緒論

一 選題緣起

自古以來，中國歷代政府都在地方設置水官，主管水政。為加強水務管理，明清時期就設立了河道總督。中華民國成立后，起初沿襲清代地方官兼管河務的體制，之后，在原來河務機構的基礎上，相繼設立了順直水利委員會、華北水利委員會、長江水利委員會等專門管理河務的機構。從歷史發展的脈絡看，水政職能部門的職責在不斷調整，由綜合性向專職性轉變。北洋政府初期，中央的水政工作隸屬于內務和農商兩部，內務部設土木司，農商部設農林司，掌管全國的水利工作。1914年，北洋政府設全國水利局，綜合管理全國水政，但遇事需要和內務、農商兩部商量。各省的水政也由多個部門負責，如京兆地區及直隸省的水政由各河河務局、順直水利委員會、直隸水上警察局等部門共同負責。正是由于政出多門，水政工作難以統一，使水務工作產生了很多問題。

“水政”一詞是一個不斷發展的概念，當代的水政是指水利事業行政管理的總稱，主要由水利部行使其職能。包括國家與地方水法的制定與實施監督，國家與地方水利行政機構的設置，水利方針、政策、法令、法規的制定與實施，水事糾紛的調解與裁決，水利工程建設的管理等。國家水行政主管部門的任務是：依法對全國水資源的治理保護、開發利用事業進行組織領導；對全社會的水事活動實施監督管理；對各種水事關系統籌協調，并負責水管理體制的改革和水政策及法規的研究制定和實施。民國初年，水政事務由內務部、農商部、全國水利局共同管理。南京國民政府成立后，仍未建立統一的水利機構，水利工作由建設委員會、內政部、實業部等共同負責。1934年，國民政府在全國經濟委員會設水利委員會，并頒布了《全國經濟委員會水利委員會暫行組織條例》，以全國經濟委員會為全國水利總機關，全國水政乃告統一。1940年9月，國民政府改組水利管理機構，成立了中央水利行政機構——行政院水利委員會，并公布了《行政院水利委員會組織法》，行政院水利委員會掌理全國水利行政事宜。1947年4月，水利委員會擴大為水利部。1949年，中華人民共和國成立后，水利行政機構經過調整，水利事業由中華人民共和國水利部統一管理。

北洋政府時期，京直地區的水政主要由直隸地方公署、京兆地方公署，以及順直水利委員會共同負責，其職能包括水務政策的制定、水旱災害的防治、水資源的保護、開發與利用。其中，水利規劃與建設、種植森林、管理航運、發展水產經濟等工作皆在其職責范圍之內，“水政”包含的內容較為繁雜。

