第三節 境外老年人權益保障模式分析與借鑒

一、境外老年人權益保障概況

（一）立法模式方面

世界各國和地區老年人權益保障改革歷程中，最明顯的特征是立法先行，立法是改革實施的保護傘，同時立法也在改革中不斷完善和修正。從他們的立法實踐中歸納，發現老年人權益保障法律體系主要存在以下兩種情況：第一種是專門式或獨立式的老年人權益保障立法模式，采用此種模式的有美國、日本、韓國、新加坡、澳大利亞等國家，這些發達國家在20世紀中旬陸續出臺專門的老年法。第二種是分散式老年人權益保障立法模式，與第一種專門式正好相反。分散式沒有專門針對老年人權益保障的立法，其權益保障條款內容散見于其他相關法律之中，例如養老保險涵蓋了老年保險、醫療保險涵蓋了老年疾病保險。在這種模式下的老年人權益保障從屬于社會保障及福利制度之中，絕大多數國家都采用此模式。

采用分散式老年人權益保障立法模式的國家，普遍將老年人群定位于社會的一個群體，老年時期是人類生命旅程中的一個必經階段。此定位也影響了他們決策老年人權益保障相關規定的從屬對象，是從屬于社會整體福利的組成部分。老年時期享有的物質、健康、社會參與的權利規定在年金制度、健康保險制度、雇傭保險制度等社會保障之中。雖然此種模式是多數國家的選擇，但其缺點比較明顯。一是沒有考慮老年人的特殊需要，忽略了老年人參與社會發展的權利；二是缺乏具體的執行程序，相關配套法律的執行力不強；三是分散的立法對于老年人權益的保障力度，相對處于不足的弱勢。

分散式立法模式的缺點恰好是專門式的優點。該模式基于老年人群體的特殊需要，明確了老年人應享受的特殊權利，具體表現為老年人權益保護法、老年人福利法、老年人保健法等老年人專門法律的出臺。與分散式立法模式相比，在世界范圍內采用專門式老年人權益保障立法模式并不是主流。結合我國國情及傳統文化，我國老年人立法也采用了這種專門式立法模式。在前述我國老年法的不足時，也指出了缺乏實踐性、可操作性這一問題。1996年我國《老年人權益保障法》出臺時，由于東西部地區差別大、城鄉差別大，因此對許多問題作了原則性的規定，可操作性的缺失是不可避免的。^[42]可是不能以偏概全，將我國老年法缺乏可操作性的不足擴大至專門式立法保障模式中，否認其法律系統性強便于適用的特點。此外，專門的老年人權益保障立法模式具有權利義務關系明確、法律責任清楚等特點。但在整體結構上，若一國的立法機關缺乏系統的立法規劃以及傳承性缺失，也會產生專門式的結構松散、法律間協調性差，以及重復立法、條文抽象等缺點。

（二）產業政策與政府職能方面

在國際上，主要的西方國家早已邁入老齡化社會。除了在根本的立法方面保障老年人權益，西方各國也根據自身經濟發展狀況以及市場化程度，選擇相應的老齡事業與老齡產業運作方式。如前述所言，老齡事業與老齡產業的服務對象是基本一致的，只是依靠對象不同，一個主要依靠政府，另一個則主要依靠市場。老齡事業服務于全體國民，在物質、健康、文化以及教育等方面提供具有公益性質的政府行為，其由政府主導是毋庸置疑的。老齡產業在性質上是依靠市場經營活動的。從經濟學視角，老齡產業目前的經營模式有三種：政府包辦模式、純粹市場模式以及政府主導的市場發展模式^[43]。除了丹麥、挪威等人口少的北歐國家適合完全由政府決定老齡產業發展的模式以外，人口數量多、地理文化差異大、物質基礎薄弱的國家采用政府包辦模式，會因供需不足產生較大的社會風險。但如果將老齡產業市場純粹化，任由“無形的手”實現資源的有效配置是危險的。資源的有效配置不是不可能，但要在完全競爭的市場之中才能實現。基于中國國有資產和財政收入等基本情況，應由財政投入建設普惠性養老機構覆蓋基本需求才是主要方向。中國的老齡產業市場之龐大，需求十分旺盛，效益非常可觀，但是這應當針對高端追求的養老人群，而不是普通老年人，否則會影響普通老年人的養老保障。西方資本主義國家在其歷史實踐中檢驗了純粹的市場模式存在許多風險。目前老齡產業的主流發展模式是政府主導的市場發展模式，多數國家肯定了老齡產業的發展離不開政府與市場的互相配合。

