第一章 刑事法律援助案件質量評估指標體系的理論基礎

第一節 內涵評析

一、概念解讀

（一）對刑事法律援助案件質量評估的概念分析

1.什么是法律援助案件質量評估

《法律援助法》第2條規定：“本法所稱法律援助，是國家建立的為經濟困難公民和符合法定條件的其他當事人無償提供法律咨詢、代理、刑事辯護等法律服務的制度，是公共法律服務體系的組成部分。”法律援助的含義十分豐富，筆者認為，對法律援助進行含義界定應當包含以下幾個要素：一是法律援助是國家責任；二是法律援助制度是司法制度的組成部分，經過20多年的發展歷程，法律援助制度已經成為法治建設的重要組成部分，在維護困難群眾合法權益，維護社會公平正義，增強政府公信力等方面發揮著不可替代的積極作用；三是法律援助的方式主要包括法律咨詢、案件調解、案件代理、刑事辯護等；四是法律援助具有無償性，對受援人來說，法律援助是無償的，但并不意味提供法律援助是義務的、無償的，國家是法律援助的義務承擔者，必須通過政府購買服務來承擔法律援助的國家責任，給予律師等法律援助提供者案件補助，并且隨著社會經濟發展不斷提高補助標準；五是法律援助案件類型主要包括民事、刑事、行政訴訟，也包括申訴案件的代理，一般不包括非訴案件代理，但包括上述各類案件處理中的調解；六是法律援助具有三個層次的意義，即能夠維護當事人的合法權益，維護法律的正確實施，維護社會公平正義；七是法律援助是被聯合國和世界許多國家確認并采用的司法救助制度，是法律扶貧、扶弱、扶殘，實現法律面前人人平等、尊重和保障司法領域人權的重要舉措，是衡量一個國家司法文明進步程度的重要標尺；八是從社會經濟發展視角看，法律援助是法律扶貧、法律濟困，提升法律援助質量的重要舉措。

對法律援助的評估可以追溯到20世紀60年代的美國。1964年，美國正式實施的“經濟機會法案（Economic Opportunity Act）”中對項目的評估即包括法律援助（法律咨詢）項目的評估。^[1]評估學認為質量作為事物的一個種類具有可測性，質量的可測性決定了質量是可以評估的。依照一定原則和標準對質量進行測量和評定就是質量評估。公共行政不僅是管理學的關注焦點，也是法學尤其是行政法學關注的焦點，專業化、技術化的評估已成為社會政策和公共行政的有機組成部分，在政府行政管理過程中，重視評估已成為政府人員知識結構的一個必需部分。^[2]對法律援助案件的質量評估是基于對法律援助案件質量優劣的關注，因為法律援助的監督管理核心是法律援助案件的質量，質量評估在法律援助監管體系中處于重要地位，其評估思想來源于上述社會政策和公共行政理論。

由于評估是評判是否達到預設目標的一種手段，是幫助人們了解最初設置的目標是否實現，是對服務質量、效果的客觀評判，以此來檢驗及證明服務機構及其人員的服務品質。^[3]因此，法律援助案件質量評估就是對作為法律援助的責任主體——政府指派的相關人員辦理的符合一定條件的法律援助案件服務質量、效果的客觀評判。評估包括過程評估和結果評估。過程評估是貫穿于整個介入過程的評價活動。通過評估，我們對法律援助案件辦理情況進行測量、分析和評價。通過評估，積極促進法律援助制度改革更加合理，從而不斷滿足弱勢群體或特定群體的需求。通過評估，向政府和法律援助參與者提供相關意見和建議。^[4]

法律援助案件質量評估可以從三個層面來理解：一是從微觀層面，法律援助案件質量評估關注的是個案，是對個案服務效果的績效測量和社會干預；二是從中觀層面，對法律援助案件進行質量評估是提升政府法律援助管理工作的有效手段；三是從宏觀層面，法律援助案件質量評估是國家履行政府法律援助義務的重要方面，是保障人權的民生工程，使得政府公共決策更具合法性和公信力，具有政治性。盡管如此，我們也不能將法律援助案件質量評估萬能化，指望質量評估根除法律援助服務中的問題，但法律援助案件質量評估工作對引導政府政策制定、公共法律服務規劃、提升管理方式等具有意義和價值。^[5]

