2 司法角度下的不動(dòng)產(chǎn)登記定位、審查程度和爭(zhēng)議處理

2016年國(guó)土資源部（現(xiàn)自然資源部）邀請(qǐng)時(shí)任最高人民法院有關(guān)負(fù)責(zé)人講課，講課高屋建瓴，從服務(wù)行政的興起、理念、特點(diǎn)、原則入手，深入淺出地講解了法律優(yōu)先、法律保留、合理裁量、正當(dāng)程序原則在干涉行政與服務(wù)行政適用的不同程度，并提綱挈領(lǐng)地提及最高人民法院對(duì)合同法律效力的認(rèn)定，特別是行政審批、許可、登記、備案行為的審查程度和行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，對(duì)開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記具有非常現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)作用。本文擬結(jié)合實(shí)踐，談司法視角下如何確定不動(dòng)產(chǎn)登記性質(zhì)、審查標(biāo)準(zhǔn)。

一、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)角色和定位

講課認(rèn)為，登記是行政機(jī)關(guān)基于行政管理需要所做的行政行為，屬于登記申請(qǐng)人之外的第三方行為，意思表示的成分不夠。登記機(jī)構(gòu)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，只要申請(qǐng)人提供符合規(guī)定的材料就要登記，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)重新定位自己的角色非常重要。

以往有觀點(diǎn)認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記是行政機(jī)關(guān)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬的行政確認(rèn)。在分散登記時(shí)期，由于登記屬于行政管理部門(mén)的內(nèi)設(shè)處室和職能，抱持登記是行政確權(quán)觀點(diǎn)的人為數(shù)不少。登記成為行政管理的附庸，登記機(jī)構(gòu)根據(jù)行政機(jī)關(guān)行政管理的需要增加審查內(nèi)容，承擔(dān)了許多行政管理和宏觀調(diào)控的職責(zé)，容易引發(fā)群眾“辦證難”的抱怨。1984年《森林法》第3條第2款規(guī)定，全民所有的和集體所有的森林、林木和林地，個(gè)人所有的林木和使用的林地，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)。1997年建設(shè)部《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第3條第1款規(guī)定，房屋權(quán)屬登記是指房地產(chǎn)行政主管部門(mén)代表政府對(duì)房屋所有權(quán)以及由上述權(quán)利產(chǎn)生的抵押權(quán)、典權(quán)等房屋他項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行登記，并依法確認(rèn)房屋產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系的行為。1996年國(guó)家土地局《土地登記規(guī)則》第2條第1款規(guī)定，土地登記是國(guó)家依法對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利的登記。同年《福建省土地登記條例》第2條規(guī)定，土地登記是依法對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地建設(shè)用地使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行審查確認(rèn)、登記造冊(cè)、頒發(fā)證書(shū)。2002年《海域使用管理法》第19條規(guī)定，海域使用申請(qǐng)人自領(lǐng)取海域使用權(quán)證書(shū)之日起，取得海域使用權(quán)。基本都是抱持這種觀點(diǎn)。

2007年《物權(quán)法》明確，登記是記載行為，不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)（之后《民法典》沿襲了該規(guī)定）。此后土地和房產(chǎn)管理部門(mén)的登記規(guī)則隨之改變。2008年《房屋登記辦法》^[1]第2條規(guī)定，房屋登記是指房屋登記機(jī)構(gòu)依法將房屋權(quán)利和其他應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)在房屋登記簿上予以記載的行為。并廢除了《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》。同年施行的《土地登記辦法》第2條第1款規(guī)定，本辦法所稱(chēng)土地登記，是指將國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。

可以看出，法律將登記看作物權(quán)公示的當(dāng)然體現(xiàn)，記載于登記簿的權(quán)利在法律上被推定為正確。在各國(guó)立法上，無(wú)論是意思主義還是形式主義的登記模式，都承認(rèn)當(dāng)事人之間的債權(quán)合同是決定性的因素。物權(quán)變動(dòng)的原因是當(dāng)事人之間的實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，登記是因法律的規(guī)定成為物權(quán)變動(dòng)的要件，但對(duì)物權(quán)變動(dòng)的內(nèi)容并沒(méi)有決定權(quán)。司法機(jī)關(guān)是將登記定性為缺乏意思表示成分的事實(shí)行為。登記機(jī)構(gòu)的登記行為是基于申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料，是一種程序性的行政行為。所以德國(guó)可以由法院系統(tǒng)進(jìn)行登記。不能因?yàn)榉蓪⒌怯涀鳛槲餀?quán)變動(dòng)的生效要件，而錯(cuò)誤地認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是登記機(jī)關(guān)賦予的。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)以維護(hù)交易安全、維護(hù)物權(quán)公示公信為目標(biāo)，立足于中立第三方的角色，嚴(yán)格區(qū)分不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的確認(rèn)和權(quán)利的登記，對(duì)登記申請(qǐng)人的債權(quán)合同和權(quán)利歸屬不做過(guò)多的評(píng)價(jià)和判斷，隔離加強(qiáng)行政管理之類(lèi)的沖動(dòng)，保持謙抑和克制，切實(shí)守住登記的本心。

