第一編 數據治理的邏輯：以安全發展為中心

以法治促進數字經濟規范發展

隨著社會發展，社會結構和組織形態不斷演變，制度（法治）本身已成為社會經濟生產力的一個組成部分，這種情形在數字經濟場景下尤為明顯。

數字經濟已逐漸滲入民眾生活，成為發展的支柱性產業，無論是居民醫療、餐飲服務、民眾就業、學生教育，還是社會治理，都有數字經濟的身影。數字經濟已然成為關涉國家經濟社會發展、基層社會治理、企業生產經營、民眾生活就業的基礎業態和關鍵設施，對各行各業方方面面都有著極深的影響。

當前，以數據和算法為要素，以信息通信技術為基礎，以數字平臺企業為生產組織結構的數字經濟，譬如零工經濟、無接觸經濟、直播經濟、智能經濟等新經濟業態和模式，在得到高速發展，創造極大的社會財富，增加社會就業的同時，由于其野蠻生長，特別是在資本無序擴張加持下，也引發了諸多經濟糾紛與社會治理問題，亟待在法治的框架下予以矯正和規范。

當然，規范數字經濟是為了讓其持續健康發展，規范是手段，發展是目的，切不可因噎廢食。這就對我國數字經濟監管工作提出了更高要求，需要把數字經濟發展過程中不斷出現的各新業態、新模式、新行為及新要素的監管與治理放在市場化、法治化、國際化的框架和背景下科學審慎地展開，在科學規范、公平有序的基調下推進數字經濟健康發展。

2022年1月12日，國務院印發《“十四五”數字經濟發展規劃》，明確了“十四五”時期推動數字經濟健康發展的指導思想、基本原則、發展目標、重點任務和保障措施?？梢?，數字經濟的發展已成為我國經濟發展新階段的重要組成部分，是推進經濟由高速發展轉向高質量發展的動力引擎和變速器，其中規范發展更是逐步實現我國由數字經濟大國邁向數字經濟強國的必由之路。

法治為數字經濟規范發展定方指向

法是治國之綱維，是國之重器。法治必然也必須成為指導、規范及規制國家經濟社會生產生活各方面的重要依歸，尤其是在面對兩個大局的歷史境遇之際，法治對秩序穩定、經濟發展、國家安全、人民幸福的意義比以往任何時候都更加重要，法治必須作為總攬全局的關鍵抓手和實踐基礎得以承認且實施。

數字經濟作為新經濟業態和高科技創新產業，其發展離不開科技創新、資本擁抱、組織重構、模式顛覆、政策支持、法治規范等諸多要素的合力推進，是典型的全要素經濟發展，由此對數字經濟發展內涵的解讀與規范問題的應對，需要從多維度、多學科、多場景予以展開。其中，強技術性和高創新性是數字經濟發展的典型特征，譬如，數據經濟依托互聯網、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等技術加速創新，“科技創新”已然成為數字經濟在全球范圍內進一步發展升級的關鍵，由是觀之，數字經濟的發展必須立足“高與新”，不僅是技術的高新，還應包括產業、制度、模式等方面的高新，這就需要依靠法治為數字經濟發展中的“高與新”筑牢底線、劃出紅線、設置高壓線，使數字經濟在安全明確的環境下健康發展。

值得注意的是，自2015年我國提出“互聯網+”行動計劃至2020年底，這五年期間以“互聯網+”形態為代表的數字平臺經濟得到飛速增長，在一定程度上與我國政府秉持的包容審慎的監管政策與措施密不可分，但同時也暗藏了一些運行風險，監管領域也出現了一些監管能力不足、監管機制不適應的問題。

直至2020年11月，資本無序擴張在互聯網金融領域的極限風險值的出現，一時間引發了行業監管機構和市場監管部門對以數字平臺企業為主要監管對象的強化反壟斷與防止資本無序擴展，以及互聯網平臺領域數據監管、算法監管、內容監管等一系列的專項治理行為，雖然取得了一系列成績，但是也引起了短期內市場主體信心和投資者對市場未來預期的不穩定。