2.刑事法律援助案件質量評估的概念分析

刑事法律援助案件質量的定義可以作廣義和狹義之分。廣義是指刑事法律援助工作滿足明確或隱含各種需要的能力的特性總和；狹義是指刑事法律援助人員辦理案件活動滿足明確或隱含各種需要的能力的特性總和。按照狹義概念，可以對刑事法律援助案件質量做如下定義：刑事法律援助案件質量是指法律援助人員辦理刑事案件活動過程中，根據自己的專業知識和執業經驗為受援人提供法律服務，滿足法律、行業規范和受援人要求的程度。案件質量是通過法律援助人員辦理案件活動來滿足各種要求的能力的一系列特征表現出來的。刑事法律援助工作和法律援助人員辦理案件活動是一個整體，刑事法律援助案件質量是對整個法律援助制度的綜合評價，而刑事法律援助案件質量則僅僅是針對法律援助制度的一個環節，即辦案環節，也是最重要的環節，刑事法律援助案件質量是法律援助制度運行的結果。由于現階段我們還不具備對整個法律援助制度進行綜合評價的條件，因此，應當主要把精力集中在對法律援助案件質量監管上。刑事法律援助案件質量管理是法律援助監督管理的重點。

此外，我們還應當積累經驗，為以后的制度評估留出足夠的空間，法律援助發展到一定程度，一旦條件具備了，不僅要對案件進行評估，還可以對整個法律援助制度進行監管和評估。

結合“法律援助”“刑事法律援助”“質量”和“評估”的含義，筆者認為，刑事法律援助案件質量應當從以下幾個方面去理解：一是刑事法律援助案件質量是通過有關主體為刑事司法系統的特殊當事人提供法律幫助過程中形成的屬性，而且這些固有屬性的要求是可以測量的；二是從刑事案件特殊當事人的視角，刑事法律援助案件質量具有適用性，能滿足其需要，且能滿足其需要的程度；三是從刑事案件管理者的角度，刑事司法系統的有關主體為特殊當事人提供的法律服務應該符合其預設的刑事法律援助案件質量標準，只有全面滿足這些質量標準或要求，才能評定為好的質量或優秀的質量；四是刑事法律援助案件質量是動態的、發展的和相對的，隨著社會的發展，管理者和受援人對質量提出新的要求，使之得到不斷充實、完善和深化；五是刑事法律援助案件質量可以進行評價，分出不合格、合格、較好、好或優秀等層次。

3.本文對刑事法律援助案件質量評估研究領域的探討

顧名思義，刑事法律援助案件質量評估是對刑事法律援助案件進行的法律援助案件質量評估，由于刑事案件的復雜性和專業性，刑事法律援助案件質量評估通常是由政府組建專業評估機構，組織熟悉刑事法律的專家人員針對已辦結的刑事法律援助案件，從辦案程序、辯護詞等法律文書質量等方面是否符合法律要求，辦案所反映出來的法律專業水平、辦案技能和服務態度等方面，進行評查驗收的一種監督方式和措施。^[6]從接受指派辦理某一刑事法律援助案件開始一直延續到案件審結，判決書生效，辯護關系終結，它是對整個辦案過程的評估，也稱為實施行動計劃的過程評估。

如何理解刑事法律援助案件質量呢？筆者認為需要從三個方面去理解：首先是遵守規范和程序意義上的質量。要符合刑事法律的實體規范和程序要求。從這個角度看，刑事法律援助案件的質量標準應當是一個合格標準，即基本要求和最低要求。其次是有效性（效益）意義上的質量。這一層面上的質量含義明顯關注到了有效法律援助資源與無限增長的法律服務需求之間的矛盾。最后是受援人滿意度意義上的質量。以受援人的滿意為導向，契合了司法的人民性，符合“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的司法理念，滿足了受援人的人權保障需求，有助于政府行政理念和價值取向的轉變。^[7]

如何理解刑事法律援助案件質量評估的意義？筆者認為，案件質量評估一方面可以促進政府對刑事法律援助工作的監管，履行政府刑事法律援助義務；另一方面通過案件質量評估體現了公權力對刑事法律援助個案提供的法律服務進行績效測量和社會干預；此外，通過建立刑事法律援助案件質量評估制度可以提高政府公共決策的合法性和公信力。

需要特別說明的是，我國當下法律援助質量評估開展的時間不長，人力和經驗尚不足，很多配套措施和制度尚未建立，現階段我們主要是對刑事法律援助人員承辦案件質量的事后評估，不包括對刑事法律援助案件質量管理活動的事前評估和事中評估，也不涉及司法行政機關或法律援助機構工作績效的評估等。本書探討領域僅及于此，即僅討論已辦結刑事法律援助案件的“合規性”和“合需性”的評估問題。

（二）刑事法律援助案件質量評估指標體系的構成要件

無論是哪一種評估，歸根結底，刑事法律援助案件質量評估是一項系統工程。國內有專家學者對評估體系進行了系統研究，^[8]結合刑事法律援助案件質量評估的內涵，筆者認為，刑事法律援助案件質量評估指標體系的構成要件主要包括以下幾個要素。

1.價值體系。價值理論是一切評估的基礎。由于每個人都在自覺和不自覺地遵守著自己的一套價值理論，因此，價值是多元的。價值多元化并不意味著指標體系沒有自己的價值體系，我們可以根據評估對象的不同，依據一定的原則和價值觀，構建出一套自己的刑事法律援助案件質量評估價值體系。