隨著老齡產業成熟化的提高，一些西方國家將許多產業運作模式逐漸放入老齡事業的體系中。事業運作模式與產業運作模式并存的養老方式，被稱為“雙業并存”，實際上是一種從政府角度出發的運作方式。^[44]老齡產業的市場化運行功能與作用在老齡事業的基礎上充分發揮。無論是老齡事業還是老齡產業，都離不開政府因素的參與。特別在老齡產業方面，如何有效發揮政府作用，同時不過多干預市場化的行為，成為發達國家應對老年人權益保障的重點關注方向。發達國家因國情不同，老齡產業發展階段的政府職能轉變也存在區別。有些國家的政府職能從以前的直接供給養老服務，轉向了養老政策的制定和對老齡產業的引導、監管、評估，以及對養老服務的購買，到現在的進一步提升老齡產業的市場化程度，并鼓勵和引導養老模式的創新。這些國家在政府職能轉變方面非常明顯，作出的政策引導隨著市場變化而完善。日本在其老齡產業發展上卻有著不同的特點。從20世紀70年代萌芽，80年代大力扶植，90年代大企業進入養老市場的開發與經營，到2000年后開始擴張。日本的老齡產業迅速發展，政府職能的發揮有著強有力的作用。與一些國家的老齡產業中政府職能的多次轉折不同，從“二戰”后至今，日本的老齡產業發展方向與政府職能特征始終沿著同一個方向演進——推動養老的產業化和市場化^[45]。當日本意識到國內的養老問題時，政府通過立法、供給、監督三項職能并舉發展老齡產業。日本深受儒家文化的影響，家庭養老觀念也十分鞏固。但是日本以私有制為基礎的國情與我國以公有制為基礎的國情，在建設老齡化事業的模式上是不同的，普惠性的養老機構及設施應由中央和地方共同負擔，高端化的私有養老機構才是老齡產業化和市場化的方向。

二、境外老年人權益保障措施的探討

各國和地區的老年人權益保障制度基本上以物質經濟、身體健康、社會參與三個方面為基礎，構建相應的體制機制。與我國立法模式相近的美國、日本、韓國三個國家的老年人權益保障內容，對構建我國老年人權益保障具體措施，有可借鑒的方面。美國是西方發達國家典型代表，而日本、韓國與我國都深受孝道文化思想影響，傳統養老方式相同。日本是目前世界上人口老齡化程度較為嚴重的國家之一，其對待老年人權益保障的有力措施是值得借鑒研究的。韓國與我國幾乎在2000年前面同時進入老齡化社會，且老齡化速度并不亞于我國。韓國統計廳發布數據預測，2067年，韓國65歲以上老齡人口將高達46.5%，老齡化將位居世界第一。同時期解決老齡化問題的韓國，如何解決老年人權益保障問題也是值得探討的。

（一）物質生活保障

各個國家在面對國內的人口老齡化問題時，不約而同地將“老有所養”放在解決問題的首位。養老最基本的就是維持老年人的基本物質生活條件。“對于老年人來說，關于老齡問題的任何其他問題都不如保障、維持收入方面的問題更重要。”^[46]換言之，保障、維持老年人的收入就是維持老年人的生活保障，生活保障的基礎是經濟、物質生活條件基本得到保證。當基礎的物質生活條件都得不到保證時，更難以滿足老年人在生活質量、醫療健康以及社會參與等方面的需要。

即使各國的文化傳統和法律都不同，但各國經過實踐達成共識，都認為僅依靠家庭式養老不能維持老年人的物質生活保障。家庭養老保障需慢慢轉變為社會養老保障，政府應介入老年人生活保障領域，通過立法建立強制性的養老保險制度。對于老年人物質生活保障的法律規定，絕大多數國家都將其規定在社會養老保險制度之中。養老保險法是政府介入老年人物質生活保障的手段。養老保險又稱老年保險，是指國家通過立法強制建立養老保險基金，勞動者達到法定退休年齡并退出勞動崗位時，可以從養老保險基金中領取養老金，以保證其基本生活的一種社會保險制度。^[47]

