第一章 緒論

第一節(jié) 問(wèn)題的提出

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；并于2014年提出協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”建設(shè)，即全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨，推動(dòng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)邁上新臺(tái)階。從國(guó)家管理到國(guó)家治理是我國(guó)治國(guó)理政思路的巨大轉(zhuǎn)變，要求從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理的多個(gè)維度進(jìn)行變革，對(duì)政府運(yùn)行的方式及模式提出了更高的要求。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化要求必須進(jìn)一步處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)及政府之間的關(guān)系。如果說(shuō)對(duì)于整個(gè)國(guó)家而言，全面深化改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，那么這個(gè)目標(biāo)對(duì)于地方政府而言也是同樣適用的。地方政府實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，需要諸多的配套條件。其中，尤以政府行為目標(biāo)及行為方式的轉(zhuǎn)變?yōu)楦疽Ｍǔ６裕袨槟繕?biāo)及行為方式受到其籌資模式、規(guī)模及結(jié)構(gòu)的約束。換句話說(shuō)，地方政府治理體系的構(gòu)建和現(xiàn)代化需要地方財(cái)源建設(shè)及財(cái)力結(jié)構(gòu)的支撐，而地方稅體系建設(shè)正是地方財(cái)源建設(shè)及財(cái)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要契機(jī)。地方稅體系建設(shè)是稅收制度改革的重要組成部分，更是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，是中國(guó)式現(xiàn)代化的必由之路。

黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步要求，“建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性”；“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”。顯然，要發(fā)揮地方的積極性，就必須為地方政府的行為搭建良好的激勵(lì)約束機(jī)制。在現(xiàn)有的財(cái)政制度框架下，地方政府的內(nèi)源性稅收（地方稅）收入較少，而較多依賴轉(zhuǎn)移支付收入、土地出讓金等基金性收入和行政事業(yè)性收費(fèi)收入，在一定程度上導(dǎo)致地方政府行為的異化。要建立對(duì)地方政府有效的激勵(lì)約束機(jī)制，必須搭建起完善的地方稅體系。

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而現(xiàn)代財(cái)政制度是全面深化改革的重要著力點(diǎn)和催化劑，因而2014年中央政治局率先推出《深化財(cái)稅體制改革的總體方案》，要求重點(diǎn)改進(jìn)預(yù)算管理制度，深化稅收制度改革，調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。黨的十九大報(bào)告也特別要求加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系；深化稅收制度改革，健全地方稅體系。時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷在2018年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)上表示，要加快健全地方稅體系，提升稅收立法層次，完善稅收法律制度框架。顯然，地方稅體系建設(shè)既是稅收制度改革的重要內(nèi)容，也是硬化地方政府預(yù)算軟約束、優(yōu)化中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系的重要推手。在地方稅體系缺位或不夠完善的情況下，地方政府將會(huì)過(guò)度依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付及土地轉(zhuǎn)讓金等非稅收入渠道，其預(yù)算約束難以硬化，無(wú)法形成合理的政府間財(cái)政關(guān)系。

2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)雖有短暫性的恢復(fù)，但尚未產(chǎn)生長(zhǎng)期向好的內(nèi)在動(dòng)力；中國(guó)在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后進(jìn)入了新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力不斷加大。我國(guó)長(zhǎng)期依靠大量要素投入和國(guó)際貿(mào)易為核心的增長(zhǎng)模式受到日趨嚴(yán)苛的外部約束，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)換代的呼聲越來(lái)越高，資源環(huán)境的可持續(xù)性要求不斷優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。特別是21世紀(jì)初期，我國(guó)大力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，地方政府對(duì)土地出讓金及房地產(chǎn)相關(guān)財(cái)稅收入的依賴非常高；而現(xiàn)實(shí)是，土地資源有限，繼續(xù)發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)將進(jìn)一步壓縮其他實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間，不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。在房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景下衍生出來(lái)的“土地財(cái)政”對(duì)地方政府行為模式產(chǎn)生了深刻的影響，自身稅收收入對(duì)地方政府行為的約束漸趨弱化。世界各國(guó)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)踐表明，稅收收入對(duì)政府行為的約束力最強(qiáng)，依賴稅收收入進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)的政府具有更強(qiáng)的規(guī)范性；相反，依靠其他收入來(lái)源開(kāi)展活動(dòng)的政府在相關(guān)事務(wù)的處理上具有更大的隨意性和不可控制性。為優(yōu)化宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代，完善地方政府行為模式，對(duì)地方稅體系進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整勢(shì)在必行。

1994年分稅制改革之后，地方稅體系建設(shè)一直是我國(guó)稅收制度改革的重要命題，是財(cái)政體制優(yōu)化繞不開(kāi)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。比如，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十五”規(guī)劃要求“完善地方稅稅制”，“十二五”規(guī)劃要求“逐步健全地方稅體系”；黨的十八大報(bào)告要求“構(gòu)建地方稅體系”，黨的十九大報(bào)告要求“健全地方稅體系”；“十四五”規(guī)劃要求“健全地方稅體系，逐步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)”。由此可見(jiàn)，中央已經(jīng)非常清醒地認(rèn)識(shí)到地方稅體系建設(shè)對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。盡管我國(guó)不斷完善地方稅的種類及其稅制要素，但總體上地方稅體系的建設(shè)還是相對(duì)滯后的，從而導(dǎo)致地方財(cái)政支出嚴(yán)重依賴共享稅收入、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付及其他非稅收入。特別是2012年我國(guó)啟動(dòng)“營(yíng)改增”改革，并于2016年5月全面試點(diǎn)“營(yíng)改增”改革后，營(yíng)業(yè)稅作為地方稅體系曾經(jīng)最大的收入來(lái)源正式退出歷史舞臺(tái)，這對(duì)地方財(cái)政收入的穩(wěn)定造成了巨大的沖擊。為此，地方政府不斷尋求其他穩(wěn)定的稅收收入來(lái)源，故而對(duì)地方稅體系建設(shè)提出了更為迫切的要求。

總的來(lái)說(shuō)，地方稅體系建設(shè)不但有助于構(gòu)建合理的地方財(cái)源體系，而且有助于理順政府間財(cái)政關(guān)系，調(diào)整國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，更重要的是有助于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，促進(jìn)地方政府行為機(jī)制的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。