第二節(jié) 我國(guó)老年人權(quán)益保障的現(xiàn)狀與困境

一、我國(guó)老年人權(quán)益保障的現(xiàn)狀

（一）快速老齡化下老齡事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

人口老齡化，指的是人口當(dāng)中年輕人口的數(shù)量減少，或者老齡人口數(shù)量增加導(dǎo)致老齡人口在總?cè)丝谥械谋戎卦黾拥倪^(guò)程。人口老齡化的趨勢(shì)大體上是不可倒轉(zhuǎn)而且持續(xù)的。就全球而言，老年人口每年以2%增長(zhǎng)，據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，60歲以上的老年人人口比例在2050年將達(dá)到21%。^[23]而同時(shí)期，我國(guó)老年人口的年平均增長(zhǎng)速度為3.3%。據(jù)預(yù)測(cè)，我國(guó)60歲以上的老年人人口比例在2050年將達(dá)到34.1%，數(shù)量將達(dá)到4.87億人的峰值。我國(guó)在1999年年末步入老齡化社會(huì)，至今已經(jīng)有20多個(gè)年頭。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局于2019年8月22日發(fā)布的《新中國(guó)成立70周年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之二十》（以下簡(jiǎn)稱《系列報(bào)告之二十》）中聲明：我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)已進(jìn)入老年型。該報(bào)告還指出，新中國(guó)成立70年來(lái)，人口再生產(chǎn)類(lèi)型發(fā)生了兩次轉(zhuǎn)變，最終進(jìn)入了與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)國(guó)家類(lèi)似的低出生率、低死亡率、低自然增長(zhǎng)率的階段，人口再生產(chǎn)類(lèi)型的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了人口年齡結(jié)構(gòu)的老化。^[24]加上我國(guó)較低的退休年齡制度設(shè)計(jì)^[25]，使大量還有勞動(dòng)能力的人口退出或者半退出就業(yè)領(lǐng)域，成為龐大的養(yǎng)老人口。

雖說(shuō)人口老齡化是世界各國(guó)都會(huì)或即將會(huì)面臨的問(wèn)題，但相比我國(guó)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入老齡化社會(huì)的速度并沒(méi)有那么驚人。法國(guó)是世界上最早步入老齡化社會(huì)的國(guó)家，于19世紀(jì)出現(xiàn)老齡化趨勢(shì)，但卻是經(jīng)歷了115年才步入老齡化社會(huì)。美國(guó)已經(jīng)是嚴(yán)重老齡化國(guó)家，在20世紀(jì)中期進(jìn)入人口老齡化時(shí)代，進(jìn)程為60年。其他西方發(fā)達(dá)國(guó)家，如瑞士用了85年，英國(guó)用了80年。根據(jù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口變化，大部分國(guó)家都是累積了一定程度的物質(zhì)財(cái)富，才開(kāi)始步入老齡化社會(huì)的。這些國(guó)家有足夠的財(cái)力解決老年人的養(yǎng)老問(wèn)題，即使他們面對(duì)的困難與挑戰(zhàn)也不小。習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第三十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“人口老齡化是世界性問(wèn)題，對(duì)人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生的影響是深刻持久的。我國(guó)是世界上人口老齡化程度比較高的國(guó)家之一，老年人口數(shù)量最多，老齡化速度最快，應(yīng)對(duì)人口老齡化任務(wù)最重。”我國(guó)于1978年邁開(kāi)了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，走在了富起來(lái)的道路上。但在22年后就進(jìn)入了老齡化社會(huì)，且進(jìn)程日益加快，特別是我國(guó)人口基數(shù)大，老年人口增長(zhǎng)速度快，帶來(lái)的社會(huì)負(fù)擔(dān)比西方國(guó)家大。另外，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展還很不平衡，不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，人均生活水平與世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比還有較大的差距。在可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，我國(guó)的社會(huì)福利負(fù)擔(dān)將會(huì)不斷加重、養(yǎng)老社會(huì)成本將會(huì)不斷增加。此背景也催生了老齡事業(yè)以及老齡產(chǎn)業(yè)。老齡事業(yè)與老齡產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)部門(mén)并不相同，但在最終目標(biāo)上大致相同：為了發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)，提高社會(huì)福利水平。老齡事業(yè)與老齡產(chǎn)業(yè)都以老年人生活質(zhì)量與老年人發(fā)展需要為基礎(chǔ)而開(kāi)展，是保障老年人權(quán)益的必要手段。