美國大約在20世紀40年代進入老齡化社會，其老齡化發展相對緩慢。沒有明確的退休年齡界定要求，年齡只是領取退休金的資格之一。1935年，美國頒布的《社會保障法》設立了老年保險制度，該制度初期就包括了美國全國范圍內大多數雇員，法案還設立了老年援助項目，對不符合資格或參與了老年保險制度但仍需幫助的老年人，聯邦政府與州政府會支付有關的照護方面的開銷。經過發展，起初的老年保險制度現已增加了遺屬撫恤、殘疾人福利的內容（Old Age，Survivors and Disability Insurance，OASDI）。現在，美國實行多層次的養老保險制度，主要為基本養老保險制度、企業補充養老保險制度和個人儲蓄養老保險制度。三個制度構成了美國養老保險“三支柱”模式，每個模式的籌資計劃都根據制度的特點而設立。經過不斷推動，美國養老體系擁有相對完善的法律體系。“三支柱”模式中，目前在美國作用最大的并不是基本養老保險，而是后兩者。在養老保障體系下生活的美國老年人，具有一定的消費能力，并在多種養老金融的支持下，消費能力有了進一步的提升。由此為美國老齡產業的繁榮提供了有力條件。1965年出臺的《美國老年人法》（Old Americans Act，OAA）為60歲以上的美國老年人提供支持服務、綜合營養服務、家庭提供的營養服務、家庭照顧者支持、社區服務就業，長期護理監察員計劃以及旨在防止虐待、忽視和剝削老年人的服務。 除美國老年人的社區服務就業由勞工部就業和培訓管理局管理外，所有計劃均由老齡管理局管理^[48]。 美國強調國民自立，不重視家庭養老方式。這種觀念使美國老年人養老更多依靠個人或社會養老體系，加上政府大力購買養老服務、稅收優惠、政策補貼以及近年來對政府舉辦的服務機構“去機構化”，使得私人營利機構及非營利機構成為整個老齡服務體系的運行主體。在相對完善的老年保險制度及老齡產業繁榮發展趨勢下，美國老年人的物質生活得到有效的保障。

日本是當前人口老齡化最突出的國家之一，也是世界上最長壽的國家。“二戰”結束后，日本進入了戰后經濟恢復期。20世紀50年代至60年代，日本由戰后經濟恢復期邁入了經濟高速成長期，社會福利改革同步進行。日本為了保證國民養老，實行養老金多元化。1959年誕生的《國民年金法》要求20歲至60歲的國民參加國民年金體系，由國家、行業、個人共同承擔養老金。但對于一些特殊對象，如無收入老人、單親家庭、殘疾者等福利年金費用則全部由國家負擔。國民年金制度是日本最基礎的養老金制度。如果說國民年金在日本養老保險制度中占主要地位，那么，厚生年金和共濟年金則是養老金制度的另一種補充形式。^[49]厚生年金與共濟年金都是雇員年金，只是保險對象不同。前者面向五人以上的企業單位的正式雇員，后者涵蓋的是來自共濟組合中的公務員、私立學校教職員和農林漁業團體職員等。經過制度改革，日本最終建立了“國民皆保險，國民皆年金”的養老框架組合。可這份國家福利也隨著新的社會問題的產生開始改變。日本也是深受儒家文化影響的國家，重視家庭養老，但隨著經濟發展，日本家庭形式日趨“小家庭”化，少子化問題也日益嚴重，加之老齡人口多。1963年頒布的《老年人福利法》強調“政府責任”，只依賴于政府財政支出的社會保障和社會福利將不足以維持老年人的物質生活需要。日本在1970年后開始調整產業結構，同時提高社會的福利水平，提供免費醫療，改革養老金制度等，提高了社會對養老的有效需求。隨后提出要激發民間力量，發展老齡產業滿足老年人的養老需求。

韓國與我國幾乎同時邁入老齡化社會，是世界上老齡化速度最快的國家，也與我國有著相似的文化淵源。與美日兩國不同，韓國國民年金制度實施得較晚。1973年制定的《國民福利年金法》于1988年才予以實施。在基本框架方面，與美日兩國不同的是韓國養老金模式是“四支柱”模式，增加了無須繳費的基礎年金，以此解決未能足額繳納保費直至最低年限的參保人、沒有勞動收入的人、家庭主婦、臨時工等未加入國民年金的人和國民年金待遇過低的老年人貧困問題，此項模式為“零支柱”^[50]。在正式實施國民年金制度前，韓國政府先后頒布了《政府公務員年金法》《軍人年金法》《私立學校教師年金法》，統稱為特殊職業年金，與國民年金分開運營，具有不同的標準。國民年金面向的對象是普通單位職工、農漁民、非正規就業人員及個體勞動者。其繳費有所屬單位的由單位和個人各承擔一半；私營及其他居民獨立承擔保費，政府對某些人群會提供一定比例的資助。國民年金與特殊職業年金為韓國養老金模式的第一支柱，保障了韓國職工養老基本收入。除此之外，韓國政府要求韓國企業必須為職工建立退休金或退休年金。發展至今，韓國設立了個人退休年金，以銜接個人歷次離職領取的退休金，個體經營者也可以參加。此為韓國養老金模式的第二支柱。第三支柱是1994年建立的個人商業養老保險。未能加入企業年金的勞動者可以自愿購買商業養老保險，主要有“年金保險”與“年金儲蓄保險”。通過兩者不同的稅收標準，激勵個人商業養老保險的發展，滿足群體差異性的養老保障需求。具體而言，政府提供基礎年金、國民年金、特殊職業年金等社會保險保障老年人的基本收入；強制性退休金制度為私人部門職工提供穩定的補充養老金；多樣化的商業養老保險為老年人維持既有生活水平提供更多的選擇^[51]。

