緒論

一 選題緣起

自古以來(lái)，中國(guó)歷代政府都在地方設(shè)置水官，主管水政。為加強(qiáng)水務(wù)管理，明清時(shí)期就設(shè)立了河道總督。中華民國(guó)成立后，起初沿襲清代地方官兼管河務(wù)的體制，之后，在原來(lái)河務(wù)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，相繼設(shè)立了順直水利委員會(huì)、華北水利委員會(huì)、長(zhǎng)江水利委員會(huì)等專門(mén)管理河務(wù)的機(jī)構(gòu)。從歷史發(fā)展的脈絡(luò)看，水政職能部門(mén)的職責(zé)在不斷調(diào)整，由綜合性向?qū)Ｂ毿赞D(zhuǎn)變。北洋政府初期，中央的水政工作隸屬于內(nèi)務(wù)和農(nóng)商兩部，內(nèi)務(wù)部設(shè)土木司，農(nóng)商部設(shè)農(nóng)林司，掌管全國(guó)的水利工作。1914年，北洋政府設(shè)全國(guó)水利局，綜合管理全國(guó)水政，但遇事需要和內(nèi)務(wù)、農(nóng)商兩部商量。各省的水政也由多個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，如京兆地區(qū)及直隸省的水政由各河河務(wù)局、順直水利委員會(huì)、直隸水上警察局等部門(mén)共同負(fù)責(zé)。正是由于政出多門(mén)，水政工作難以統(tǒng)一，使水務(wù)工作產(chǎn)生了很多問(wèn)題。

“水政”一詞是一個(gè)不斷發(fā)展的概念，當(dāng)代的水政是指水利事業(yè)行政管理的總稱，主要由水利部行使其職能。包括國(guó)家與地方水法的制定與實(shí)施監(jiān)督，國(guó)家與地方水利行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，水利方針、政策、法令、法規(guī)的制定與實(shí)施，水事糾紛的調(diào)解與裁決，水利工程建設(shè)的管理等。國(guó)家水行政主管部門(mén)的任務(wù)是：依法對(duì)全國(guó)水資源的治理保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用事業(yè)進(jìn)行組織領(lǐng)導(dǎo)；對(duì)全社會(huì)的水事活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理；對(duì)各種水事關(guān)系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并負(fù)責(zé)水管理體制的改革和水政策及法規(guī)的研究制定和實(shí)施。民國(guó)初年，水政事務(wù)由內(nèi)務(wù)部、農(nóng)商部、全國(guó)水利局共同管理。南京國(guó)民政府成立后，仍未建立統(tǒng)一的水利機(jī)構(gòu)，水利工作由建設(shè)委員會(huì)、內(nèi)政部、實(shí)業(yè)部等共同負(fù)責(zé)。1934年，國(guó)民政府在全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)設(shè)水利委員會(huì)，并頒布了《全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)水利委員會(huì)暫行組織條例》，以全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)為全國(guó)水利總機(jī)關(guān)，全國(guó)水政乃告統(tǒng)一。1940年9月，國(guó)民政府改組水利管理機(jī)構(gòu)，成立了中央水利行政機(jī)構(gòu)——行政院水利委員會(huì)，并公布了《行政院水利委員會(huì)組織法》，行政院水利委員會(huì)掌理全國(guó)水利行政事宜。1947年4月，水利委員會(huì)擴(kuò)大為水利部。1949年，中華人民共和國(guó)成立后，水利行政機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)調(diào)整，水利事業(yè)由中華人民共和國(guó)水利部統(tǒng)一管理。

北洋政府時(shí)期，京直地區(qū)的水政主要由直隸地方公署、京兆地方公署，以及順直水利委員會(huì)共同負(fù)責(zé)，其職能包括水務(wù)政策的制定、水旱災(zāi)害的防治、水資源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)與利用。其中，水利規(guī)劃與建設(shè)、種植森林、管理航運(yùn)、發(fā)展水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)等工作皆在其職責(zé)范圍之內(nèi)，“水政”包含的內(nèi)容較為繁雜。