為此，2022年4月至6月期間，中央政治局、全國政協、中央全面深化改革委員會以及全國人大常委會等黨和國家頂層機構通過會議、集體學習、專題研討、審讀立法等形式討論了數字經濟規范發展問題。特別是在2022年6月24日，經第十三屆全國人大常委會第三十五次會議審議，在意見充分集中、條件已經成熟的前提下通過了《中華人民共和國反壟斷法（修正草案）》，修正后的《反壟斷法》（以下簡稱新《反壟斷法》）于同年8月1日起正式施行，其中對平臺經濟領域關鍵要素的反壟斷規制引發廣泛關注。新《反壟斷法》及時有效地回應了當前社會各界的普遍關切，同時也為下一步針對平臺經濟展開精細化有效監管提供了法律依據。

至此，經由2020年底以來的強化反壟斷與防止資本無序擴張的中央經濟工作會議要求，到2021年2月7日國務院反壟斷委員會印發《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，至2022年8月1日新《反壟斷法》正式施行，其間還經歷了中央和地方各部門、機構及地方政府針對數字經濟規范發展進行的密集性的政策制定及實施，規范性文件征求意見稿的發布、修正及通過等，我國基本上通過市場化、法治化的方式，初步建立起了數字經濟規范發展的制度框架、行動指南及規范守則。雖然還存在制度規范、監管機構、原則、方法上的協調與協同問題，但是總體而言已經有效地遏制住了數字經濟野蠻增長與資本無序擴展的現實危害與潛在風險，守住了不發生系統性金融風險的底線，也為安全發展筑牢了制度基石。從這個意義上講，我國數字經濟規范發展的基礎和預期整體是向好的，也為下一步數字經濟高質量創新發展奠定了基礎，指明了方向。

法治為數字經濟規范發展保駕護航

數字經濟的發展并不是一帆風順的，其在全球范圍內都遇到了來自社會各層面的挑戰。

美國布蘭代斯主義的回潮，出現了盛行當下的新布蘭代斯運動，發起了對GAFA［Google谷歌、Apple蘋果、Facebook臉書（現為Meta元宇宙）、Amazon亞馬遜］幾大數字科技巨頭的反壟斷挑戰；歐盟自2018年《通用數據保護條例》（General Data Protection Rule，GDPR）正式施行以來，較之前更加嚴格地加強了對數字科技巨頭的監管，隨后2019年2月德國聯邦卡特爾局就臉書濫用市場支配地位行為作出了行政處罰，由此在全球范圍內掀起了對數字科技巨頭的反壟斷調查和處罰，美中兩國也加入其中。2021年更是被譽為全球數字經濟，特別是平臺經濟競爭治理的元年，漸漸顯露出歐美中三個主要競爭法轄區的各自特點與風向，為全球數字經濟治理法治化提供了參考比較的樣板。

一時間，以平臺經濟為典型的數字經濟在全球范圍的發展都遇到了極大挑戰。如何安全合規和高效創新地激勵數字經濟持續健康發展，成為全球共同面對的問題。我國在這方面作出了卓有成效的努力，取得了國際社會普遍關注，逐步建立健全促進數字經濟規范發展的系統性、立體化的法律體系。

當然，相關監管機制、原則、規則及方式方法仍有改進和完善之處，這一方面是由于數字經濟作為一種新業態、新模式、新產業、新技術的融合存在，還有諸多看不清看不明之處，需要假以時日細細觀察，這就導致現有的法治思維和法治方法在應用于數字經濟治理初期時難免顯得有些力不從心，供給不足；另一方面也由于數字經濟所具有的規模經濟效應、聚合疊加效應、不特定擴散效應、交叉網絡效應、多行多市競爭效應等特點，致使現有的監管機制及相關部門在定位功能、釋放作用時往往會出現“疊床架屋”“多頭監管”的風險，表現出瞬時間急中生亂的窘況。

為此，更需堅持運用法治思維和法治方式，依法科學治理，從法治的安定性、可預期性、可操作性的維度立足當下，著眼長遠，圍繞數字經濟規范發展中的基礎問題、關鍵問題構設系統規則，豐富治理工具，提高監管能力。