在以政府為主導(dǎo)的針對(duì)老年人口福利事業(yè)方面，我國(guó)已經(jīng)持續(xù)編制和實(shí)施了5個(gè)老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。1994年，我國(guó)發(fā)布了第一個(gè)規(guī)劃——《中國(guó)老齡工作七年發(fā)展綱要（1994-2000年）》。我國(guó)人口老齡化是在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的條件下完成的，同時(shí)還伴隨著人口老齡化速度快、地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等特點(diǎn)；研究老齡事業(yè)發(fā)展的實(shí)踐意義在于，有利于摸清新時(shí)期我國(guó)老年人口的現(xiàn)實(shí)需求和老齡事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，為黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)黨委政府統(tǒng)籌制定應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略規(guī)劃和老齡政策提供科學(xué)支撐，從而促進(jìn)老齡事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。^[26]據(jù)國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略研究預(yù)測(cè)，21世紀(jì)我國(guó)人口老齡化將歷經(jīng)四個(gè)重要階段，現(xiàn)處于快速人口老齡化階段。^[27]在這四個(gè)重要階段，會(huì)陸續(xù)迎來(lái)三次增長(zhǎng)高峰。2009年至2018年我國(guó)人口進(jìn)入第一次增長(zhǎng)高峰。《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》等政策陸續(xù)出臺(tái)。在這個(gè)期間，我國(guó)于2013年老齡人口突破了2億大關(guān)，這一年也是中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義的一年。黨的十八大做出了“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”的戰(zhàn)略部署，新修訂的《老年人權(quán)益保障法》明確規(guī)定，“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化是國(guó)家的一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)”。^[28]在20世紀(jì)末，世界衛(wèi)生組織首次提出“健康老齡化”的理念及目標(biāo)，倡導(dǎo)發(fā)展和維護(hù)老年健康生活。在吸收多位專家和各方面的建議的基礎(chǔ)上，“積極老齡化”理念于21世紀(jì)初誕生。“積極老齡化”理念是在“健康老齡化”基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的，現(xiàn)已是國(guó)際社會(huì)研究老齡問(wèn)題的共識(shí)。對(duì)比“健康老齡化”的內(nèi)容，“積極老齡化”的含義更加廣泛。在關(guān)注老年健康的同時(shí)，以“權(quán)利為基礎(chǔ)”提高老年生活質(zhì)量，按照自身需求參與社會(huì)，獲得充分的保障。“積極老齡化”需要個(gè)人、家庭、社會(huì)的共同支持。社會(huì)積極對(duì)待老年人，個(gè)人積極對(duì)待老年生活，國(guó)家積極對(duì)待老齡化社會(huì)。發(fā)展老齡事業(yè)，其面向的不僅是具有消費(fèi)能力的老年人，同時(shí)包括低收入、無(wú)收入的老年人，保障所有老年人最低的生活水平以及提供平臺(tái)鼓勵(lì)支持個(gè)人發(fā)展。

2017年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“十三五”規(guī)劃）。在“十二五”時(shí)期成就的基礎(chǔ)上，“十三五”時(shí)期是我國(guó)老齡事業(yè)改革發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)的重要戰(zhàn)略窗口期。“十二五”時(shí)期和“十三五”時(shí)期處于我國(guó)人口老齡化程度快速加深階段，“十三五”規(guī)劃肯定了“十二五”規(guī)劃的成果，在“十二五”時(shí)期我國(guó)老齡事業(yè)和養(yǎng)老體系建設(shè)取得長(zhǎng)足發(fā)展。如表1-1所示，各項(xiàng)指標(biāo)除個(gè)別未完成，都達(dá)到或超過(guò)預(yù)期目標(biāo)，完成率是比較符合預(yù)期的。11項(xiàng)主要指標(biāo)涵蓋面廣，包括基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療的社會(huì)保險(xiǎn)、退休人員福利、農(nóng)村老人生活保障、養(yǎng)老服務(wù)、老年人文體事業(yè)，以及老年人權(quán)益保障等。表中反映了我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系規(guī)模龐大、基本覆蓋了城鄉(xiāng)居民人口，基本實(shí)現(xiàn)了“老有所養(yǎng)”的初步目標(biāo)；城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基本覆蓋我國(guó)人口，社會(huì)老年醫(yī)療保障水平不斷提高，“老有所醫(yī)”得到有效落實(shí)；社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、教育都得到穩(wěn)步保障，各方面關(guān)注老年人權(quán)益。若從老年人作為社會(huì)群體一部分的視角出發(fā)，將老年人權(quán)益分為公民普遍權(quán)益和老年人特殊權(quán)益。上述主要指標(biāo)基本覆蓋了老年人權(quán)益的內(nèi)容，較為全面地保護(hù)了老年人權(quán)益與滿足了老年人需要。