（二）健康保障

人經歷青壯年時期后，各項生理機能開始下降，逐漸失去勞動能力。疾病會使勞動能力暫時或長久地喪失，所以健康往往與貧窮相聯系。若家里有一位生病的老人，生活成本會較其他家庭重，重病對一個普通家庭來說可能是沉重的打擊。若是高齡空巢失能老人，僅僅是基本的生活補貼是不能解決其生活問題的，此時健康照護是急需的。當老年人的物質生活條件得到基本保障后，健康便成為老年人最渴望的生理需求。老年人權益保障除了滿足基本物質保障，對于健康方面的權益也應重視。老年人健康保障重點體現在老年人醫療保險、老年人保健康復和長期護理制度上。大部分國家會將老年人醫療保險納入基本醫療保險制度之中，但也有國家為老年人制定了專門的老年人保健法、護理保險法等法律。為解決老年人健康權益的問題，各國陸續改革本國的醫療保障制度。

美國的醫療保險主體是商業醫療保險，并沒有全民性質的基本醫療保險。美國政府企圖在1935年通過《社會保障法》將醫療保險納入，但由于經濟危機以及相關的政治、社會因素，醫療保險相對于那個時期亟待解決的養老保險和失業保險顯得并不重要，所以將醫療保險排除在該法案之外。直至20世紀60年代，美國面臨著人口老齡化問題明顯加重的社會局面，商業醫療保險重視利益，并不愿意承保具有健康高風險的老年人，導致老年群體醫療保障需求得不到滿足。因此，在1965年美國頒布了《社會保障法》修正案，政府公共醫療保險項目《醫療保險制度》和《低收入醫療救助制度》應運而生。《醫療保險制度》的保障對象主要是年齡在65歲以上的老年人，住院醫療保險和補充醫療保險是其設立之初的兩個組成部分^[52]。前者是強制性要求，后者是自愿參加，依靠各自獨立的信托基金進行運營。當參與《醫療保險制度》項目的老年人無力承擔該項目的保險費或是不能報銷的自費部分時，可以由《低收入醫療救助制度》的計劃進行支付。兩個項目實施后，幾乎所有的美國老年人都可享受醫院和醫生服務。70年代，一個針對老年人的養老醫療護理模式——老年人全面照護服務開始建立，這是一種倡導社區居家照護的長期照護服務形式。老年人全面照護服務參加者是經所在州認證需要入住護理院，年齡55周歲以上且能在當下安全生活在社區的。老年人全面照護服務內容包括養老和醫療的需求，可歸納為三大類：醫療性服務、康復性服務以及社會支持性服務。老年人全面照護服務模式通過在社區內提供一站式的服務將短期醫療和長期照護結合，即使是高齡失能老人仍然可以長時間地在他們熟悉的環境中生活。^[53]1992年在重新授權的《老年人法案》中逐漸加入了長期照護的內容，現已形成了較為成熟的照護法律體系。1997年，美國平衡預算法案確立老年人全面照護服務為醫療救助和醫療保險支付范圍內的永久性服務項目；2015年，美國國會通過老年人全面照護服務創新法案并被寫入法律；到2017年，美國已經有32個州運營122個老年人全面照護服務項目，服務大約38000名老年參與者^[54]。基于充足的營養對身體健康至關重要的理念，《美國老年人法》于1972年被納入國家營養計劃。國家營養計劃向各州提供贈款，以幫助支持全國范圍內老年人的營養服務。這些服務包括“集體營養計劃”和“家庭提供的營養計劃”，它們可以在團體環境中提供健康的膳食，例如老年中心和基于信仰的聚集地，以及單獨居住的老年人的家中。在提供健康膳食的同時，也提供了老年人參與社會活動、健康保健活動以及志愿活動的機會。