首先，建立健全數字經濟領域的相關立法，注重立法的科學性、系統性及整體性，為規范數字經濟發展提供治理依據。

近年來，無論是《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的制定與施行，還是《網絡安全法》《電子商務法》《數據安全法》《個人信息保護法》《反壟斷法》等專項法律的出臺、修正及實施，都在法律層面為數字經濟規范發展搭建了基本的規則框架，使得數字經濟領域的各項治理活動有法可依、依法而治。同時，也需要密切關注隨著數字經濟發展的逐步深入，所呈現出的問題亦越發復雜，對其治理能力和工具的要求越來越高，相應規則的設計與完善也向更深層次發展，諸如《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》《互聯網信息服務算法推薦管理規定》《移動互聯網應用程序信息服務管理規定》《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》《網絡數據安全管理條例（征求意見稿）》等，都努力回應數字經濟發展中不斷涌現的行為規制問題、結構調整問題及要素治理問題，助力數字經濟的治理進一步走深走實，實現治理行為的精準化與有效性，著力推動數字經濟發展的市場化、法治化及國際化。

其次，對數字經濟發展中暴露出來的問題需依法及時跟進，采取有效措施，從規則細化更新上下功夫，保障制度有效供給，同時做好規則的解釋適用工作，將法治從紙面落到每一個具體案件之中。其中的挑戰與困難主要表現在以下方面。

首先，立基于傳統經濟領域的競爭政策與法律，在面臨數字經濟領域新型競爭行為挑戰時，顯得力不從心。諸如強制“二選一”“數據壟斷”“大數據殺熟”“自我優待”等行為，雖然從行為外觀上，在傳統經濟領域早已有之且不難識別，但是在數字經濟下經營者利用數據與算法、技術及平臺規則來實施這類行為時，卻為執法機關和司法機構如何適用現行法律法規予以規制帶來了挑戰。

簡言之，在數字經濟下，即便是傳統經濟領域的壟斷行為、不正當競爭行為、不公正交易行為等，基于新業態、新模式、新技術等因素的包裹、滲入及變形，其違法性識別及相關證據的收集、儲存、認定都面臨困難，特別是相關證據之間在形成完整的證據鏈，且能具有現行法律所規定的證明力的證據標準時，受到的挑戰就更大，究其根源是科技對法律的挑戰，法律的制定與實施如何回應且應用科技的問題。

其次，當前尚缺乏促進數字經濟發展的中央層面的綜合性立法，立法層次不高、立法體例較為分散、立法原則性表述偏多，相關規范性文件的制定與實施仍然處于各自為政、部門驅動的狀態，無法為數字經濟各參與主體提供充分有效的行為指引、義務規范、及時保護及系統救濟，立法的整體質量有待提升。為此，亟待從中央層面統籌制定體現數字經濟特征的基本法，系統規范數字經濟發展中的基本問題和關鍵問題，以數字經濟運行特征和關鍵要素為抓手，做好立法協調、主體協同及權能協作，以科學細致的制度安排促進精準有效的監管實施。

再次，圍繞數字經濟運行的核心要素，做好規范數據和算法的制度設計及實施。數據和算法是數字經濟有效運行的核心原料和底層邏輯，故全球范圍內關涉數字經濟監管的部門和機構基本上都會圍繞數據治理、算法規制等方面展開制度設計和監管實施，這一點在美國和歐盟的相關立法及典型案例中都有體現。然而，我國對數字經濟發展中的數據與算法的基本立法、具體規則及規制方法還有待進一步完善，特別是對數據、算法分類分級的具體規則以及不同場景下數據、算法所關涉的多元主體間權益、責任的分配與承擔上還缺乏具體操作規則，致使現有法律法規體系在面對蓬勃發展的數字經濟時依然是“捉襟見肘”。為此，有必要進一步精細化數字經濟發展中的規則設計，以科學先進的制度規則來支撐數字經濟規范持續健康發展。

最后，立基法治、遵循法治改革現行市場經濟監管體制機制，為數字經濟規范發展提供相適應的法治化監管體系，實現良法善治。自黨的十八大以來，隨著數字經濟的快速發展，不斷暴露出現行市場經濟監管體制機制不適應經濟發展需求的弊端，優化、升級、完善現有市場經濟監管體制機制，補短板、升格局、擴工具、強能力成為應對數字經濟規范發展所需的市場經濟監管體制機制改革的方向和目標。譬如，中共中央網絡安全和信息化委員會辦公室（以下簡稱中央網信辦）作為國家網絡安全、數據信息安全的主管部門，在2021年先后牽頭制定了《數據安全法》《個人信息保護法》，2021年底國家反壟斷局掛牌成立，2021年底國家發展改革委等九部門發布了《關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》等，都為數字經濟規范發展提供了堅實且清晰的監管基礎。