除了各時(shí)期的老齡事業(yè)規(guī)劃，中國(guó)老齡產(chǎn)業(yè)也在快速發(fā)展，各類(lèi)老齡產(chǎn)業(yè)組織不斷涌現(xiàn)。據(jù)測(cè)算，中國(guó)老齡產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值將在2050年突破100萬(wàn)億元，占屆時(shí)GDP的三分之一以上，居全球之冠，是未來(lái)待開(kāi)發(fā)的新經(jīng)濟(jì)，也是未來(lái)中國(guó)乃至世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定驅(qū)動(dòng)力之一^[29]。按照目前的趨勢(shì)，我國(guó)未來(lái)很有可能成長(zhǎng)為全球老齡產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)潛力最大的國(guó)家。應(yīng)當(dāng)明確，老齡產(chǎn)業(yè)是正在快速成長(zhǎng)的新型綜合性產(chǎn)業(yè)，也是老齡社會(huì)條件下的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)、支柱性產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，其存在和發(fā)展都對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定、和諧和發(fā)展有重要意義。因此，如何發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)成為當(dāng)前社會(huì)關(guān)注的一大重點(diǎn)。老齡產(chǎn)業(yè)是“由民間部門(mén)根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原理，以老年人為對(duì)象提供服務(wù)和商品的產(chǎn)業(yè)”。^[30]換言之，老齡產(chǎn)業(yè)大部分是企業(yè)運(yùn)作的，市場(chǎng)是其影響的主要因素。“養(yǎng)老地產(chǎn)”“老齡金融”“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”“旅居康養(yǎng)服務(wù)”這些新名詞，都是各類(lèi)老齡產(chǎn)業(yè)組織的新力量。單業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)模式不再是老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨向，混業(yè)運(yùn)營(yíng)才是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動(dòng)態(tài)，例如“養(yǎng)老地產(chǎn)”“老齡金融”與“老齡服務(wù)”三者結(jié)合發(fā)展。智能信息技術(shù)也投身于老齡產(chǎn)業(yè)，利用互聯(lián)網(wǎng)搭建老齡服務(wù)信息平臺(tái)等。2016年5月27日，中共中央政治局就我國(guó)人口老齡化的形勢(shì)和對(duì)策舉行第三十二次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書(shū)記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民行動(dòng)相結(jié)合，堅(jiān)持應(yīng)對(duì)人口老齡化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合，堅(jiān)持滿足老年人需求和解決人口老齡化問(wèn)題相結(jié)合，努力挖掘人口老齡化給國(guó)家發(fā)展帶來(lái)的活力和機(jī)遇，努力滿足老年人日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，推動(dòng)老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。黨和政府的高度重視和政策支持，必將推動(dòng)我國(guó)老齡事業(yè)、產(chǎn)業(yè)的巨大發(fā)展。^[31]由此可見(jiàn)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變形勢(shì)下，老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性。

我國(guó)老齡產(chǎn)業(yè)仍處于從萌芽到成型的過(guò)渡階段，政府鼓勵(lì)社會(huì)力量逐步成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。我國(guó)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》等相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，又出臺(tái)了《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2017-2020）》。這些文件的出臺(tái)，不僅引領(lǐng)國(guó)內(nèi)外各類(lèi)市場(chǎng)主體積極參與，而且推動(dòng)形成改革開(kāi)放過(guò)程中的新一輪投資熱潮。^[32]老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展遵循了市場(chǎng)規(guī)則，在強(qiáng)力發(fā)展老齡事業(yè)的基礎(chǔ)上，為老年人更高層次的需要以及發(fā)展提供了更多的選擇，并賦予了活力，在保障老年人權(quán)益方面提供了更多的可能。但是政府的監(jiān)管必須跟進(jìn)，同時(shí)黨和政府應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展財(cái)政投入的普惠性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施，而不是將普惠性養(yǎng)老投入轉(zhuǎn)嫁給市場(chǎng)，市場(chǎng)應(yīng)該提供的是優(yōu)質(zhì)、高端的可選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施。

（二）老年人權(quán)益保障的法律體系現(xiàn)狀

在我國(guó)，以《老年人權(quán)益保障法》為主體的老年人權(quán)益保障法律體系基本構(gòu)成。全國(guó)共有21個(gè)省份完成了相關(guān)法規(guī)的修訂，9個(gè)省份制定了養(yǎng)老服務(wù)條例。^[33]