日本在老年人健康保障方面的法律和措施的數量是相當多的，包括《老年人福利法》《老年人保健法》《護理保險法》以及兩個黃金計劃等^[55]，形成了日本老年人健康保障的法律法規政策。1963年，世界上第一部專門式老年人立法日本《老年人福利法》頒布實施，該部法律將提高老年人福利是政府責任的內容寫入立法中。1973年再次修改的《老年人福利法》，規定了70歲以上的老年人可享受免費的醫療服務，但在實施中導致資源過度浪費，政府財政出現不平衡的問題。綜合前述問題以及其他因素，日本政府開始了醫療制度的改革，1982年制定的《老年人保健法》出臺。《國民年金法》《老年人福利法》《老年人保健法》是日本從物質生活、社會福利以及健康等三個方面保障老年人權益的三個支撐點。《老年人保健法》的頒布改革了日本老年人健康保障的三個方面：一是將老年人的醫療和保健從基本的國民健康保險中剝離，形成相對獨立的體系^[56]；二是終止了老年人免費醫療服務，規定老年人的醫療費由個人、國家和保險機構共同承擔，長期發展保持財政平衡；三是拓展了《老年人福利法》中關于老年人健康保障的內容，確定了醫療健康服務由地方政府負責管理，發展機構照顧服務，為老年人提供短期入住、護理和治療服務。日本養老模式經歷了“家庭養老”到“機構養老”，而后經過兩個“黃金計劃”的推進，開啟了“居家養老”的道路。2000年《護理保險法》的實施，規定政府與個人分擔保費，以此緩解國家財政對日益增長的健康保障支出的壓力，由服務機構采取派遣家庭援助者或受保人利用專業化護理服務設施的保險形式。經過數次修訂的護理保險制度，讓日本人在老年時期獲得強有力的健康權益保障。

韓國在2000年實施了《國民健康保險法》，在此之前韓國的健康保險制度經過近40年的改革。起初的醫療保險制度的涵蓋對象范圍不大，只限于低收入人群、財團職工和公務員等。隨著醫療服務體系的不斷完善，韓國于1989年實現了城市地區全民醫療保險。1998年頒布了《國民醫療保險法》，該法后演變為現在的《國民健康保險法》。韓國并沒有單獨的老年人健康保險法，但法律規定全體國民強制加入國民健康保險，是老年人健康權益的基本保障。隨著老齡化的加深，老年人獲得照顧的需求也日益加大，加之“家庭養老”觀念的日趨淡薄，子女與父母同住比例下降。韓國開始重視“社會養老”作用，公共長期療養制度提升至國家層面予以討論，2008年7月韓國正式啟動老人長期療養保險制度。保險對象限定為：65歲以上老年人，或者65歲以下患有老年性疾病，日常生活不能自理，生活困難的人。這個規定看似主觀，但韓國政府在認定對象時主要通過等級判定。在申請保險給付時，需要接受照顧服務的被保險人要向國民健康保險機構提出申請，并填寫《照顧認定申請書》，經社會工作師或護士實地調查認定后，將相關資料提交所屬地方政府的“照顧等級判定委員會”，由委員會判定申請人的受領資格，并決定其應受理照顧的等級^[57]。該制度的財政資金由政府、保費收入和受照顧者自費資金共同承擔。

（三）社會參與保障

當老年人的基本生活保障、醫療護理健康方面得到滿足，老年人權益順勢地提高至發展需要的層次。發展性需要是老年人生存性需要的必然提升，而老年人參與社會發展是滿足其發展性需要的路徑。老年人參與社會發展的內涵是廣義的、豐富的，不能等同于老年人再就業或者終身學習等的某一方面，而是涉及經濟、政治、文化、社會等方面。目前，學界對于老年人參與社會發展并沒有統一的嚴格的概念界定，綜合各方觀點而明確老年人參與社會發展是老年人參加社會發展的各項活動，貢獻有益于社會發展的力量。當老齡化日趨嚴重，老年人參與社會發展就不僅是老年人的個人事務，而是與社會息息相關。美國學者巴特勒提出“生產性老齡化”理念，通過外向性活動和內向性活動兩種方式貢獻老年人的個人能力從事商品和服務生產活動，挖掘老年人口的潛能。外向性活動包括繼續工作、志愿服務、照料他人；內向性活動包括繼續學習、發展能力、自我照料、自我實現等。因此，各國紛紛在就業、教育、服務等方面通過政策法規保障老年人社會參與的權益，提供完善的社會參與條件，發揮老年人貢獻社會發展的力量。

