序言 數字經濟多維治理的多線構設

隨著互聯網、人工智能、大數據等新興產業技術的高速發展，人類社會搭建起一個與物質世界、實體經濟融合共生的數字世界，創新發展了作為新經濟業態、新生產力組織方式和商業組織結構的，基于信息通信技術和數字數據技術深度結合的數字（數據）經濟。在數字化、智能化趨勢的推動下，我國數字經濟發展呈強勁態勢，但其也帶來了一系列治理難題，要實現數字經濟高質量發展，亟待可行、可及的有效治理。

強化數字經濟治理已是全球趨勢，全球數字經濟目前正處于規則重塑的重要窗口期，我國數字經濟規模已僅次于美國，位居世界第二，應善于把握機遇，增強數字經濟關鍵領域規則制定能力與全球領導力，在比較和對標全球數字經濟規則基礎上貢獻中國智慧和中國方案。2022年1月12日，國務院印發《“十四五”數字經濟發展規劃》（國發〔2021〕29號），其中明確了“十四五”時期推動數字經濟健康發展的指導思想、基本原則、發展目標、重點任務和保障措施。可見，數字經濟的發展已成為我國經濟發展新階段的重要組成部分，是推進經濟由高速發展轉向高質量發展的動力引擎和變速器，其中，規范發展更是逐步實現由數字經濟大國邁向數字經濟強國的必由之路。2022年10月16日，習近平總書記在黨的二十大報告中強調，加快建設網絡強國、數字中國。“凡益之道，與時偕行”，可見，全面建設社會主義現代化國家，構建高水平社會主義市場經濟體制，應以信息化驅動現代化，助力數字經濟規范發展，乘勢而上，全力建設網絡強國、數字中國。

面對以信息通信技術和數字數據技術為代表的數字經濟時代新技術進步對法治的強烈沖擊和現實挑戰，盡管國內外理論界和實務界對此做出了積極回應，但尚未取得共識。現有研究成果表明，不可只依賴技術賦能進行數字治理，應以多維綜合治理為抓手，聚焦數據、算法、平臺多要素及多場景的立體化、多層次、整體性的協同治理，優化數字治理體制機制及規則體系，助力我國數字經濟高質量發展。

數據治理以安全為底線

數據是數字經濟發展的關鍵基礎要素，是產業數字化與數字化產業的載體與進路，也是生產組織和生產關系網間化、智能化的基礎，只有保護好、開發好數據才能切實促進數字經濟高質量發展。

現實中基于數據的可復制性、可共享性、單個數據價值低、瞬時性、傳輸成本相對低、使用加權等特征，其反復多次使用不僅不會發生實質損耗，相反如果數據不能得到廣泛即時深度的復次使用，其價值將會越來越低。換言之，數據在多主體、多場景、多領域下的復次開發能夠提高數據的使用價值，使之具有更強的交互性和創新性。這類特征決定了基于數據的數字經濟具有很強的正外部效應，數據使用頻率越高、使用范圍越大，其創造的價值也會越多。數字經濟市場主體的數據積累能夠快速形成多行多市結構下的范圍經濟和規模經濟優勢，為數字經濟發展注入新動能，是加快經濟社會發展質量變革、效率變革、動力變革的重要引擎和關鍵要素。

數字經濟擁有龐大的數據要素市場，數據要素的安全化適用是數據要素市場健康發展的基礎與保障。然而，當前數字經濟高速發展中數據安全風險日益凸顯。主要表現在以下兩方面：

其一，大數據技術、算法推薦的廣泛應用推高了個人隱私信息泄露的風險。數字經濟時代，人們在現實生活中使用日常的消費、出行、醫療等服務時，往往都會產生大量的個人隱私數據。雖然《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）對個人信息提供了系統保護框架和基本原則、主要規則，要求作為個人信息處理者的相關重要平臺在進行數據獲取時需要獲得充分授權，但是，在實踐中用戶仍面臨要么直接簽署授權協議，要么不使用該項服務的兩難處境，即相關法律法規的可行性與可及性還需落實落地。此外，目前各類應用（APP）、小程序、網站層出不窮，其個人信息保護和去標簽化的措施和流程是否完善，用戶難以全面知曉，也無從取證，廣大用戶在防范隱私泄露方面仍處于被動地位。為此，應加強應用、小程序開發、使用者及其分發平臺的監管主體責任，并以此為抓手開展常態化的行業自查、企業互查以及外部監察，搭建全方位、多層次的由多主體參與的治理新格局。