本書所研究的“京直”主要指北洋政府時期的京兆地區及直隸省，從地理范圍上主要包括現在的京津冀，以及山東、河南、內蒙古的部分地區。按照清制，北京城附近的24個州縣劃為一個特別行政區，稱“順天府”。中華民國建立后，對各地進行了行政區劃改革。中央政府對北京及其周圍地區仍然實行特別管理，從1912年10月至1914年4月，順天府沿襲舊稱，設府尹作為其最高行政長官。1914年5月，內務部呈準將順天府較遠的寧河、文安、新鎮、大城4縣劃歸津海關道管轄。10月，北洋政府公布了《京兆尹官制》，改順天府為“京兆”。“京兆”成為中華民國特別行政區，其管轄范圍主要包括20個縣：大興縣、安次縣、宛平縣、通縣、良鄉縣、固安縣、永清縣、香河縣、三河縣、霸縣、涿縣、薊縣、昌平縣、武清縣、寶坻縣、順義縣、密云縣、懷柔縣、房山縣、平谷縣。其中，大興、宛平、良鄉、房山、懷柔、順義、密云、平谷、通縣、昌平10縣在今北京市境內。京兆特別行政區成立后，設京兆尹官職及京兆尹公署。京兆尹公署由中央政府直接統管，軍事、稅收等皆直接隸屬于中華民國總統或國務總理等。北洋政府時期的直隸省以河北省為主，包括現今河北省大部分、天津市、北京市，以及河南、遼寧、內蒙古等部分地區。同時，北洋政府對直隸省行政區內也進行了改制，下轄津海道、保定道、大名道、口北道4道。根據規定，津海道依原渤海道區域，轄縣主要包括：天津縣、青縣、滄縣、鹽山縣、慶云縣、南皮縣、靜海縣、河間縣、獻縣、肅寧縣、任丘縣、阜城縣、交河縣、寧津縣、景縣、吳橋縣、故城縣、東光縣、盧龍縣、遷安縣、撫寧縣、昌黎縣、灤縣、樂亭縣、臨榆縣、遵化縣、豐潤縣、玉田縣、文安縣、大城縣、新鎮縣（原保定縣）、寧河縣。保定道依原范陽道區域，轄縣主要包括：清苑縣、滿城縣、徐水縣（原安肅縣）、定興縣、新城縣、唐縣、博野縣、望都縣、容城縣、完縣、蠡縣、雄縣、安國縣、安新縣、束鹿縣、高陽縣、正定縣、獲鹿縣、井陘縣、阜平縣、欒城縣、行唐縣、靈壽縣、平山縣、元氏縣、贊皇縣、晉縣、無極縣、藁城縣、新樂縣、易縣、淶水縣、淶源縣、定縣、曲陽縣、深澤縣、深縣、武強縣、饒陽縣、安平縣。大名道依原冀南道區域，轄縣主要包括：大名縣、南樂縣、清豐縣、東明縣、濮陽縣、長垣縣、邢臺縣、沙河縣、南和縣、平鄉縣、廣宗縣、巨鹿縣、唐山縣、內丘縣、任縣、永年縣、曲周縣、肥鄉縣、雞澤縣、廣平縣、邯鄲縣、成安縣、威縣、清河縣、磁縣、冀縣、衡水縣、南宮縣、新河縣、棗強縣、武邑縣、趙縣、柏鄉縣、隆平縣、臨城縣、高邑縣、寧晉縣。口北道依原口北道區域，轄縣主要包括：宣化縣、赤城縣、萬全縣、龍關縣、懷來縣、陽原縣、懷安縣、蔚縣、延慶縣、涿鹿縣。[1]1928年6月，南京國民政府將直隸省改為河北省，省會設在天津。京兆地區20個縣并入河北省，北京改名為北平，設北平特別市。[2]同時，設立察哈爾和熱河特別區，察哈爾管轄現在河北、內蒙古、山西的一些地方，熱河管轄現在河北、遼寧、內蒙古的一些地方。

水利關系到一個地區乃至一個國家的經濟發展，所以，長期以來，中外學者都非常關注水利與社會經濟發展關系的研究，也涌現了許多高質量的成果。但是，對于北洋政府時期京直地區水務問題的研究成果并不多，從現在學術成果來看：一是側重災荒問題研究，而以北洋政府時期京直地區水政為研究對象的成果較少；二是從自然生態角度研究水災原因的成果較多，而對于水務與社會發展關系方面的研究較少；三是對于水災后的賑濟措施及施賑組織研究較多，對于水利機構建設和水利工程建設研究較少。

北洋政府時期京直地區水災頻發，生態環境日益惡化，人民生活困苦不堪。那么，這一時期京直水災的根本原因是什么？作為京直地區重要水利機構的順直水利委員會發揮了怎樣的作用？京直地區水利建設的得失體現在哪些方面？為當今社會帶來了怎樣的啟示？這確實是值得我們認真思考的問題。

本書以北洋政府時期京直水政為研究對象，主要探索這一時期京直地區生態環境的變遷與水患的關系，北洋政府水務機構的職能與作用，各種社會力量對水旱災害的防治，河道的疏浚與整修，水利事業與社會經濟發展的關系等問題。首先，通過剖析北洋政府時期京直水環境的特征，探討水患與社會發展之間的關系。民國初年，京直地區是水災高發區，大災小災連年不斷，如何化解因自然災害導致的社會危機值得深思。其次，北洋政府時期京直地方政府在水務整治方面，無論是水務政策的調整還是興修水利工程，都是改善居民生活環境的重要舉措，為當今政府決策提供了一定的參考。再次，通過研究北洋政府時期京直地方政府解決水務問題的具體措施，探索各種社會機構、民間團體與政府的互動關系，力圖尋找可資借鑒的經驗。最后，通過探討京直地區水旱災害的概況及原因，詳細剖析北洋政府時期京直地方政府在水資源保護與利用、水務政策的制定與落實、水利工程建設，水旱災害的防治與應對等問題，為后人在水利工程建設方面提供借鑒和參考。所以，對北洋政府時期水政問題的研究有重要的學術價值和現實意義。