美國主要通過《老年人法》和《就業年齡歧視法》等相關法案，提供并保障老年人的就業機會。工作場所的年齡歧視一直是一個嚴重的問題，這些法案的出臺為解決年齡歧視問題提供了法律依據。美國《老年人法》在1969年修正案以“寄養祖父母計劃”^[58]和“退休老人志愿工作計劃”的形式提供老年人志愿服務機會，到現在已發展為“高級社區服務就業計劃”。高級社區服務就業計劃是針對老年人的社區服務和基于工作的職業培訓計劃，為55歲以上的低收入失業者提供培訓。參與者還可以通過美國就業中心網絡獲得就業幫助。高級社區服務就業計劃參與者在非營利性和公共機構（包括學校、醫院、日托中心和高級中心）的各種社區服務活動中獲得工作經驗。參與者平均每周工作20小時，并獲得聯邦、州或當地最低工資中的最高者。該培訓是公民參與和技能提升的橋梁，并為參與者帶來了無補貼的就業機會。在年齡歧視方面，美國也陸續出臺了1967年的《就業年齡歧視法》、1975年的《禁止歧視老年人就業法案》、1990年修訂后的《高齡工人福利待遇保護法案》等反年齡歧視的法案，保護和鼓勵老年人就業。《就業年齡歧視法》在1986年修訂后，直接廢除了強制退休制度。該法認為職工的能力不能以年齡為判斷標準，不因年齡而歧視高齡員工。同時美國還有相關的配套設施，以提升高齡勞動者的就業能力，例如美國的“經歷工作公司”：建立于1965年，以向高齡勞動者提供就業培訓、就業和社區服務機會為宗旨，以幫助高齡勞動者求職、獲得更具挑戰性的崗位、轉換職業以及增加收入為目的的全國性、非營利性組織。^[59]

與美國不同，日本沒有年齡歧視法律規定，而是通過一系列勞動法領域的規定，敦促用人單位增加中老年就業者的工作機會。日本1971年出臺《關于促進中老年人就業的特別措施法》，旨在通過繼續就業制度的制定和實施，向退休人員、高齡人員提供就業機會，促進中老年人就業的穩定，提高老年人對經濟、社會發展的貢獻度；1986年，日本政府將《關于促進中老年人就業的特別措施法》改為《中老年人就業穩定法》，政府開始直接干預用人單位法定退休年齡的提高，以符合退休金年齡的增加趨勢。日本政府將退休年齡法制化，起初允許用人單位保守設定退休年齡為55歲，直到1994年升至60歲，2013年升至65歲（從2013年開始將領取公共年金的年齡提高到65歲）。2012年日本政府又一次修訂《中老年人就業穩定法》，稱為《改正高齡者雇傭穩定法》，其中為鼓勵退休人員繼續參加工作，要求用人單位不能解雇任何達到法定退休年齡但未達到65歲仍有繼續工作意向的高齡員工。發展至今，廢除了繼續雇傭制度的適用對象的年齡限制；擴大繼續雇傭政策執行企業的范圍。對于老年人就業，日本政府同時向企業提供“繼續就業穩定促進補貼金”，并通過就業保險制度，向老年人提供工資補貼。日本政府在工作場所投入了巨資，為60歲以上的失業人員提供服務。截至2005年，共有27億美元的公共資金投入到1544個銀發人力資源中心。這些中心不僅會安排工作，而且進行技能評估、培訓以及其他服務，以此提高中老年人的就業能力。銀發人力資源中心是由政府創建的，旨在取代用人單位作為退休后年齡的員工尋找工作的傳統角色。^[60]

韓國在1991年制定的《高齡者雇傭促進法》中規定了企業雇用高齡者減免稅制度、高齡者工作崗位制度、高齡者雇傭信息收集制度、高齡者就業推薦、職業培訓等內容。2008年韓國將《高齡者雇傭促進法》改為《雇傭年齡差別禁止及高齡人雇傭促進法》，在第一章之二專門有禁止雇傭年齡歧視之規定。與此同時，韓國政府規定了一系列的高齡者就業獎勵與補貼制度。根據《雇傭保險法》，韓國政府在2007年制定了高齡者雇傭促進獎勵金政策。除了財政支援，對于老年人的就業環境也設置了企業咨詢雇傭穩定制度的部分費用補貼；企業為老年人的雇傭穩定性需要改善工作相關設施時，政府向企業提供低利息貸款的政策；韓國政府成立了高齡人員人才銀行、老年人俱樂部、老年人就業支援中心等相關機構，以便老年人獲取就業崗位信息。

美日韓三國在老年教育方面，均有“終身教育”的法律規定。美國具備完善的老年教育法律體系，于1976年出臺《終身教育法》，并設置了組織管理老年教育的專門機構。美國因地制宜，在老年教育方面充分發揮社區資源的基礎性作用。以社區大學為基礎開辦各種形式的老年大學，經費大多來自地方政府財政撥款、個人捐款，少量來自學員繳費。^[61]日本在20世紀70年代，將“終身教育”明確為老年教育的核心，其老年教育主體具有多元化特點，包括政府福利機構、行政機構、高等教育機構、民間組織等。這些老年教育主體開設了不同的老年教育形式，課程會根據老年人的學習需求、知識儲備等方面設置，課程內容涵蓋了身心健康、人際交往等，旨在促進老年人適應社會發展，激發其積極看待老年時期。韓國的老年教育是由福利部和教育部雙重管理的，與美國、日本等老年教育服務人才和師資培養制度隸屬于成人教育或終身教育法規制度不同，韓國制定了專門的《老年教育專家培訓計劃》，旨在為老年教育服務領域培養充足的有勝任能力的高級人才。^[62]