在立法方面，我國(guó)針對(duì)老年人權(quán)益保障的立法不多，從效力等級(jí)來(lái)看主要有以下三個(gè)層級(jí)：首先是《憲法》中有關(guān)老年人權(quán)益保障的規(guī)定^[34]；以及1996年8月29日通過(guò)的《老年人權(quán)益保障法》，該法于2018年12月29日進(jìn)行了第四次修正，對(duì)比1996年版本，已有顯著的變化。在總體方面，1996年該法包括附則在內(nèi)只有六章，到2018年修正版已增加至九章，分別增加了社會(huì)服務(wù)、社會(huì)優(yōu)待以及宜居環(huán)境三章。法條數(shù)量也由50條增加至85條。在具體內(nèi)容方面，除去新增加的三章內(nèi)容，總則修改部分的內(nèi)容尤為亮眼。將“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化是國(guó)家的一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)”列入該法之中，肯定老年人有參與社會(huì)發(fā)展和共享發(fā)展成果的權(quán)利；提出國(guó)家應(yīng)建立多層次的社會(huì)保障體系目標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)提高老年人的保障水平的設(shè)想；建立和完善我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系——以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐。支持養(yǎng)老服務(wù)，打破傳統(tǒng)以家庭作為養(yǎng)老唯一選擇的觀念；計(jì)劃性地發(fā)展老齡事業(yè)，支持老齡化國(guó)情教育，支持老齡科學(xué)研究事業(yè)；等等。

2018年進(jìn)一步深化養(yǎng)老服務(wù)“放管服”改革，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。即全面取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記備案、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管以及相關(guān)政策銜接等問(wèn)題作出具體規(guī)定。在當(dāng)前社會(huì)背景下，最重要的是對(duì)老年人權(quán)益保障的思路轉(zhuǎn)變——將保護(hù)老年人權(quán)益不受侵犯的主體從家庭成員擴(kuò)大到政府和全社會(huì)，這能為老年人的生活、權(quán)利保障起到更大的作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化和家庭化相結(jié)合的養(yǎng)老保障體系，是我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展方向。

其次是地方性老年人權(quán)益保障法規(guī)和規(guī)章方面。基于《老年人權(quán)益保障法》的修正，我國(guó)已有2/3的省份完成了《老年人權(quán)益保障條例》的修訂工作。例如《廣東省老年人權(quán)益保障條例》，共有9章62條，比對(duì)《老年人權(quán)益保障法》的內(nèi)容設(shè)置章節(jié)，條例內(nèi)容細(xì)化了社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)優(yōu)待等方面，明確了縣級(jí)以上人民政府等相關(guān)部門(mén)的工作責(zé)任以及分工內(nèi)容。可見(jiàn)我國(guó)老年人權(quán)益保障的地方性立法在不斷進(jìn)步，是保障地區(qū)性的老年人權(quán)益的積極因素。

最后是其他法律、行政法規(guī)中涉及老年人權(quán)益保障的相關(guān)規(guī)定，比如民法、刑法等都對(duì)維護(hù)老年人合法權(quán)益作出了相應(yīng)規(guī)定和要求。除了法律的規(guī)定，近年來(lái)我國(guó)還制定出臺(tái)了一系列關(guān)于保障老年人權(quán)益的法規(guī)政策，如《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》。各職能部門(mén)也先后頒布了《關(guān)于加快養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放工作的通知》《贍養(yǎng)協(xié)議公證細(xì)則》《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《關(guān)于對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》等規(guī)章和政策性文件。

在司法和執(zhí)法方面，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年法律維權(quán)工作的意見(jiàn)》中明確了公檢法的主要任務(wù)分工，以及各級(jí)民政部門(mén)、各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)和各級(jí)老齡工作機(jī)構(gòu)的各方面協(xié)助工作。老年人或因?yàn)樯頇C(jī)能的衰退，或由于教育水平不高而權(quán)利意識(shí)缺乏等原因，難以維護(hù)自身權(quán)益。所以審判機(jī)關(guān)為保障老年人權(quán)益，開(kāi)通綠色通道。在訴訟各階段提供便捷高效的服務(wù)，并對(duì)常見(jiàn)的婚姻、贍養(yǎng)等法律問(wèn)題進(jìn)行教育引導(dǎo)。倡導(dǎo)有條件的中、基層人民法院設(shè)立“老年維權(quán)合議庭”，加大調(diào)解力度，在司法裁判中依法重點(diǎn)保護(hù)老年人合法權(quán)益。對(duì)此，各級(jí)司法機(jī)關(guān)配套加強(qiáng)法律援助工作，發(fā)展了各級(jí)老年人法律援助中心，且對(duì)經(jīng)濟(jì)困難但不符合法律援助條件的老年人減免收費(fèi)。近年來(lái)，針對(duì)老年人實(shí)施的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙和非法集資等經(jīng)濟(jì)犯罪頻發(fā)。由于子女長(zhǎng)年在外以及工作繁忙等因素，犯罪分子利用老年人判斷力下降等生理、智力因素和擔(dān)憂子女的心理，騙取財(cái)物。更有甚者，利用老年人迫切追求健康長(zhǎng)壽或自身發(fā)展的心理，騙其投資健康或理財(cái)，甚至對(duì)老年人的房屋采取外衣合法實(shí)質(zhì)損害權(quán)益的抵押、轉(zhuǎn)移等手段。公安機(jī)關(guān)嚴(yán)厲打擊此類(lèi)犯罪，整治侵害城鄉(xiāng)老年人權(quán)益的違法犯罪活動(dòng)。