本書(shū)所研究的“京直”主要指北洋政府時(shí)期的京兆地區(qū)及直隸省，從地理范圍上主要包括現(xiàn)在的京津冀，以及山東、河南、內(nèi)蒙古的部分地區(qū)。按照清制，北京城附近的24個(gè)州縣劃為一個(gè)特別行政區(qū)，稱“順天府”。中華民國(guó)建立后，對(duì)各地進(jìn)行了行政區(qū)劃改革。中央政府對(duì)北京及其周圍地區(qū)仍然實(shí)行特別管理，從1912年10月至1914年4月，順天府沿襲舊稱，設(shè)府尹作為其最高行政長(zhǎng)官。1914年5月，內(nèi)務(wù)部呈準(zhǔn)將順天府較遠(yuǎn)的寧河、文安、新鎮(zhèn)、大城4縣劃歸津海關(guān)道管轄。10月，北洋政府公布了《京兆尹官制》，改順天府為“京兆”。“京兆”成為中華民國(guó)特別行政區(qū)，其管轄范圍主要包括20個(gè)縣：大興縣、安次縣、宛平縣、通縣、良鄉(xiāng)縣、固安縣、永清縣、香河縣、三河縣、霸縣、涿縣、薊縣、昌平縣、武清縣、寶坻縣、順義縣、密云縣、懷柔縣、房山縣、平谷縣。其中，大興、宛平、良鄉(xiāng)、房山、懷柔、順義、密云、平谷、通縣、昌平10縣在今北京市境內(nèi)。京兆特別行政區(qū)成立后，設(shè)京兆尹官職及京兆尹公署。京兆尹公署由中央政府直接統(tǒng)管，軍事、稅收等皆直接隸屬于中華民國(guó)總統(tǒng)或國(guó)務(wù)總理等。北洋政府時(shí)期的直隸省以河北省為主，包括現(xiàn)今河北省大部分、天津市、北京市，以及河南、遼寧、內(nèi)蒙古等部分地區(qū)。同時(shí)，北洋政府對(duì)直隸省行政區(qū)內(nèi)也進(jìn)行了改制，下轄津海道、保定道、大名道、口北道4道。根據(jù)規(guī)定，津海道依原渤海道區(qū)域，轄縣主要包括：天津縣、青縣、滄縣、鹽山縣、慶云縣、南皮縣、靜?？h、河間縣、獻(xiàn)縣、肅寧縣、任丘縣、阜城縣、交河縣、寧津縣、景縣、吳橋縣、故城縣、東光縣、盧龍縣、遷安縣、撫寧縣、昌黎縣、灤縣、樂(lè)亭縣、臨榆縣、遵化縣、豐潤(rùn)縣、玉田縣、文安縣、大城縣、新鎮(zhèn)縣（原保定縣）、寧河縣。保定道依原范陽(yáng)道區(qū)域，轄縣主要包括：清苑縣、滿城縣、徐水縣（原安肅縣）、定興縣、新城縣、唐縣、博野縣、望都縣、容城縣、完縣、蠡縣、雄縣、安國(guó)縣、安新縣、束鹿縣、高陽(yáng)縣、正定縣、獲鹿縣、井陘縣、阜平縣、欒城縣、行唐縣、靈壽縣、平山縣、元氏縣、贊皇縣、晉縣、無(wú)極縣、藁城縣、新樂(lè)縣、易縣、淶水縣、淶源縣、定縣、曲陽(yáng)縣、深澤縣、深縣、武強(qiáng)縣、饒陽(yáng)縣、安平縣。大名道依原冀南道區(qū)域，轄縣主要包括：大名縣、南樂(lè)縣、清豐縣、東明縣、濮陽(yáng)縣、長(zhǎng)垣縣、邢臺(tái)縣、沙河縣、南和縣、平鄉(xiāng)縣、廣宗縣、巨鹿縣、唐山縣、內(nèi)丘縣、任縣、永年縣、曲周縣、肥鄉(xiāng)縣、雞澤縣、廣平縣、邯鄲縣、成安縣、威縣、清河縣、磁縣、冀縣、衡水縣、南宮縣、新河縣、棗強(qiáng)縣、武邑縣、趙縣、柏鄉(xiāng)縣、隆平縣、臨城縣、高邑縣、寧晉縣。口北道依原口北道區(qū)域，轄縣主要包括：宣化縣、赤城縣、萬(wàn)全縣、龍關(guān)縣、懷來(lái)縣、陽(yáng)原縣、懷安縣、蔚縣、延慶縣、涿鹿縣。[1]1928年6月，南京國(guó)民政府將直隸省改為河北省，省會(huì)設(shè)在天津。京兆地區(qū)20個(gè)縣并入河北省，北京改名為北平，設(shè)北平特別市。[2]同時(shí)，設(shè)立察哈爾和熱河特別區(qū)，察哈爾管轄現(xiàn)在河北、內(nèi)蒙古、山西的一些地方，熱河管轄現(xiàn)在河北、遼寧、內(nèi)蒙古的一些地方。