其二，多數數字經濟頭部企業在積累海量數據時，往往自覺或不自覺地形成數據壟斷，對整個數據要素市場的公平有序競爭產生負面影響，終而危及整個市場的安全運行。在數字經濟發展早期，各領域都存在較多的中小經營者，隨著流量數據的不斷積累，巨量商業資本持續涌入，甚至出現了資本無序擴展的局面，致使在平臺經濟發展的大多數領域出現了由一兩個數字科技巨頭占據主導地位的市場格局，包括社交平臺、搜索引擎和視頻運營商等領域。科技巨頭們依托龐大的用戶群體和數據積累，自然而然地就會占據市場支配地位，采取數據壟斷行為從而導致損害公平競爭和群體創新的風險急速上升。數據壟斷局面一旦形成，就會出現市場壁壘，不僅數據濫用成本更低、行為更隱蔽，而且也會加劇反壟斷、反不正當競爭執法司法因市場競爭失序所面臨的壓力，同時誘發數據巨頭企業們濫用數據權利（力）作惡的風險，甚或加劇已然發生的數據安全危害。

在數字經濟時代，人人可提供數據，人人可生產要素，人人可從消費者變成生產者，兼具多重身份。數字經濟場景下的廣大經營者和消費者，特別是那些中小創新創業者，如果不給予他們充分合理有效的支持，且及時對那些妨礙公平競爭的違法違規行為予以有力有度有序的規制，勢必影響整個數字經濟規范健康持續發展。鑒于此，依法給予支持和規范，在數字經濟發展中成為必不可少的關鍵支撐。為此，立足當下，著眼長遠，堅持運用法治思維和法治方式，圍繞數字經濟發展中數據安全與發展問題設置科學合理的制度規范，以安全發展為底線，著力數據發展，為統籌數字經濟安全發展營造良好的法治環境。

平臺治理以規范為基線

隨著信息通信技術與數字數據技術的快速迭代與深度融合創新，以互聯網平臺企業為代表的互聯網平臺經濟迅速崛起。平臺經濟是基于數字技術，由數據驅動、平臺支撐、網絡協同的經濟活動單元所構成的新經濟系統。作為一種商業模式的革新，它顛覆了傳統廠商的規模經濟模式，廠商的財富密碼從流水線變成了算法。譬如，日常生活中的共享出行、網購直播、酒店民宿、餐飲外賣等都屬于平臺經濟的典型表現形式。如今，平臺經濟，尤其是互聯網平臺，已經成為推動我國經濟發展的重要引擎。

平臺經濟在蓬勃興起、縱深發展的同時，所引發的競爭治理、安全治理等問題也在不斷凸顯，譬如平臺強制“二選一”、“自我優待”、過度收集用戶數據信息、違法違規妨礙信息傳播等現象層出不窮。由此，引發了社會各界對超大型平臺基于其強大的數字經濟權利（力）所衍生的對國家公共權力、社會公眾基本權利的擠壓、控制甚或侵害的強烈擔憂。因此，如何建立健全科學合理的平臺經濟治理體系，有序有效有力監管平臺企業特別是超大型平臺企業的行為，在促進平臺經濟健康發展的同時，規范其行為的合法性與合理性，支持平臺經濟持續發展，是當前平臺治理中面臨的核心任務。

平臺經濟規范發展，規范是治理基線，發展是治理目標，需全面、科學、準確統籌好“安全”和“發展”兩方面任務，夯實治理基調，守牢治理主線。

從安全維度上看，首先，平臺經濟發展需在規范安全的法治環境下展開，遵守包括《個人信息保護法》、《中華人民共和國電子商務法》（以下簡稱《電子商務法》）、《中華人民共和國網絡安全法》（以下簡稱《網絡安全法》）、《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱《數據安全法》）、《關鍵信息基礎設施安全保護條例》等在內的關涉平臺經濟的法律法規；其次，更需在法治基礎上構建多元協同、跨域合作、專業互補的聯合執法框架，共同助力平臺經濟規范發展。譬如，平臺經營者，網絡商品和服務的提供者，相關行業組織、協會，以及中央和地方各級網信主管部門和其他有關部門，都應依法維護平臺經濟的秩序規范。

從發展維度上看，平臺經濟規范發展要繃緊守法底線，告別無序競爭。在具體執法司法活動中，明確以《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）、《中華人民共和國反不正當競爭法》（以下簡稱《反不正當競爭法》）、《電子商務法》、《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》等多部法律法規予以規范，平臺經濟治理的目標是維護市場公平競爭。在堅持依法促進平臺經濟健康發展總基調不動搖的前提下，加快平臺分類分級治理政策規范的出臺，為精準施策提供更為有力的規范依據，促進平臺經濟市場領域有效競爭，劃清法治規范的基線。沿著規范的治理基線，明確平臺企業行為違法性的判斷基準，提高法律適用的可預測性與可操作性，助力平臺經濟的規范健康發展。