二、我國(guó)老年人權(quán)益的保障困境

（一）我國(guó)老齡事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展困頓

我國(guó)區(qū)域老齡事業(yè)發(fā)展處于不均衡局面。從第一個(gè)關(guān)于老齡工作的規(guī)劃發(fā)布至今，中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步。2004年至2016年老齡事業(yè)整體發(fā)展指數(shù)由0.1244增長(zhǎng)至0.2788，增幅達(dá)124.12%^[35]。全國(guó)以簡(jiǎn)單的地理地區(qū)劃分為東部、西部、中部及東北地區(qū)，東部地區(qū)老齡事業(yè)發(fā)展一直處于首位，西部地區(qū)因政策后來(lái)居上，中部及東北地區(qū)發(fā)展滯后。區(qū)域內(nèi)部省際間也存在差異，如東部“兩極化”嚴(yán)重，山東、河北、廣東與北京、上海、浙江對(duì)比，老齡事業(yè)發(fā)展水平較低，財(cái)政投入不足。老齡事業(yè)發(fā)展不平衡是多元化影響的結(jié)果。老齡事業(yè)作為一項(xiàng)綜合性的社會(huì)建設(shè)和公共服務(wù)工程，其建設(shè)與發(fā)展離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的有效支撐^[36]。擁有充裕物質(zhì)基礎(chǔ)的區(qū)域，是老齡事業(yè)源源不斷的基礎(chǔ)推動(dòng)，為老年人物質(zhì)生活、醫(yī)療健康和社會(huì)參與提供更為豐富的資源，東部老齡事業(yè)發(fā)展優(yōu)于其他區(qū)域的發(fā)展印證了這一因素。至于區(qū)域內(nèi)部會(huì)產(chǎn)生差異性多數(shù)是因?yàn)榈胤秸叩挠绊憽＠淆g事業(yè)是由政府實(shí)施的社會(huì)管理行為，主要手段是政策指導(dǎo)、土地資金投入。西部地區(qū)的后來(lái)居上與“西部大開(kāi)發(fā)”國(guó)家政策密切相關(guān)，重點(diǎn)支持西部地區(qū)財(cái)政投入且給予發(fā)展的優(yōu)惠政策，在一定程度上緩解了西部地區(qū)基層基礎(chǔ)薄弱的病癥。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府政策引導(dǎo)兩大主要因素以外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及家庭養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變都會(huì)影響區(qū)域老齡事業(yè)的發(fā)展。

我國(guó)老齡工作體制機(jī)制不健全，基層基礎(chǔ)薄弱。邊界不清晰一直是老齡化多元治理的難點(diǎn)，政府職責(zé)不清晰^[37]。中國(guó)老齡協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“老齡會(huì)”）于1995年成立，全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱“老齡辦”）于4年后成立，兩者于2005年開(kāi)始合署辦公。老齡辦負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)老齡具體事務(wù)，如：辦理已定事項(xiàng)、研究和擬定老齡工作的規(guī)劃、督促檢查、聯(lián)系協(xié)調(diào)各成員單位工作、開(kāi)展調(diào)查研究等；老齡會(huì)在國(guó)際上開(kāi)展老齡事務(wù)的國(guó)際交流與合作，如：調(diào)查研究我國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展的方針、政策、規(guī)劃等重大問(wèn)題和老齡工作中的問(wèn)題并提出建議、開(kāi)展信息交流、咨詢服務(wù)等與老齡問(wèn)題有關(guān)的社會(huì)活動(dòng)、參與有關(guān)國(guó)際活動(dòng)等。但實(shí)際上，老齡辦的日常工作是由民政部代管的老齡會(huì)承擔(dān)，前者的下屬機(jī)構(gòu)包括各地方老齡辦及中國(guó)老年服務(wù)網(wǎng)。從老齡辦與老齡會(huì)被賦予的職能看，二者是全國(guó)老齡工作的統(tǒng)籌部門(mén)，而實(shí)際上老齡辦的具體工作是無(wú)相關(guān)法規(guī)直接授權(quán)的。且各地方老齡辦并沒(méi)有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)級(jí)別，這就導(dǎo)致我國(guó)老齡化治理體系的完備性和治理能力均呈現(xiàn)“逐層遞減”的趨勢(shì)^[38]。雜亂無(wú)章的老齡工作體制不能使老齡工作發(fā)揮最大的有效性和落到實(shí)處，老齡工作內(nèi)容龐大復(fù)雜，醫(yī)療與養(yǎng)老是老齡工作的重點(diǎn)，“醫(yī)養(yǎng)融合”工作正在推進(jìn)。老齡工作體制機(jī)制面臨著諸多困境，如我國(guó)醫(yī)療和養(yǎng)老分別由不同部門(mén)管理，且不同身份的老年人也有不同的部門(mén)負(fù)責(zé)，如農(nóng)村及大部分老年人歸民政部門(mén)管理，一般企業(yè)退休人員歸勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)管理，公務(wù)員及一部分企事業(yè)單位的老年人歸組織部門(mén)管理，還有一部分離退休軍人歸軍隊(duì)管理，等等。老齡工作體制機(jī)制不健全，頂層設(shè)計(jì)不能與基層相匹配，降低了老齡工作的完整性，出現(xiàn)管理真空地帶。