同時，值得注意的是，隨著數字經濟向縱深發展，數字數據技術和信息通信技術進一步融合創新使數字經濟的發生場景越來越廣泛，在此基礎上推動數字經濟全場景、全周期、全覆蓋地向數字社會邁進，形成了具有跨域鏈接與全時共在、行動自主與深入互動、職能操控與高效協作等特征的數字經濟與數字社會協同發展，加快了社會結構的扁平化發展，數字經濟與社會下的多元共治成為必然趨勢。這一點在《“十四五”數字經濟發展規劃》中也有提及，要強化跨部門、跨層級、跨區域協同監管，明確監管范圍和統一規則，合理劃分權責邊界。強化事前事中事后全鏈條全領域監管，完善協同會商機制。在這一過程中如何強化協同監管，建立和發揮多部門、跨地區聯席聯動機制，做好部門和地區間的“互聯互通互認”，提高監管效能，其核心即在于依法依規監管，通過法治建立和夯實多主體、多部門、跨地區協同監管的最大公約數和最小化原則。

數字經濟發展推動法治能力建設

產業數字化與數字產業化共同構成了數字經濟發展的目標，在這一目標實現的過程中，各類要素的數字化和數字化的要素都將也必將對法治產生深刻甚至顛覆式的影響。與此同時，將各類數字化要素與要素的數字化形態運用到法治建設與完善中，必將有助于法治資源的挖掘、配置及使用效率的提升。正所謂，依法治數，以數鏈法，數法結合，提質增效。

首先，數字經濟作為一種新經濟形態，其核心要素的強科技特征與高創新性有別于傳統經濟形態，致使對數字經濟的有效治理，需要監管部門依法加強和提升數字化水平建設，提高認知數字經濟下市場主體競爭行為的能力，即數字經濟發展促進依法治數能力的提升。

譬如，對于“數據”“算法”“API端口”^[1]“直鏈”“互操作”“深度學習”等概念，監管部門只有真正厘清并掌握其內涵，才能有針對性地對其提出相應的規制要求，區分哪些是技術行為，哪些是市場行為，哪些是客觀結果，哪些是主觀動機，在此基礎上方能做出具體判斷，實現精準化有效性監管，以高水平監管促高質量發展。這不僅是對監管部門法治化監管能力的提升，也是對相應的法理依據與法制體系與時俱進的要求，更是通過科學合法有效的監管保障和促進數字經濟更健康可持續的發展，二者相互促進，共同發展。

其次，產業的數字化與數字的產業化的融合發展必然會使整個司法運行過程及行為的數字化升級，提高法院系統應對數字經濟糾紛裁判的能力與效率，推動司法數字化、智慧司法不斷走向數智司法的融合。

從2016年9月27日中國庭審公開網開通，到2016年11月10日最高人民法院人民法院信息技術服務中心聯合中國電子科技集團公司等單位共同成立“天平司法大數據有限公司”，作為智慧法院建設的研究中心，到2017年8月18日杭州互聯網法院、2018年9月9日北京互聯網法院、2018年9月28日廣州互聯網法院先后正式掛牌成立，再到2021年8月1日《人民法院在線訴訟規則》正式施行，司法數字化和智慧司法的建設逐步走深走實。

與此同時，國內不少法學院校也積極投入司法大數據、智慧司法學科的建設與研究中。譬如，吉林大學在2015年10月15日成立了國內首家由法院與高校共同建立的司法數據應用研究中心，目前已在全國司法數據應用研究領域具有重要影響，隨后不少高校和科研院所也聯合司法實務部門設立相關研究機構，共同推動了智慧司法、司法數據化理論與實踐的發展。

綜上，充分展現了從硬件提升、法院設立、制度支撐到理論研究多維度共同發展的過程，其不僅提高了數字經濟領域的糾紛解決效率，更讓整個司法系統的工作效率提升了一個臺階。

最后，如前述，數字經濟的發展已然超越了市場經濟運行的各類場景，其影響也不局限于市場經濟領域，而是全面覆蓋到社會生活的方方面面，數字經濟已經從經營生產和日常生活的一個場景，變為經濟社會發展的整個背景。由此展開，數字經濟發展對法治的影響已從早期的合同糾紛、競爭糾紛、勞動（務）糾紛等延伸擴展至社會治理的各方面。譬如，數據安全、算法正義等，在這一現實要求下法治建設及實踐必須進行系統性、整體性的升級與革新，朝著數智化、精準化、科技化的方向發展，融入更多的科技元素，提高法治本身的質量。