由于評估價值目標的設定差異直接影響質量評估規則設定、指標選取和評估結果等，因此，價值體系成為整個刑事法律援助案件質量評估體系的核心所在。價值的多元性意味著刑事法律援助案件質量評估的價值目標的多元性，進而直接導致刑事法律援助案件質量評估標準的多元化。刑事法律援助案件質量評估體系的價值目標最終形成了一個價值體系，價值體系之內各價值目標還應存在位階差異，使得評估活動復雜化，因此，價值體系是刑事法律援助案件質量評估體系的首要要素，為其他要素如指標設置、權重構成、運行規則和相關支持系統等提供了參考，評估活動也將通過價值目標的位階來進行。

2.指標設置。指標設置是在一定的價值體系引導下，將各個評估指標按照一定邏輯結構組織起來進行設置，反映刑事法律援助案件辦理流程，體現辦案關鍵環節和辦案總體情況的評估指標群組。^[9]評估指標是表明評價對象（法律援助案件）某一特征的概念及其數量表現，評估指標既要明確評估對象某一特征的概念，即性質，又要反映評估對象的數量。評估指標既能反映定性認識又能反映定量認識，具有這雙重功能。^[10]評估指標體系根據評估任務與評估目的的需要，能夠全面而系統地反映某一特定評估對象的一系列較為完整的、相互之間存在有機聯系的評估指標。每一項評估都需要設置多種指標，這些指標需要構建成層次分明、互相聯系、邏輯嚴密、相互補充的指標體系。評估指標和指標體系是聯系評估對象和評估人員的橋梁和紐帶。一個好的評估指標體系能夠把評估對象描述清楚，并可以得出科學合理的評估結論；相反，一個構建不好的指標體系則往往會導致整個評估的失敗。此外，評估指標還是一個有效的指揮棒，體現了評估者的價值導向和行為導向，因此，指標體系需要建立在一定的理論基礎之上。

3.權重構成。權重是一種權衡，是權衡在被評估對象中哪些要素相對重要，反映的是某種數量形式對比和權衡，是一種量值，因此，也叫權數。針對指標體系而言，所謂指標權重是指某一指標在整體評估指標中的相對重要程度。權重是要從若干評估指標中分出輕重來，一組或幾組評估指標體系相對應的權重便組成了權重體系。在評估中，權重的確定是一個基本步驟，權重確定后將會直接影響評估的結果，權重的變化也會影響評估對象優劣順序的改變。

權重的形式多種多樣，類別不同，評估對象不同，確定權重的方法也隨之不同。^[11]我們在理解權重時需要重點關注的是權重的數量形式是多種多樣的，可以是絕對數也可以是相對數；可以是結構相對數，也可以是比例相對數；可以取正數，有時候甚至可以取負數。在我國刑事法律援助案件質量評估試點工作中公布了十個評估指標，^[12]但并未公布指標的權重，而是授權在具體評估工作中由地方自行確定權重。后來陸續推行的同行評估模式中對于各個指標也尚未有權重之劃分。^[13]

4.運行規則和相關支持系統。運行規則是評估過程中需要遵守的規范，主要包括指標設置的法律法規或行業規范依據、評估方法、評估對象范圍和評估程序等組成的規則體系，其目的是保證評估活動合法合規并能正常運行。

刑事法律援助案件質量評估的運行規則一般由政府部門設定，也可由行業部門制定，評估機構和評估人員在評估過程中遵守執行。刑事法律援助案件質量評估的核心運行規則是評估程序和評估方法的選定。評估程序主要是保證質量評估的同質性，避免了評估主體的隨意性；評估方法主要是保證質量評估的效度。運行規則的目的是保證評估過程的公正和公開性，達到預期效果。

除上述系統結構之外，刑事法律援助案件質量評估體系仍需要諸如經費保障信息技術等相關支持系統加以輔助，才能保證正常規范運行。

（三）本文對刑事法律援助案件質量評估指標體系的探討范圍

由于指標體系構建的復雜性、世界各國文化背景和學術研究體系的差異，目前世界各國在評估體系的構建上還沒有形成標準化、內在一致的運行規則。因此，指標體系在體系結構、構建方法、構建原則、構建程序、指標數量等方面各有差異，較難統一。我們在構建法律援助案件質量評估指標體系時應該結合中國國情和文化特質，在遵從中國價值體系的基礎上，構建出中國的法律援助案件質量評估體系。^[14]