二、明確不動(dòng)產(chǎn)登記的審查程度

講課認(rèn)為，行政審批是要對(duì)審批事項(xiàng)的事實(shí)和法律適用負(fù)全責(zé)的，因此必須實(shí)行全面的實(shí)質(zhì)審查。而登記機(jī)構(gòu)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的審查權(quán)力，只要申請(qǐng)人提供了規(guī)定的材料，形式上滿足登記的要件，登記機(jī)構(gòu)就要登記。因此登記機(jī)構(gòu)只能進(jìn)行形式審查，但不能違背理性人的注意義務(wù)。對(duì)于一般人在通常情況下能夠判斷而沒(méi)有判斷出來(lái)的事項(xiàng)，登記機(jī)構(gòu)不能免責(zé)。這對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記明確審查標(biāo)準(zhǔn)具有重要意義。

目前國(guó)家法律法規(guī)并沒(méi)有明確規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記的審查標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的《物權(quán)法》對(duì)此采取回避態(tài)度，立法中對(duì)登記審查標(biāo)準(zhǔn)存在形式審查和實(shí)質(zhì)審查兩種意見(jiàn)。但是對(duì)何謂實(shí)質(zhì)審查，何謂形式審查，也存在爭(zhēng)論，因此不作規(guī)定。《物權(quán)法》《民法典》均規(guī)定，當(dāng)事人提供虛假材料申請(qǐng)登記，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償。從文義解釋看，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)的賠償責(zé)任近似無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，這也與《釋義》的觀點(diǎn)一致。《釋義》認(rèn)為，登記錯(cuò)誤受害人處于相對(duì)弱勢(shì)的觀點(diǎn)，這樣規(guī)定是為了對(duì)受害人提供更加充分的保護(hù)。《釋義》也明確，這只是物權(quán)法在現(xiàn)階段的原則性規(guī)定，法律將根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)登記機(jī)構(gòu)履行職責(zé)問(wèn)題作更為具體的規(guī)定。《民法典》并未對(duì)此進(jìn)一步明確。

登記錯(cuò)誤的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任就像隨時(shí)落下的達(dá)摩克利斯之劍懸在登記人員頭上，令其惶惶不安。2010年《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《審查規(guī)定》）第12條規(guī)定，申請(qǐng)人提供虛假材料辦理房屋登記，給原告造成損害，房屋登記機(jī)構(gòu)未盡合理審慎職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其過(guò)錯(cuò)程度及其在損害發(fā)生中所起作用承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。雖然只是關(guān)于房屋登記的規(guī)定，但在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的背景下，對(duì)包括土地在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)登記可以類(lèi)推適用。

講課進(jìn)一步明確了審慎審查的標(biāo)準(zhǔn)，即形式審查附以必要的注意義務(wù)，這將大大減輕登記機(jī)構(gòu)的審查責(zé)任，保證登記機(jī)構(gòu)順利開(kāi)展登記行為。筆者認(rèn)為，若能及時(shí)將講課固化為最高人民法院的書(shū)面意見(jiàn)，與最高人民法院就此問(wèn)題達(dá)成一致意見(jiàn)并出臺(tái)，可算此次講課的一大成果。

強(qiáng)調(diào)形式審查的標(biāo)準(zhǔn)可以在一定程度上減輕登記人員的負(fù)擔(dān)和壓力，但不能認(rèn)為形式審查就排除對(duì)實(shí)質(zhì)法律關(guān)系的審查。因?yàn)樵谛问綄彶橥瑫r(shí)還需盡到必要的注意義務(wù)，這就涉及對(duì)登記原因行為的合法性審查。當(dāng)前登記人員對(duì)登記原因行為履行注意義務(wù)是十分必要的。但不能因此認(rèn)為該行為就屬于實(shí)質(zhì)審查。有觀點(diǎn)認(rèn)為可以吸收借鑒民事侵權(quán)法領(lǐng)域的“注意義務(wù)”分層理論，根據(jù)不同登記材料的可識(shí)別性確定登記機(jī)構(gòu)的注意義務(wù)。此觀點(diǎn)可以與司法機(jī)關(guān)的看法相互呼應(yīng)。這也是《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第22條所要求的。