三、境外老年人權益保障的經驗與局限性

老年人權益保障是老齡化社會發展中必須面對的。人口老齡化是社會問題，必然會將老年人權益保障放在社會生活中看待。前述的美日韓三國都是發達國家，其有關老年人權益法律保障的經驗，是立足于本國經濟社會發展背景而產生的，而且其經濟基礎是私有制，與我國公有制的經濟基礎有較大差別，在普惠制養老機構及服務等方面，我國要依靠以財政投入為主的機制支撐。對此，不能盲目借鑒，應分析利弊進行本土化。

（一）境外老年人權益保障可借鑒的經驗

權益保障內容涵蓋廣，充分體現強制性和時效性。美日韓都經歷了社會生產力的變革，完成工業化并最終進入發達國家行列。工業化與現代化有著密切的必然的聯系。如果說工業化是人類社會歷史上的一個特定發展階段，那么現代化則是人類社會不斷向前發展的歷史長河。在現代化進程中，不可避免地產生了社會不平等和貧富差距的加大等不平衡問題。社會保障制度自然而然成為現代化問題的調和劑。隨著經濟的不斷增長和人民生活水平的不斷提高，社會保障制度越發體現其重要作用，進而上升至社會福利。實現現代化的重要標志是由社會福利發展水平衡量的。因此，自英國在20世紀40年代末宣布建立“全民福利”國家起，“全民福利”成為眾多國家發展的目標。而老年福利是社會福利體系中的一項主要內容，是發達國家在發展本國社會福利制度時必然重視的。分析美日韓在老年人權益保障中的制度內容時，即使只是選擇具有代表性的制度進行闡述，但他們對于老年人權益的保障是充分體現在其社會福利制度當中的。除了老年人作為國民享受的基本醫療、教育、就業、養老等由國家或政府免費或基于一定資金資助方面，老年人在物質生活、醫療健康、社會參與方面也獲得相應的保障。當年老時，定期領取退休金，還可以享受老年人營養膳食、長期護理、繼續教育、就業保障以及地方政府或民間團體在社區開展的休閑場所。從身體到心理，從物質到精神，全面保障老年人的權益。

美日韓老年人權益保障具有強制性和時效性。美日韓都將有關老年人權益保障的內容以法律的形式固定，形成體系化、可操作性強的老年人權益保障制度。與此同時，他們會緊跟社會發展情況，及時出臺或修訂相關的老年人立法。美國《老年人法》自1965年出臺至今的近60年，都有相應的修正案出臺，修改次數不低于10次，不斷豐富《老年人法》的內容，實現老年人權益的全方位保障。日本的《老年人福利法》《老年人保健法》《關于促進中老年人就業的特別措施法》等老年人立法，也是出臺至今經歷過多次修改。如遇到通貨膨脹、物價發生波動等情況，及時調整國民養老金；或者隨著經濟發展水平的提高，擴大老年人醫療保健的服務內容和提高服務質量；當物質、健康都得到提高后，亦豐富老年人的社會活動，讓老年人享受社會發展的成果。韓國的《老年人福利法》亦是如此。

強調政府在老年人權益保障中的基本責任。日韓在早期的老年人權益保障中，也曾著重“家庭養老”觀念，但隨著老齡化的加重，僅靠“家庭”保障老年人權益是遠遠不夠的，日韓兩國政府不得不正視養老問題也需國家和社會共同面對。與日韓不同文化源流的美國，在1965年前早期的社會福利思想深受英國濟貧法^[63]的影響，但經歷經濟大危機的美國社會，依靠自發性救濟根本不能解決危難，聯邦和州政府開始介入社會福利。各國紛紛通過法律形式管理老年人相關保障，強調政府在其中承擔的直接責任。最能體現政府直接責任的莫過于國家統一管理老年人保障，設立專門的行政機構管理老年人事業。如在美國《老年人法》中確立了老年管理局為負責老年人事務的主要聯邦機構；建立國家老齡機構作為國家機構，主要負責計劃和政策制定以及老年人營養計劃活動的管理。國家老齡機構指定老齡化區域機構，這些機構在指定的計劃和服務區域內運營。老齡化區域機構作為當地機構，直接或通過與當地社會服務提供商合作，監督用于提供社會、營養和長期護理的全面協調服務系統，以及支持老年人。基于上述機構的建立，一步一步地組成了社區老齡化網絡。由于人口老齡化發展態勢日趨嚴峻，各國不約而同地出現社會保障運行資金短缺問題，完全依賴國家承擔全部養老責任的態度也在改變，希望國民也重視個人養老，提高自立自助能力，但國家承擔的基本老年人權益保障責任的地位是不會改變的。