算法治理以科學為明線

支撐數字經濟高質量發展的關鍵基礎技術是基于大數據支持的人工智能算法，通過算法訓練可使其高效采集、計算、使用、處理海量數據，對數據進行有限、抽象、有效、復合加工與運用。隨著人工智能技術的不斷發展與廣泛使用，算法已經滲透進經濟社會生活的方方面面。衣食住行、生老病死、就業失業、信息傳播等，無不受到算法推薦和使用的影響。算法不僅為傳統產業升級進行全新賦能，而且為社會發展帶來了更多可能，一個算法社會正在到來。

然而，算法在帶動經濟增長、提高經濟效率、豐富和便利生活的同時，其在市場競爭、信息傳播、個人隱私、弱勢群體利益等方面的負面影響和風險也逐漸暴露，算法歧視、算法黑箱、算法共謀等問題尤為受到關注。算法治理是算法時代的核心議題，需高度重視，加強算法治理，故此，需從算法運行的科學規律出發，以科學治理為明線，通過科學合理的機制設計，因應動態的算法創新與相對靜態、穩定的法律制度之間的矛盾張力，科學合理、有序有效地實現算法治理的目標。

科學的算法治理需要堅持和完善多元共治，實現多元利益的均衡發展。首先，堅持多元共治，不僅需要采取自上而下的立法、行政賦能，通過立法立規明晰算法應用治理中各類主體的職權責，建立責罰相當的治理框架；而且要推動自下而上的監督機制完善，拓展監督渠道，調動多元主體參與治理的積極性，形成“政府為核心+多元主體參與”的治理模式，優化算法治理效果。其次，實現利益均衡，應明確算法治理工作目的是保障和實現多元利益的優化配置，需在遵從科學規律的基礎上依法依規協調各方主體利益，以增進社會總福利。譬如，加強廣大普通用戶、數字勞動者各項權益的科學保護，強化算法的透明度和可解釋性，明確算法開發者、控制者及使用者等各方享有的合法權利，以及公共部門合法使用算法權利，并科以相當的法律義務與責任。

科學的算法治理還應加強事前、事中和事后的全過程、全周期治理。我國目前對于算法的治理較明顯地體現為事后治理，但事后治理或追責往往無法有效應對算法應用引致風險的廣泛性和破壞性，增強事前事中，特別是事前的治理才有利于前瞻性地防范算法風險產生。2021年12月出臺的《互聯網信息服務算法推薦管理規定》強調算法風險防控機制備案、建立健全算法機制機理審核與評估、驗證算法機制機理、模型、數據和應用結果等，恰好充分說明我國已逐漸重視算法問責前置，推進事前和事中治理工作。在此基礎上，需進一步加強事前事中監管落地，有效降低算法風險。

場景治理以均衡為主線

隨著經濟發展壓力增大，人口流量紅利下降，數字經濟單純的商業模式創新遭遇瓶頸，數字企業間的存量用戶爭奪進入白熱化，數字經濟發展進入下半場。在“十四五”時期，我國提出數字經濟轉向深化應用、規范發展、普惠共享的新發展階段。基于此，以大數據、人工智能、區塊鏈等為代表的新興技術手段則各顯神通，不斷對各產業持續賦能升級，一時間新技術、新產業、新業態、新模式層出不窮。數字經濟邁向了更加集成和融合發展的階段，譬如大力發展融合化在線教育、積極發展智能醫療、支持自動駕駛等。同時，也要看到，在國家布局數字經濟中長期發展目標之際，數字經濟因其規模快速擴張，發展不均衡、不充分、不規范的問題日益突出，迫切需要轉變傳統治理模式、加快補齊短板弱項，及時矯正監管體制機制不適應的問題，提高我國數字經濟治理能力與水平，創新治理思路、進路及工具。

在數字經濟發展進入下半場之際，數字企業除努力修煉“內功”外，外部治理機制也需因應新技術、新產業、新業態、新模式的不斷變化帶來的數字經濟發展的新挑戰，有序有效推動數字經濟的創新升級。在這一過程中務必堅持以均衡發展為主線加強多元多維治理，優化以數字經濟應用場景為軸心的融合治理，重點扶持一批技術創新優、應用效果好、復制推廣性強的數字經濟新技術、新業態、新產業、新模式，努力實現從產業出圈到數字破圈的突破。

當前，數字經濟成為經濟發展的新引擎，數字經濟治理也成為國家治理體系建設的關鍵內容之一。為充分保障數字經濟發展的活力和秩序，建議從以上方面完善數字經濟多維治理體系，促進數字經濟規范健康持續發展。

陳兵

南開大學法學院副院長、教授、博導

南開大學競爭法研究中心主任

南開大學數字經濟交叉科學中心研究員