2018年我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革，新組建的國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)設(shè)立老齡健康司承擔(dān)老齡辦日常工作，老齡會(huì)亦由其代管。可見(jiàn)在國(guó)家層面，我國(guó)老齡工作部門(mén)的規(guī)格不斷提高，重要性日益凸顯。國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)負(fù)責(zé)擬訂應(yīng)對(duì)人口老齡化、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策措施，綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)、組織推進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展，承擔(dān)老年疾病防治、老年人醫(yī)療照護(hù)、老年人心理健康與關(guān)懷服務(wù)等老年健康工作。民政部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)、督促指導(dǎo)、監(jiān)督管理養(yǎng)老服務(wù)工作，擬訂養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施，承擔(dān)老年人福利和特殊困難老年人的救助工作。老齡工作至此打開(kāi)新局面，至于協(xié)調(diào)多元治理主體的共治能力，提高老齡工作的可操作性，加強(qiáng)基層老齡工作，以及形成老齡化治理現(xiàn)代化的國(guó)家布局，則需要時(shí)間一步一步地完善。

與老齡事業(yè)一樣，老齡產(chǎn)業(yè)也存在不合理的產(chǎn)業(yè)布局以及市場(chǎng)供需失衡的不足。一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度限制了老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，東部地區(qū)的老齡產(chǎn)業(yè)比中西部地區(qū)起步早，所以東部地區(qū)的老齡產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)。但在區(qū)域內(nèi)部，城鄉(xiāng)的老齡產(chǎn)業(yè)依舊存在較大差距，由于農(nóng)村老年人收入、基礎(chǔ)設(shè)施的差距以及傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念，制約了農(nóng)村老年人生活質(zhì)量的提升，結(jié)合老齡產(chǎn)業(yè)自身特點(diǎn)（回報(bào)周期長(zhǎng)，具有一定的公益性），其在農(nóng)村發(fā)展有著很大的阻力，需要財(cái)政投入建設(shè)普惠性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施。另一方面，老齡產(chǎn)業(yè)涉及的產(chǎn)業(yè)也存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡的問(wèn)題。如因老年人或其家人對(duì)老年人身體健康的追求，保健品以及老年體育設(shè)施在老年人群中占較大的市場(chǎng)份額，但專門(mén)為老年人開(kāi)發(fā)的高科技含量產(chǎn)品和關(guān)注老年人精神生活的服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，老年人更傾向于消費(fèi)上門(mén)的家政服務(wù)。2014-2050年，中國(guó)老年人口的消費(fèi)規(guī)模將從4萬(wàn)億元增長(zhǎng)到106萬(wàn)億元左右，占GDP的比例將增長(zhǎng)至33%^[39]，中國(guó)成為全球老齡產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)潛力最大的國(guó)家。我國(guó)的老齡產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)潛力巨大，但老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，不能充分提供有效的需求反饋。截至2018年年底，廣州市戶籍老年人口數(shù)169.27萬(wàn)人，占戶籍人口的18.25%。2018年廣州市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位65403張，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位19966張，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位45437張^[40]。廣州市養(yǎng)老床位數(shù)僅占廣州市老年總?cè)丝诘?.9%，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的養(yǎng)老需求。除此之外，老齡產(chǎn)業(yè)的專業(yè)人員也存在較大的缺口，吸引具備專業(yè)技能的年輕醫(yī)護(hù)人員加入老齡產(chǎn)業(yè)，是振興老齡產(chǎn)業(yè)的人才儲(chǔ)備需求。