水利關(guān)系到一個(gè)地區(qū)乃至一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以，長(zhǎng)期以來(lái)，中外學(xué)者都非常關(guān)注水利與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的研究，也涌現(xiàn)了許多高質(zhì)量的成果。但是，對(duì)于北洋政府時(shí)期京直地區(qū)水務(wù)問(wèn)題的研究成果并不多，從現(xiàn)在學(xué)術(shù)成果來(lái)看：一是側(cè)重災(zāi)荒問(wèn)題研究，而以北洋政府時(shí)期京直地區(qū)水政為研究對(duì)象的成果較少；二是從自然生態(tài)角度研究水災(zāi)原因的成果較多，而對(duì)于水務(wù)與社會(huì)發(fā)展關(guān)系方面的研究較少；三是對(duì)于水災(zāi)后的賑濟(jì)措施及施賑組織研究較多，對(duì)于水利機(jī)構(gòu)建設(shè)和水利工程建設(shè)研究較少。

北洋政府時(shí)期京直地區(qū)水災(zāi)頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境日益惡化，人民生活困苦不堪。那么，這一時(shí)期京直水災(zāi)的根本原因是什么？作為京直地區(qū)重要水利機(jī)構(gòu)的順直水利委員會(huì)發(fā)揮了怎樣的作用？京直地區(qū)水利建設(shè)的得失體現(xiàn)在哪些方面？為當(dāng)今社會(huì)帶來(lái)了怎樣的啟示？這確實(shí)是值得我們認(rèn)真思考的問(wèn)題。

本書(shū)以北洋政府時(shí)期京直水政為研究對(duì)象，主要探索這一時(shí)期京直地區(qū)生態(tài)環(huán)境的變遷與水患的關(guān)系，北洋政府水務(wù)機(jī)構(gòu)的職能與作用，各種社會(huì)力量對(duì)水旱災(zāi)害的防治，河道的疏浚與整修，水利事業(yè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系等問(wèn)題。首先，通過(guò)剖析北洋政府時(shí)期京直水環(huán)境的特征，探討水患與社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系。民國(guó)初年，京直地區(qū)是水災(zāi)高發(fā)區(qū)，大災(zāi)小災(zāi)連年不斷，如何化解因自然災(zāi)害導(dǎo)致的社會(huì)危機(jī)值得深思。其次，北洋政府時(shí)期京直地方政府在水務(wù)整治方面，無(wú)論是水務(wù)政策的調(diào)整還是興修水利工程，都是改善居民生活環(huán)境的重要舉措，為當(dāng)今政府決策提供了一定的參考。再次，通過(guò)研究北洋政府時(shí)期京直地方政府解決水務(wù)問(wèn)題的具體措施，探索各種社會(huì)機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體與政府的互動(dòng)關(guān)系，力圖尋找可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。最后，通過(guò)探討京直地區(qū)水旱災(zāi)害的概況及原因，詳細(xì)剖析北洋政府時(shí)期京直地方政府在水資源保護(hù)與利用、水務(wù)政策的制定與落實(shí)、水利工程建設(shè)，水旱災(zāi)害的防治與應(yīng)對(duì)等問(wèn)題，為后人在水利工程建設(shè)方面提供借鑒和參考。所以，對(duì)北洋政府時(shí)期水政問(wèn)題的研究有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。