嚴格意義上來說法律援助案件質量評估體系包含法律援助案件質量評估指標體系，而法律援助案件質量評估指標體系包含刑事法律援助案件質量評估指標體系、民事法律援助案件質量評估指標體系、行政法律援助案件質量評估指標體系和非訴法律援助案件質量評估指標體系等。2014年，司法部開展的法律援助案件質量評估試點，公布了刑事法律援助案件質量評估十個指標子系統。2016年，司法部法律援助中心制定了民事法律援助案件質量同行評估標準（試行），在法律援助質量評估中推行同行評估模式，其指標體系修正為包括“初次會見（關鍵時刻）、在辦案全過程中（關鍵環節）”兩個方面在內的評價法律援助律師辦案行為是否專業的13個評估指標。

本書認為，刑事法律援助案件質量評估指標體系是指有關管理部門（通常是指政府）通過組建案件質量評估機構，組織專業人員針對已經辦結的部分刑事法律援助案件，從接受指派到辦理案件的有關程序、法律文書質量等方面所反映出來的專業水平、辦案技能和服務態度等遵照一定的價值目標而設置的相互聯系的多個評估指標群組以便進行評查驗收監督刑事法律援助案件辦理情況，提升刑事法律援助案件質量，這些指標構成具有內在邏輯結構的有機整體就是刑事法律援助案件質量評估指標體系。

由于我國法律援助案件質量評估相關的研究尚沒有全面系統展開，本書沒有對刑事法律援助案件質量評估體系與刑事法律援助案件質量評估體系指標進行區分，如果沒有特別說明，本書所說的刑事法律援助案件質量評估體系與刑事法律援助案件質量評估體系指標系同一含義。

二、相關概念界分

（一）法律援助與相關概念辨析^[15]

1.法律援助與公益法律服務

“法律援助”是《法律援助法》已經確定的概念，具體含義在前面已經作了界定，而公益法律服務還不是一個法律概念，散見于各種規范性文件中。^[16]筆者認為，法律援助與公益法律服務的主要聯系有：一是兩者都屬于公共法律服務的范疇。^[17]二是廣義的公益法律服務包括法律援助，因為公益法律服務的概念可以區分為廣義和狹義。狹義的公益法律服務是指律師事務所、律師、基層法律服務機構和法律服務工作者等法律服務機構和人員自愿無償或者減少收費提供的法律服務。

法律援助與公益法律服務的主要區別：一是法律援助是法律法規規定的國家責任、律師的義務、公民的權利，是無償的，而且法律法規限定了援助對象的范圍，由政府給法律服務人員支付辦案補貼。而公益法律服務是律師協會、法律服務機構和法律專業人員等自愿實施的，是慈善行為、私益行為，不是必須履行的法律責任。雖然公益法律服務一般是不收費的，但在特定情況下受益人可能承擔基本的辦案費用，而當事人在法律援助實施中不承擔任何費用。二是法律援助的服務對象在《法律援助法》中已經有了明確規定，而公益法律服務的對象范圍沒有法律法規的限定，但一般也會是普通群眾，圍繞服務民生展開。為了調動公益法律服務工作者的積極性，政府還可以建立公益法律服務補償機制，而法律援助政府只有補貼費用，不能額外對援助人進行補償。

2.法律援助與司法救助

司法救助曾出現在司法解釋和有關司法文件中。^[18]國家司法救助是對遭受犯罪侵害或民事侵權，無法通過訴訟獲得有效賠償的當事人，采取的輔助性救濟措施。國家司法救助以支付救助金為主要形式，與思想疏導、宣傳教育相結合，與法律援助和訴訟救濟相配套，與民政救助、社會救助相銜接。法律援助不直接向受援人提供資金幫助，提供的專業法律服務是一種間接幫助。法律援助的對象還可以是行政訴訟當事人，顯然比司法救助的范圍更大。

3.法律援助與社會救助

社會救助是憲法確定的權利，^[19]是保障公民實現這項基本權利的重要制度。法律援助是否屬于社會救助，學界持不同的觀點。郭婕博士在《談法律援助與社會救助的區別》一文中認為，法律援助不應該被納入社會救助的范疇。王東進先生在《中國社會保障制度的改革與發展》一書中提出，社會救助是現代國家中得到立法保障的公民基本權利之一，是當公民難以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程序和標準向其提供保證其最低生活需求的物質援助的社會保障制度。法律援助是社會救助，但不是物質援助。湯黎虹教授在《社會法學》一書中提出所謂社會救助，是指國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存發展基本需求的公民給予的物質幫助和服務。書中將法律援助制度列為社會救助制度中的一部分。2015年11月，河北省出臺的《河北省社會救助實施辦法》規定，本省行政區域內最低生活保障特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助和臨時救助以及社會力量參與的其他救助，適用本辦法。該辦法沒有將法律援助列入其中。《關于完善法律援助制度的意見》提出，完善法律援助與司法救助、社會救助工作銜接機制，這表明，該意見認為法律援助與司法救助、社會救助三者是不同的。