老齡產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)環(huán)境仍不成熟，產(chǎn)業(yè)機(jī)制未有效建立。老齡產(chǎn)業(yè)是涵蓋面非常廣的產(chǎn)業(yè)，幾乎涉及與人類(lèi)有關(guān)的所有產(chǎn)業(yè)，因此，老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問(wèn)題并不簡(jiǎn)單，需要政府、社會(huì)、市場(chǎng)多方面的積極投入^[41]。老齡產(chǎn)業(yè)具有一定的公益性，投資回報(bào)需要一定的時(shí)間，再加上目前的市場(chǎng)環(huán)境，投資者將大量資金投入老齡產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，作為追求利益的商人目光會(huì)瞄準(zhǔn)使其利益最大化的高端老齡產(chǎn)業(yè)，而能擔(dān)負(fù)起消費(fèi)的群體更多的是生活富裕的老年人，但這些老年人數(shù)量是有限的。當(dāng)投資者資金不能形成有效循環(huán)的狀態(tài)，會(huì)存在巨大的投資失敗風(fēng)險(xiǎn)。以上讓許多期盼獲得盈利的投資者望而卻步，所以民間資本投身于老齡產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的積極性一直不高。政府職能不僅是提供基礎(chǔ)的老年人權(quán)益保障，也應(yīng)通過(guò)政策引導(dǎo)改善老齡產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)環(huán)境，保障穩(wěn)定的資金流動(dòng)于老齡產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年4月發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》，從6個(gè)方面提出了28條具體政策措施。其中提出了減輕養(yǎng)老服務(wù)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、推動(dòng)解決養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)融資問(wèn)題，在一定程度上為老齡產(chǎn)業(yè)環(huán)境建設(shè)拓寬了市場(chǎng)資金的流入渠道。但是國(guó)家應(yīng)該重點(diǎn)鼓勵(lì)普惠性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，滿足更多的老年人進(jìn)入合適的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求。由于市場(chǎng)機(jī)制不完整，相關(guān)的法律法規(guī)未明確實(shí)施細(xì)則，監(jiān)督力度弱，給予了老年保健品市場(chǎng)亂象乘虛而入的機(jī)會(huì)，從而打擊了消費(fèi)者對(duì)整個(gè)行業(yè)的信心。當(dāng)下的老年人需求市場(chǎng)龐大，需建立有效的市場(chǎng)機(jī)制，改善老齡產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)無(wú)序雜亂的情況。在政策引導(dǎo)，市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)下，滿足老年人權(quán)益的保障需求，是老齡產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展的導(dǎo)向。

（二）法律保障體系中存在的不足

目前，我國(guó)已經(jīng)建立了以《老年人權(quán)益保障法》為主導(dǎo)的老年人權(quán)益保障的法律框架，然而隨著老年人口比例的不斷增加，且增速之快，老年人合法權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象變得愈加突出和復(fù)雜，這意味著老年人權(quán)益法律保障體系將面臨諸多的挑戰(zhàn)，其不足之處也日益顯現(xiàn)。

綜觀老年人權(quán)益法律保障體系，存在體系性缺乏、部分權(quán)益保障規(guī)范疏漏、法規(guī)間的聯(lián)系性較弱以及整體性考量不足等問(wèn)題。在保障老年人權(quán)益方面，我國(guó)《憲法》《民法典》《刑法》以及其他法律規(guī)章等都有涉及，但由于立法時(shí)間、背景以及立法側(cè)重點(diǎn)等的差異，老年人權(quán)益保障法律規(guī)定出現(xiàn)分散性、體系性不足的問(wèn)題。基于此，導(dǎo)致法律條文之間的聯(lián)系性較弱，部分規(guī)范缺失，在實(shí)踐層面不利于操作。在面臨日益復(fù)雜的涉老維權(quán)問(wèn)題，例如老年人居住、贍養(yǎng)、再婚、就醫(yī)等困擾老年人的幾大難題時(shí)，司法機(jī)關(guān)在處理案件時(shí)需多方面考量，但由于體系性缺乏，宏觀層面的判斷將難以平衡。地方性的老年人權(quán)益保障條例缺乏根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況設(shè)置地方特色、具有更可操作的內(nèi)容。不可否認(rèn)，地方性老年人權(quán)益保障法規(guī)推動(dòng)了區(qū)域性實(shí)踐法律工作，但許多地方的條例只是對(duì)《老年人權(quán)益保障法》的簡(jiǎn)單重復(fù)，“鼓勵(lì)、支持”等措辭也比較多，或者是稍加實(shí)施細(xì)節(jié)，并不能發(fā)揮地方立法本身應(yīng)起的作用，甚至是一種立法和相關(guān)資源的浪費(fèi)。分析各個(gè)地方條例的總則，并沒(méi)有將老年人權(quán)益保障與本地區(qū)的相關(guān)實(shí)際情況充分結(jié)合，無(wú)法在老年人醫(yī)養(yǎng)體制和其他方面發(fā)揮真正的地方立法作用。這就導(dǎo)致了老年人權(quán)益法律保障體系中實(shí)踐性的不足，從而影響了體系性。