三、區(qū)分不動(dòng)產(chǎn)登記行政行為與民事權(quán)屬爭(zhēng)議

講課認(rèn)為，要澄清和糾正實(shí)踐中涉及不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)因登記取得和變動(dòng)的訴訟只能通過(guò)行政訴訟解決的觀念，對(duì)登記前當(dāng)事人之間有權(quán)屬爭(zhēng)議的，應(yīng)先通過(guò)行政、司法程序弄清后再申請(qǐng)登記。對(duì)登記后的權(quán)屬爭(zhēng)議，當(dāng)事人不可直接針對(duì)登記機(jī)構(gòu)提起行政訴訟，應(yīng)先對(duì)權(quán)屬的民事?tīng)?zhēng)議提起訴訟，司法機(jī)關(guān)作出維持或變更登記的判決，登記機(jī)構(gòu)據(jù)此進(jìn)行登記，避免當(dāng)事人直接對(duì)登記機(jī)構(gòu)提起訴訟。

講課反映了司法機(jī)關(guān)一貫的態(tài)度，應(yīng)將不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)歸屬及民事基礎(chǔ)法律關(guān)系等爭(zhēng)議與不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的登記行政行為分開(kāi)。不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示方式，是當(dāng)事人不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)發(fā)生變動(dòng)的意思表示推動(dòng)的結(jié)果，不能把不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記理解為國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)關(guān)系進(jìn)行的干預(yù)，解釋為行政權(quán)力對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的授權(quán)或確認(rèn)。涉不動(dòng)產(chǎn)登記民事訴訟的訴訟標(biāo)的應(yīng)當(dāng)是針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的歸屬或原因行為（買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與、抵押等基礎(chǔ)法律關(guān)系）；涉不動(dòng)產(chǎn)登記行政訴訟的訴訟標(biāo)的針對(duì)的是登記行為本身，即在行政訴訟中人民法院審查的是登記行為的合法性。《審查規(guī)定》第8條規(guī)定，當(dāng)事人以作為房屋登記行為基礎(chǔ)的買(mǎi)賣(mài)、共有、贈(zèng)與、抵押、婚姻、繼承等民事法律關(guān)系無(wú)效或者應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)為由，對(duì)房屋登記行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人先行解決民事?tīng)?zhēng)議，民事?tīng)?zhēng)議處理期間不計(jì)算在行政訴訟起訴期限內(nèi)；已經(jīng)受理的，裁定中止訴訟。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民法典〉物權(quán)編的解釋?zhuān)ㄒ唬芬?guī)定，因不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的歸屬，以及作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記基礎(chǔ)的買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與、抵押等產(chǎn)生爭(zhēng)議，當(dāng)事人提起民事訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法受理。該司法解釋繼續(xù)支持了這種觀點(diǎn)，這對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后可能激增的行政復(fù)議和行政訴訟案件具有重大意義。實(shí)踐中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，除非法律另有規(guī)定，未經(jīng)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記就不能取得及享有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)爭(zhēng)議涉及登記就應(yīng)通過(guò)行政訴訟解決。這種觀點(diǎn)受眾頗廣，在很大程度上導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了登記機(jī)構(gòu)被濫訴的現(xiàn)象。因此應(yīng)廣泛宣傳，讓群眾明白不動(dòng)產(chǎn)登記行政行為與民事權(quán)屬爭(zhēng)議的區(qū)別，減少不必要的訟累。

不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)入深水區(qū)，有很多未明的法律問(wèn)題，需要排雷。特別是登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任，在審查標(biāo)準(zhǔn)不明的情況下，始終懸在登記人員心上。講課厘清了權(quán)屬與登記、形式審查與實(shí)質(zhì)審查、民事訴訟與行政訴訟的區(qū)分，對(duì)做好不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記具有重大意義，如果可以將此意見(jiàn)固化下來(lái)，對(duì)基層不動(dòng)產(chǎn)登記工作將更具指導(dǎo)作用。