第一章 緒論

第一節 問題的提出

2013年，黨的十八屆三中全會報告《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化；并于2014年提出協調推進“四個全面”建設，即全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨，推動改革開放和社會主義現代化建設邁上新臺階。從國家管理到國家治理是我國治國理政思路的巨大轉變，要求從政治、經濟、社會管理的多個維度進行變革，對政府運行的方式及模式提出了更高的要求。實現國家治理的現代化要求必須進一步處理好政府與市場、政府與社會及政府之間的關系。如果說對于整個國家而言，全面深化改革的目標是實現國家治理體系和治理能力的現代化，那么這個目標對于地方政府而言也是同樣適用的。地方政府實現治理體系和治理能力的現代化，需要諸多的配套條件。其中，尤以政府行為目標及行為方式的轉變為根本要件。通常而言，政府行為目標及行為方式受到其籌資模式、規模及結構的約束。換句話說，地方政府治理體系的構建和現代化需要地方財源建設及財力結構的支撐，而地方稅體系建設正是地方財源建設及財力結構優化的重要契機。地方稅體系建設是稅收制度改革的重要組成部分，更是現代財政制度建設的重要內容，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要手段，是中國式現代化的必由之路。

黨的十八屆三中全會進一步要求，“建立現代財政制度，發揮中央與地方兩個積極性”；“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”。顯然，要發揮地方的積極性，就必須為地方政府的行為搭建良好的激勵約束機制。在現有的財政制度框架下，地方政府的內源性稅收（地方稅）收入較少，而較多依賴轉移支付收入、土地出讓金等基金性收入和行政事業性收費收入，在一定程度上導致地方政府行為的異化。要建立對地方政府有效的激勵約束機制，必須搭建起完善的地方稅體系。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，而現代財政制度是全面深化改革的重要著力點和催化劑，因而2014年中央政治局率先推出《深化財稅體制改革的總體方案》，要求重點改進預算管理制度，深化稅收制度改革，調整中央和地方政府間財政關系。黨的十九大報告也特別要求加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系；深化稅收制度改革，健全地方稅體系。時任財政部部長肖捷在2018年全國財政工作會上表示，要加快健全地方稅體系，提升稅收立法層次，完善稅收法律制度框架。顯然，地方稅體系建設既是稅收制度改革的重要內容，也是硬化地方政府預算軟約束、優化中央和地方政府間財政關系的重要推手。在地方稅體系缺位或不夠完善的情況下，地方政府將會過度依賴中央政府的轉移支付及土地轉讓金等非稅收入渠道，其預算約束難以硬化，無法形成合理的政府間財政關系。

2008年國際金融危機之后，世界各國經濟雖有短暫性的恢復，但尚未產生長期向好的內在動力；中國在經過長期的經濟增長后進入了新常態，經濟結構調整的壓力不斷加大。我國長期依靠大量要素投入和國際貿易為核心的增長模式受到日趨嚴苛的外部約束，產業結構升級換代的呼聲越來越高，資源環境的可持續性要求不斷優化經濟增長的內在驅動力。特別是21世紀初期，我國大力發展房地產業，地方政府對土地出讓金及房地產相關財稅收入的依賴非常高；而現實是，土地資源有限，繼續發展房地產業將進一步壓縮其他實體經濟的發展空間，不利于宏觀經濟的整體發展。在房地產業發展背景下衍生出來的“土地財政”對地方政府行為模式產生了深刻的影響，自身稅收收入對地方政府行為的約束漸趨弱化。世界各國的財政經濟實踐表明，稅收收入對政府行為的約束力最強，依賴稅收收入進行相關活動的政府具有更強的規范性；相反，依靠其他收入來源開展活動的政府在相關事務的處理上具有更大的隨意性和不可控制性。為優化宏觀經濟產業結構，實現產業升級換代，完善地方政府行為模式，對地方稅體系進行優化和調整勢在必行。

1994年分稅制改革之后，地方稅體系建設一直是我國稅收制度改革的重要命題，是財政體制優化繞不開的一個重要環節。比如，國民經濟和社會發展“十五”規劃要求“完善地方稅稅制”，“十二五”規劃要求“逐步健全地方稅體系”；黨的十八大報告要求“構建地方稅體系”，黨的十九大報告要求“健全地方稅體系”；“十四五”規劃要求“健全地方稅體系，逐步擴大地方稅政管理權”。由此可見，中央已經非常清醒地認識到地方稅體系建設對整個國民經濟發展的重要性。盡管我國不斷完善地方稅的種類及其稅制要素，但總體上地方稅體系的建設還是相對滯后的，從而導致地方財政支出嚴重依賴共享稅收入、稅收返還、轉移支付及其他非稅收入。特別是2012年我國啟動“營改增”改革，并于2016年5月全面試點“營改增”改革后，營業稅作為地方稅體系曾經最大的收入來源正式退出歷史舞臺，這對地方財政收入的穩定造成了巨大的沖擊。為此，地方政府不斷尋求其他穩定的稅收收入來源，故而對地方稅體系建設提出了更為迫切的要求。

總的來說，地方稅體系建設不但有助于構建合理的地方財源體系，而且有助于理順政府間財政關系，調整國內產業結構，更重要的是有助于推進國家治理體系和治理能力的現代化，促進地方政府行為機制的轉變，充分發揮中央和地方兩個積極性。