正所謂，法治是最好的營商環境，法治不僅可以通過事前事中事后的全周期模式來預防和治理數字經濟發展中存在的或不斷涌現的各種違法違規的風險行為，還有利于通過法治運行來激勵和促進數字經濟的創新發展。縱觀人類歷史，制度昌明、社會穩定的時期，其經濟生產和社會生活是豐富的，也是有序的，高質量的制度可以給社會成員帶來穩定的可信賴的預期和信心，激勵社會成員有序生產和生活，其重要性不言而喻。雖然，馬克思主義經典作品將制度（法治）作為上層建筑，是對同時期經濟生產的一種記錄和反映，是反作用于經濟基礎而存在的形式，但是，隨著社會發展，社會結構和組織形態不斷演變，制度（法治）本身已構成社會經濟生產力的一個組成部分，這種情形在數字經濟場景下尤為明顯。

譬如，（平臺）規則（制度）廣義上的準公共立法，與傳統意義上的國家立法，在數字經濟的現實運行中都發揮著指引、規制、約束平臺經濟領域諸多參與者的作用，甚至有些平臺規則本身就構成了平臺競爭的優勢。誠如2022年8月1日，新《反壟斷法》明確將“平臺規則”與“數據和算法、技術、資本優勢”等并列，由此可窺見，如推展開來，規則、制度、法治等傳統的作為上層建筑的要素，在數字經濟下正在成為組織新經濟生產與消費活動和過程的重要因素——傳統經濟活動的四個環節生產、分配、交換、消費，在數字經濟下已經被極大地縮減為生產與消費兩大環節，產消者的概念已然興起——是數字經濟社會生產力的組成部分和表現形式之一。

數字經濟發展呼吁法治全球化協作

全球數字經濟及其時代的加速到來，給人類生產生活帶來了極大便利，包括但不限于，經濟高速增長給人類生活帶來的富足和幸福，數字技術和信息通信技術得到充分應用給人類生活帶來的便捷和快樂，各類公共服務在數字化作用下的精細化和有效性得到極大提升，人類可用可享的服務類型愈來愈多等。

但與此同時，人類社會及其基本制度也正在面臨數字經濟高速發展帶來的前所未有的挑戰，從治理理念、組織結構、原則規則、方式方法等方面，都需要與“數字”相結合，做出相應的調整。

當前，數字經濟運行已然從市場經濟領域擴展至整個全球治理的融合場景，法治作為現代文明社會的基本治理模式，無可回避地必須運行在數字治理這樣一個整體性的操作系統之上，且這個系統本質上有著跨越國（邊）境，甚或超越主權限制而運行的能力和需求。譬如，在全球數字主權公共政策制定和治理領域，無論是歐盟、美國、英國，還是中國、印度、日本等，都面臨著數據跨境流動的治理與協作問題，此時的數據很難說由某一主權國家掌握，其數據主權和數據治權的關系有待深入研究。

鑒于此，在積極探索和建設中國特色社會主義法治體系以回應數字經濟在全球的高速發展之際，除關注數字經濟所具有的強技術特征外，還需要從數字經濟的那些基本要素，譬如數據、算法、（平臺）規則等的社會屬性出發，關注其在全球范圍內的不同認知基礎和運行價值理論，做好國內規則與國際規則的有效銜接。

概言之，數字經濟健康持續發展必須建立在法治全球協作的基礎上。

當前，正值兩個大局交替影響，相互作用的關鍵時期，堅持“以我為主”統籌安全與發展，推動全球命運共同體建設，應對全球數字經濟運行帶來的挑戰與機遇，需要在法治上下功夫。

法治是可以傳承文化，回應現實，溝通中西，消除分歧的重要制度安排和實踐保障，也是堅持中華民族道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的集中體現和優勢所在。正所謂，法治是國之重器、國之大者，法治興，則國運昌。中國的數字經濟時代法治探索與建設必將成為全球數字經濟社會治理不可或缺的內容和形態。^[2]

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[1] Application Programming Interface，應用程序編程接口。

[2] 原文首發于《財經》2022年9月2日，收錄時有調整。