筆者認為，社會救助與法律援助是既有區別又有聯系的兩個概念。社會救助屬于公民的基本人權，有明確的憲法依據和特定的內涵。對基本人權不宜任意擴大，因為與基本人權相聯系的權利很多，基本人權有其特定的內在規定性。社會救助側重于通過物質保障解決公民基本生存生活問題；法律援助側重于通過法律服務保障解決當事人在糾紛或爭議中的法律問題，切實維護自身合法權益、實現法律上的公平正義。基本生存生活都不能保障的公民基本上屬于弱勢群體，其法定權利更容易受到侵犯，當自身合法權益受到侵害時，理所當然地受到法律援助。

（二）刑事法律援助案件的質量標準與評估指標體系辨析

1.刑事法律援助案件質量標準與刑事法律援助標準

《法律援助法》中使用了“法律援助服務質量標準”，^[20]一般來說，法律援助服務質量標準與法律援助案件質量標準含義相同，只是描述的角度不同，“服務質量標準”是站在受援人的角度，強調法律援助的服務性，“案件質量標準”是站在管理者的角度，強調對法律援助案件質量管理。因此，刑事法律援助服務質量標準與刑事法律援助案件質量標準是同一個概念。

法律援助標準是對各種法律援助概念和日常性活動所作的動態的統一性規定，是對一定時期內的法律援助實踐經驗和成果進行總結概括并經相關機構協商一致，由主管部門批準，以特定形式發布，在法律援助工作中共同遵守的準則和依據。^[21]法律援助標準是一種工作標準，包括各種類型案件的工作標準、管理工作標準、服務工作標準、案件質量標準或服務質量標準。刑事法律援助案件質量標準是眾多法律援助標準中的一種標準。

2.刑事法律援助案件質量標準與刑事法律援助案件結果質量

案件質量和案件結果質量是兩個不同的概念。刑事法律援助案件質量是辦案人員在辦案過程中是否遵守了事先制定好的行為規范。案件結果質量是指受援人的程序權利和實體權益是否得到合法有效維護，裁判或決定結果（法律結果和客觀結果）是否正確、得當。物質產品的質量可以用具體參數來衡量并據其評價服務行為的質量。服務質量類似于物質產品質量。與物質產品生產不同，刑事法律援助案件的裁判或決定結果必須基于事實和法律，受現實制約和多種主客觀因素影響，由辦案單位作出，法律援助人員沒有決定權，案件結果質量并不必然反映法律援助人員辦案質量。

刑事法律援助案件質量標準主要是行為標準，對辦案行為難以提出量化要求，難以根據會見受援人次數和時長、閱卷復制案件材料多少、調查收集到證據多少、法律意見文字多少、研究討論案情時長等來簡單判斷法律援助案件質量高低。刑事法律援助案件質量標準主要是辦案行為標準，而不是案件結果標準，是對刑事法律援助人員辦案行為的指導和規范，通過提高辦案行為質量來保證案件結果質量。

3.刑事法律援助案件質量標準與刑事法律援助法律法規

《法律援助法》第二章規定了法律援助的機構和人員，明確規定了法律援助機構的職權和職責、法律服務人員的法律援助義務和相應權利以及基本的法律援助行為規范。也就是說，《法律援助法》規定了基本法律援助行為規范，是保證法律援助質量的基本要求，具有原則性、底線性。

刑事法律援助案件質量標準是在遵循法律援助法律法規的基礎上，對法律援助機構履行職責、法律服務人員履行法律援助義務的具體化、目標化，尤其是明確法律援助行為的具體做法和應當達到的程度。刑事法律援助案件質量標準是法律援助法律法規的配套制度，具有規范性，制定法律援助案件質量標準是規范、嚴格管理法律援助案件質量的需要。比如，2023年修訂的《辦理法律援助案件程序規定》主要是從辦案程序角度對辦案行為的規范，而有關案件質量規范、案件評查方法和評查程序等，需要在刑事法律援助案件質量標準中規定。

4.刑事法律援助案件質量標準與案件質量評估標準

刑事法律援助案件質量標準和刑事法律援助案件質量評估標準是既有聯系又有區別的。案件質量標準是事前標準，是目標性標準；而案件質量評估標準是事后標準，是測量性標準。刑事法律援助案件質量標準是更為全面和更高要求的標準，而案件質量評估標準可以根據評估目的進行選擇。

刑事法律援助案件質量標準與刑事法律援助案件質量評估標準在本質上又是統一的。刑事法律援助案件質量評估標準應當是依據刑事法律援助案件質量標準，從評估目的出發，選取設置的具有較強測量操作性的評估標準。質量標準和評估的關系可以比喻為學校中的教材和考核的關系。案件好比試卷，評估指標好比試題和答案，評估就是依據指標“判卷”，通過得分表明案件質量。評估指標是從質量標準中抽取的可以衡量的具體辦案行為要求。合格、良好、優秀標準是通過評估指標呈現的，是實際辦案情況的衡量標準。^[22]

