬村民小組的土地糾紛案應如何適用政策法律問題的復函》及原國土資源部辦公廳《關于帶地入社土地確權問題的復函》均認為，處理土地權屬爭議以土改、合作化、“四固定”時的權屬為準。經過了帶地入社和1962年的“四固定”，生產隊范圍內的土地，無論其是否原為國有，都應確定為集體所有。1982年從憲法層面確定了我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，農民不再享有集體土地所有權。

二、土地改革時期土地所有權契證的效力

1996年原國家土地管理局對天津市土地管理局《關于墳地及公用房屋用地登記問題的請示的批復》明確，根據我國現行法律規定，土地屬于國家所有或集體所有。因此，解放后頒發的私有土地契證現均已失效，不再具有法律效力。但原私有土地契證認定范圍內的土地，目前仍由原所有人合法使用的，可確定其國有或集體土地使用權。依法已由其他人使用或空閑未利用的土地，原土地所有人不再享有土地使用權。

雖然自然資源部網站答復認為該文件已經失效，但從現有的法律法規中推導出來：人民公社時期農民帶著私有土地進入農村集體經濟組織（公社、生產大隊、生產隊），《草案》和《憲法》均明確由農村集體經濟組織作為集體土地所有權人享有農村集體土地所有權，原來土地改革時期頒發的私有土地契證當然失效。農民享有由土地所有權轉化而來的集體土地使用權（宅基地使用權）。《草案》及1963年《中共中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》同時明確社員的宅基地仍歸各戶長期使用，長期不變。宅基地上的附著物，如房屋、林木等永遠歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權利。房屋出賣以后，宅基地的使用權即隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產隊所有。因此農民繼續保有原有房屋的所有權，并可以買賣、置換、調配等。1996年《關于墳地及公用房屋用地登記問題的請示的批復》所指的仍由原所有人合法使用，主要是為了確認在這段時間沒有經過置換、買賣等交易行為，依然屬于原宅基地所有權人占有使用，即房屋所有權人沒有發生變化。只有原有房屋的所有權人可以享有集體土地使用權。

同理，1990年原國家土地管理局在答復最高人民法院民事審判庭《關于城市宅基地所有權、使用權等問題的復函》中認為：“我國1982年憲法規定城市土地歸國家所有后，公民對原屬自己所有的城市土地應該自然享有使用權。”

三、土地改革時期頒發的土地所有權契證如何確權登記

1986年《土地管理法》規定，集體所有的土地和國有土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。當時的土地登記和確權是同一個行為，土地所有權和使用權的首次登記兼有確權的作用。當時的土地登記類似澳大利亞“托倫斯”登記，“由登記而獲得土地權利”。登記機關對土地登記進行實質性審查，具有確定土地所有權和使用權的效力，可以依據土地改革時期的私有土地契證和繼續使用房屋的事實，確定集體土地使用權，并頒發集體土地使用權證。

《物權法》則將不動產登記與不動產物權的行政確認區分開來，將登記作為物權公示手段，并派生出不動產登記具有推定登記簿記載的權利真實有效的效力，更接近德瑞等國的權證登記制，法律行為和登記的雙重法律事實決定不動產物權變動的效力。原國土資源部《土地登記辦法》及國務院《不動產登記暫行條例》均將登記定義為將相關不動產權利事項記載于登記簿的行為。最高人民法院對行政案件案由的規定將登記和確權分為不同的案由，不動產登記屬于行政登記，土地等自然資源權屬確權屬于行政裁決，這就把確權和登記的關系分清楚了。因此不動產登記不是行政確認或者確權，而應當作為公共服務類行為。

對于土地改革時期已經頒發私有土地契證的，應當先按照1995年原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》確定土地使用權。對土地公有制之前，通過購買房屋或土地及租賃土地方式使用私有的土地，土地轉為國有后迄今仍繼續使用的，可確定現使用者國有土地使用權。因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已經變更了實際土地使用者的，經依法審核批準，可將土地使用權確定給實際土地使用者。

1986年《土地管理法》允許城鎮非農業戶口居民使用集體所有土地建住宅。1998年《土地管理法》刪除了非本村村民可以申請宅基地的規定。1999年5月6日國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》禁止向城市居民出售農民的住宅，禁止城市居民占用農民集體土地建住宅。因此1999年5月6日前，非農業戶口居民（含華僑）既可以通過申請審批方式，也可以通過接受轉讓、購買房屋方式取得宅基地，原在農村的宅基地，房屋產權沒有變化的，可依法確定其集體土地建設用地使用權。

鑒于目前沒有對行政確權進行單獨的程序性規定，建議參照2020年自然資源部辦公廳關于印發《宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作問答》的函，查明土地歷史使用情況和現狀，由所在農民集體經濟組織或村民委員會對宅基地使用權人、面積、四至范圍等進行確認后，公告30天無異議或異議不成立的，由所在農民集體經濟組織或村委會出具證明，并經鄉（鎮）人民政府審核批準，屬于合法使用的，予以確權登記。如果原有土地上房屋依然存在，可以按照原有面積確定土地使用權并登記發證。