回歸老年人權(quán)益保障體系的本身，直接涉及老年人權(quán)益保障的法律偏少。目前只有《老年人權(quán)益保障法》，該法對(duì)老年人權(quán)益保障采取統(tǒng)一立法模式，優(yōu)點(diǎn)在于系統(tǒng)集中保障老年人權(quán)益，但也存在可操作性和針對(duì)性不足的問(wèn)題。一是在《老年人權(quán)益保障法》所規(guī)定的措施中有許多不確定的詞語(yǔ)，比如“鼓勵(lì)”“支持”等。這類(lèi)措辭在法律的實(shí)施過(guò)程中難以形成明確的指引。作為一項(xiàng)具體的法律制度，應(yīng)當(dāng)用明確的規(guī)定確定老年人享有的權(quán)利、權(quán)利內(nèi)容、維護(hù)權(quán)利的方式等。二是法律的規(guī)定落后于現(xiàn)實(shí)需求。《老年人權(quán)益保障法》第十三條規(guī)定，“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)”。基于我國(guó)幾千年的孝道文化，家庭成員照料老年人的義務(wù)是必然存在的，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷在發(fā)展，我國(guó)人口出生率大幅下降，家庭結(jié)構(gòu)已經(jīng)較過(guò)去有了重大變化。人口流動(dòng)和向大城市集中的情況也改變了傳統(tǒng)家庭的結(jié)構(gòu)。過(guò)去，家庭幾代人口同住，年青一代可以為老年一代提供照料，從整個(gè)社會(huì)來(lái)看，對(duì)老年人的保障主要是靠家庭提供。然而，在現(xiàn)代社會(huì)仍然依靠家庭為老年人提供保障，效果未必好。現(xiàn)代社會(huì)工作強(qiáng)度和壓力都比較大；工作機(jī)會(huì)又往往集中在各大城市，年輕人和老年人面臨著長(zhǎng)期兩地分居的狀況；房?jī)r(jià)等生活成本高企，年輕人很難為家庭中的老年人提供保障，以家庭為主的養(yǎng)老保障難以普遍持續(xù)。因此，在當(dāng)前情況下，制定合理的政策，因應(yīng)時(shí)代的背景，用社會(huì)化養(yǎng)老化解以家庭為主養(yǎng)老模式的短板，對(duì)構(gòu)建社會(huì)的和諧穩(wěn)定和保障老年人的權(quán)益具有重要意義。三是精神贍養(yǎng)方面仍然不足。家庭贍養(yǎng)不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的贍養(yǎng)以及生活上的照料，還應(yīng)關(guān)注老年人的精神生活方面。即使現(xiàn)今中國(guó)依舊重點(diǎn)在物質(zhì)上解決老年人的生活需要，但未來(lái)的趨勢(shì)始終會(huì)轉(zhuǎn)向逐步保障老年人的精神需求。2012年修訂的《老年人權(quán)益保障法》增加了“與老年人分開(kāi)居住的家庭成員，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常看望或者問(wèn)候老年人”條款，表明了此屬于強(qiáng)制性規(guī)范，但對(duì)于違反該條款的行為懲戒，還沒(méi)有明確的處理?xiàng)l文。

經(jīng)過(guò)四次修正的《老年人權(quán)益保障法》基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的迅猛變化及嚴(yán)峻的老齡化社會(huì)情況作出了相應(yīng)的調(diào)整。對(duì)比1996年版本，將社會(huì)服務(wù)、社會(huì)優(yōu)待、宜居環(huán)境從社會(huì)保障中脫離，單獨(dú)成章。老年人權(quán)益保障涉及眾多方面，例如養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等，在目前的《老年人權(quán)益保障法》中都有條文內(nèi)容。但對(duì)于老年人保障法律體系而言，這些條文是不能匹配當(dāng)前社會(huì)需要的。如果僅籠統(tǒng)地依靠《老年人權(quán)益保障法》，實(shí)踐性、可操作性嚴(yán)重缺乏。相關(guān)的配套單行法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則在此體系中十分薄弱，法律規(guī)范層級(jí)偏低，“部門(mén)化”現(xiàn)象突出，穩(wěn)定性欠缺。這也是導(dǎo)致我國(guó)老年法長(zhǎng)期處于尷尬地位的原因之一。老年人參與社會(huì)發(fā)展、社會(huì)福利、社會(huì)救助等具有很強(qiáng)的實(shí)踐價(jià)值的配套單行法律法規(guī)，可謂是整個(gè)老年人權(quán)益保障法律體系的支撐力量。