（三）刑事法律援助案件質量評估的類型界分

構建刑事法律援助案件質量評估指標體系的價值導向不僅決定了評估目的和評估重點，還在一定程度上劃定了評估的基本方法與內容。評估是在政府的管理或引導下有序開展，從單純的構建理論上，刑事法律援助案件質量評估可以借鑒評估學中的目標導向、管理導向、受援人導向、專家導向和參與式導向五種價值導向類型，從而構建刑事法律援助案件質量評估指標體系。

1.不同價值導向下刑事法律援助案件質量的四種評估類型

（1）目標導向式評估。^[23]所謂目標導向式評估是將項目目標的甄別和評價作為關注的焦點，回答項目、計劃和行動措施的特定目標能在多大程度上實現的一種評估模型。目標導向式評估理論模型主要是服務于監督目的，在監督中將檢驗規定的目標值與相應的實際值之間對應比較，評估的結果可以用來對目標或者過程進行修訂，還可以對目標的邏輯結構和它們相互之間的一致性進行評價。在這一評估模型下，要對目標的關聯性進行檢驗，或者通過更高一級的價值觀對目標的一致性進行檢驗。同時，還可以對由目標的實現所產生的結果進行邏輯分析并與競爭性目標的潛在效果進行對比。

目標導向式評估可以設計成一種“差距評估模型”^[24]，這一類型關注追求項目目標與實際達到的目標之間的差異，一般需要經歷四個階段的項目并賦予評估相應的任務。一是定義和開發階段。這一階段的工作重點是對目標、過程和活動進行定義并對必要的資源和參與者進行描述。每一項具體的內容都需要確定可以在評估中進行檢驗并形成標準。二是實施階段。在這一階段，事先定義的目標值（評估標準）或設計說明被用來當作對項目過程進行評估的標準。評估的主要任務是實施一系列一致性檢驗，其目的是對項目實施計劃與實際執行之間的誤差進行辨別。三是過程階段。這一階段評估關注的是收集有關項目參與者進步程度的數據，目的是了解參與者的業績是否改善以及他們的行為方式是否按照預期的意愿發生了改變。四是產出或產品階段。這一階段評估的目的是檢測長期的項目目的（終極目標）是否達到。除上述四個階段外，可能還存在第五個階段，即成本/效益分析階段。這個階段要做的工作是將成本效益分析所獲得的結果與正在實施的相似項目進行比較。

目標導向式評估的主要優點是邏輯清晰，容易理解，也容易遵循和實施。此外，該評估模式可以督促項目組織者和項目參與者對項目的實際意圖作出積極回應并根據變化作出明確的說明。

這一價值導向類型的主要不足之處是缺乏一個真實的經過評估的組成要素，以便能對一個項目的普遍價值進行確定。此外，項目目標的描述經常是一般性特征，要弄清楚通常是一件不容易的事。另外，計劃的目標和實際追求的目標之間可能彼此相互矛盾。由于參與項目實施的人員很多，每個人都會遵守不同的、有時候甚至相反的目標，使項目有潛在風險。

（2）管理導向式評估。^[25]管理導向式評估是以滿足管理者信息需求為關注焦點的評估價值導向類型。管理導向評估對項目流程、人員和資源、組織結構等問題予以關注，但管理導向式評估瞄準的是管理的信息需求，是組織決策過程的一個重要組成部分。阿爾金作為洛杉磯加利福尼亞大學（UCLA）“評估研究中心”的主任，開發了一個以斯塔弗爾比姆的CIPP模式為藍本的模式，這一模式提出了五個評估命題：系統評價、項目規劃、項目實施、項目改進和項目認證。^[26]

管理導向式評估的優點^[27]是以決策層的信息需求作為評估關注焦點，使有經驗的評估者知道如何很容易地從一個廣泛的網絡中收集大量的信息，也知道如何放棄那些與決策層核心論點和核心問題沒有直接聯系的多數信息，使決策層的信息需求始終作為評估的中心，避免了評估朝著不相關的研究領域的方向偏移。此外，管理導向評估模式突出強調及時關注信息的重要性，借助這些信息，決策者就可以盡可能地作出反應。