（二）境外老年人權益保障制度發展局限

境外在老年人權益保障制度的發展中，實踐政策隨著時間及老齡化程度加深，日益暴露出其局限性，重點闡述以下兩個方面：

隨著各國的老齡化程度加深，老齡人口不斷增加，老年社會保障制度的費用出現收支不平衡問題，國家財政承受著巨大壓力，老年社會保障制度面臨可持續性問題。韓國建構了覆蓋全民的多支柱養老保障體系，對韓國老人的物質生活提供了基礎支持，但其人口老齡化發展速度飛快，2026年可能步入超老齡社會。1988年開始實行的國民年金保險制度由于實行時間短，不能與韓國老齡化發展速度相匹配。根據韓國保健福祉部預測，韓國國民年金積累額將在2043年達到最高峰值2561萬億韓元，2044年開始出現逆差至2060年枯竭。此外，韓國公務員年金長期收支逆差，在2013年赤字達到2萬億韓元，未來10年公務員年金收入增長率為1.9%，而支出增長率為6.3%，政府需要負擔的資金將累計達到53萬億韓元。^[64]即使是老年人權益保障相對完善的日本，也因超老齡的社會狀態以及人口負增長的現實，導致社會撫養比增大以及勞動人口減少的問題。這意味著日本政府需不斷增加社會保障費用的支出，政府收支出現不平衡局面。人口老齡化對日本社會支出產生了巨大影響，自1994年以來，社會支出已從GDP的16%增加到25%。預計日本的人口將下降五分之一，從2018年的1.26億人下降到2050年的1.02億人，而65歲以上的人口比例將從這一時期的27.8%增加到38.1%。與此同時，在日本超過75歲的年齡段（用于醫療保健和長期護理的年齡急劇增加）將由13.8%增至25.7%，幾乎翻了一番^[65]。除了增加養老金，衛生和長期照護方面的支出外，老年人中收入不平等和相對貧困率的上升將進一步增加社會支出。2018年日本《老齡社會白皮書》出版，內容中明確了日本政府目前面臨的重要課題是需構筑可持續的社會保障制度^[66]。有學者曾說：“一旦社會保障制度制定并推行開來，不管在哪兒，總是覆蓋面越來越大，福利標準越來越高。”社會福利發展趨勢強，一直朝前發展是必然的。當老年人口不斷增加，老齡化增速快，對于如何解決老年人權益保障中最基礎的物質保障的可持續性，是當下不容忽視的問題。

發達國家的老年人法律保障制度保障了老年人的經濟收入、醫療保健和社會參與等權利，但老年貧困、孤獨等社會問題仍然存在，社會保障制度需隨著社會經濟生活不斷改革。根據經濟合作與發展組織（OECD）2018年的統計數據^[67]，美國66歲以上老年人的貧困率為23.1%，日本66歲以上老年人的貧困率為19.6%，韓國66歲以上老年人的貧困率為43.8%，是該組織成員國同一年齡段平均相對貧困率13.5%的3.2倍，也是該組織38個成員國中排在第一名的國家。雖然韓國目前建立了完善的多支柱養老保障體系，但由于國民年金保險制度實行時間晚，實際堅持繳納保費人數是低于名義上的覆蓋率的，導致實際收繳的國民年金數額跟不上老年人數量激增的速度，很多老年人享受不到保障其基本生活的國民年金，韓國政府一直激勵國民堅持繳納社會保險，迫切完善養老保障體系。日本老年貧困的情況對比韓國較緩解，差異性在于日本的養老保障體系發展時間長、保障力度大，但其依舊存在老年貧困的主要原因在于家庭規模縮小，代際關系轉移；老后疾病纏身，醫療護理費用負擔越來越重；年輕時的工作不穩定，收入低等^[68]。面對不斷加劇的老齡化問題，日本政府提出2018年老齡社會對策主要包括促進老年人就業，確保收入；促進健康老齡化；發展護理事業；促進全民積極發揮作用等內容，以此積極應對老齡化社會面臨的問題。老年人權益保護如果一味依靠政府加大對社會保障制度財政支出，可能會出現惡性循環狀態。各國政府也在努力探討社會保障資金循環制度，老年人也需積極承擔自身發展的任務，社會也應加入老年人權益保障的運作機制，各方協同努力，才能實現有力保障老年人權益。