管理導向式評估的不足之處主要是過分關注決策層的信息需求所帶來的不利結果，那就是一些重要的問題決策者沒有關注到，也可能會有意識地被淡化。有些需要關注的地方因為沒有成為關注焦點導致利益相關者的利益受損、被忽視，甚至被有意打壓。這就可能帶來一個嚴重后果，為了獲得任務委托方的好感，“評估者可能會變成管理者和項目機構的‘槍手’”。如果看問題的角度太窄或者只關注任務委托方單方面的需求，不僅會造成評估結果的“摻假”和對一些重要觀點的壓制，而且還會導致從一開始就減少評估的主題。這一模式依據的假設是，項目負責人事先清楚地知道他們進行決策必需的那些信息從經驗的角度來說是不可靠的。因此，這種觀點將會導致評估只能獲得非常有限的經費預算，只能在非常有限的時間內來實施，會造成經費上的嚴重不足，從而嚴重損害評估的質量。

（3）專家導向式評估。^[28]專家導向式評估是指在對機構、項目、產品或活動進行評價時由相應領域的專家進行專業化的評定。由于一個人并不能具備一個范圍廣泛的評價所必需的所有能力，因此在多數情況下，都會為評審組成一個具有互補性資格的專家小組。

專家導向式評估被菲茨帕特里克^[29]等人根據評審方法是否有正式的結構、這一方法是否有公開的標準、評審是否在一個明確說明的時間間隔內進行、這種評審方法是否包含了更多專家的鑒定以及評審結果是否會影響到評估對象的地位五個不同的維度分為四種類型：正式評審、非正式評審、特別事務委員會和特別評審。

專家導向式評估需要滿足如下條件：一是具備實施定期評審的結構和組織；二是具有可以使用的公開標準和可能的設備工具；三是為實施定期評審事先確定的周期；四是匯總多名專家意見然后進行綜合評定；五是評審結果對評估的事物有效果。

專家導向式評估不是萬能的，也表現出明顯的缺點。由于制定審核標準的專家、實施現場訪問以及對形成的報告進行評價的專家都是來自他們自身的專業領域，因此，這不僅存在片面評價的危險，而且這種應該帶來新思想的外部觀點根本就不是外在的。此外，認可經常只是包括一些非常有限的主題，非預期效果幾乎完全被忽視了。再者，認可還存在對量化指標的偏愛，因為量化指標更容易測量，而質的指標則經常被忽視。這就導致了一些基本的標準通常不能得到重視，以至于一些無關緊要的東西成為最為重要的因素。另外，專家評審方法所依據的隱性假設（即每一次為評審聘請的專家都具有開展評價所必備的專業及其他的能力）是很難用客觀標準來進行檢驗的。更大的困難還在于，盡管有公開的標準，但也不能排除由于個人的偏好和各個參與者主觀的經驗水平，每位專家的評價也會出現失真的情況。

雖然專家導向式評估具有以上不足，但卻不能掩蓋其自身具有的優點。在審核標準中，足夠的設備、人員的資質以及組織過程的適應性處于重要地位。應該著重指出的是，以專家為支撐的評估方法的最主要成就就在于標準和評價準則的開發。自我評估的實施需要借助特有的結構和過程來深入地交換意見，還將它用來對自己的優勢和劣勢進行分析，提供改進的機會。此外，來自審核員的外部看法還可能是一種獨立的觀點，可以將他們的觀點與自我評價的結果進行比較，這樣還可以開發學習的潛能。

（4）參與式評估。^[30]參與式評估是指在評估中邀請項目的利益相關者參與，在特殊情況下要求項目相關人員參與評估的一種評估模式。之所以出現參與式評估模式是因為其他模式的評估者大多數情況下都在做解釋評估項目目標，沒有將項目的參與者考慮進去，為了解釋好評估項目，可能需要撰寫冗長的報告，評估時設計的問卷越來越冗長和煩瑣，回答和填寫問卷的過程越來越難，讓人厭煩，導致獲得的數據不準確和不可信。評估者作為弱勢群體的代言人能幫助他們獲得更多的能力，從而提高他們自治和自我管理的能力。參與式評估理論模型有助于提高項目參與者的能力，能夠讓項目參與者對自己的狀況進行自我改善。

根據參與者參與評估的程度，參與式評估理論模型從內部可以被分成“應答性評估”“自然主義的模式評估”和“賦權模式評估”。應答性評估是項目評估者與參與者分別協商（面對面調研）的評估。應答性評估的優點是評估者會重視運用簡單的方式和方法，以便項目參與者理解項目，進行相互溝通，參與者也從評估中獲得了經驗，能力得到了提高。這里的“質”主要是指定量社會研究相對應的概念。賦權模式是由大衛·費特曼創立的一種有意識地拋棄了客觀性、有效性和可靠性這些經典的標準，認為因為科學特別是評估不是中性的，而且無論怎樣也沒有一個科學的真相，這種模式提倡評估應該有助于提高參與者的能力，能夠讓他們對自己的狀況進行自我改善。

參與式評估理論模型的主要代表人物為斯塔克（Stake）、古巴（Guba）和林肯（Lincoln）、巴頓（Patton）、考津斯（Cousins）等。^[31]參與式評估理論模型的優勢主要在于評估的規劃和實施中重視“人”的要素并且關注從評估中獲得利益的“人”的需求上，具有廣泛性。此外，參與式評估模式還可以在實施過程中根據參與者的需求進行及時調整，因而具有靈活性。

參與式評估理論模型的不足主要有：一是由于政治因素（特別是授權模式），這一模式對評估需要滿足客觀性、有效性和可靠性等科學標準加以否定，因此，它可能不具有科學性；二是這一模式可能存在將評估者的評價任務輕易轉嫁給項目參與者的風險，使得評估失去意義；三是有些評估的理論過于復雜，難以理解，由于參與者難以理解，他們可能不假思索地進行回答或填寫，存在“可以理解式的不認真”；四是參與式評估模式只是針對個案，抽樣過于隨意，不太關注參與者來自哪里、代表誰，因而評估結果可能缺乏代表性和普遍性。

2.刑事法律援助案件質量評估的價值導向類型選擇^[32]

評估模式的上述分類也不一定是最好的分類，也就是說，還有充分的理由可以將學者的研究成果和評估實踐的經驗進行總結并歸入到更多的分類中。此外，上述評估模式及其分類也不是一成不變的。但是，對評估進行模式分類可以假定每一種模式都可以準確地歸入一個事先給定的理論框架中，這樣做意味著各種模式之間還是存在一個最佳的分界線，能夠方便我們準確認識評估項目并加以實施。

不同的項目應該選擇不同的評估模式，^[33]選擇哪一種評估模式還需要分清楚內部評估和外部評估。評估可以由內部或外部的專家組織實施。內部評估是指評估項目的計劃和實施由同一個機構來完成。由接受委托的機構內部的部門來組織實施評估就稱為“自我評估”；如果評估是由接受委托的機構的另外一個部門進行的，那么這種評估雖然也是內部評估，但不是自我評估。

內部評估的優點是評估能夠迅速并且以最小的成本完成，而且評估者通常熟悉業務，具有較高的專業知識，評估結果也可以直接利用。內部評估的缺點是評估者缺乏獨立性，大多數評估者不具備足夠的評估知識和評估方法，由于沒有距離感，內部評估的評估者往往認識不到項目可能還有更好的評估途徑選擇。

外部評估是由不屬于資金提供者或項目實施機構的人員進行的評估。外部評估通常具有相對獨立性并具有很強的方法能力及專業化的評估知識，評估人員熟悉項目或計劃所涉及的專業領域。外部評估的缺點是會給被評估者一種壓力甚至給其帶來恐懼感從而引起抗拒反應，如果被評估者不配合評估，評估結果的轉化和應用就會面臨問題和困難。

上述總結的內部評估和外部評估的優缺點是相對的。當組織內建立了獨立的評估部門并由合格的專家負責時，就不能認為內部評估缺點會表現出來。外部評估也不是自然而然就能保證較高的獨立性和可靠性。通常來說，小型機構沒有必要設立單獨的評估部門或評估職位，完全可以通過購買有資質的評估服務，這樣可以用較低的成本由具有專業水準的評估團隊完成評估，可能更經濟，效果也更好。如果評估主要是為了證明合法性問題，為了達到盡可能高的客觀性和可靠性，就只能委托外部評估。

具體到刑事法律援助案件質量評估，在評估模式的選擇上首先要區分是內部評估還是外部評估。就目前中國刑事法律援助案件質量評估試點工作情況看，筆者認為，多數是小范圍進行，各省也是單獨進行，評估的案件數量少，因此，在這種情況下應該優先選擇內部評估，在評估模式上建議選擇“專家導向型模式”，因為“專家導向型模式”是專家進行專業化的評定，在刑事法律援助案件質量評估試點階段，要對評估階段遇到的各種問題進行探索，專家可以用專業知識為評估工作加以指導，提出一些評估遇到的問題的解決方案，有利于評估工作的順利開展。如果采用其他評估模式，則不能達到上述效果，可能讓評估試點工作夭折。

如果刑事法律援助案件質量評估需要大范圍進行，且評估的刑事法律援助案件數量較多，需要證明政府資金投入、人員配備等合法性問題，建議選擇外部評估，評估委托給專業的評估機構完成。根據中國目前刑事法律援助案件質量評估發展狀況，在評估模式上建議選擇“目標導向型評估模式”，為了科學合理地設計刑事法律援助案件質量評估體系，保證刑事法律援助案件的質量，建立的刑事法律援助案件質量評估體系即是根據所要達到的法律援助目標進行設計，是理想的基礎目標，把每一份實際的刑事法律援助案件（即實際值）放到法律援助評估體系之中，一方面，通過對比得出實際值的質量情況；另一方面，通過對實際值規律或特點的總結來檢驗或者修正目標值，以達到優化評估體系的效果。